CC BY
15А.К. ШАИМУРУНОВА
кандидат, юридических наук, начальник отдела правового мониторинга и анализа на предмет коррупции Института законодательства РК
ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО МОНИТОРИНГА В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
Одним из приоритетных направлений государствен-ней политики является совершенствование законодательной деятельности органов государственной власти, что требует своего правового, организационного, методологического и методического обеспечения.
Выывлять недостатки нормотворческой и правоприменительной деятельности призван правовой мониторинг, рассматриваемый в качестве одного из главных инструментов повышения уровня эффективности правового регулирования, обеспечения должного качества принимаемых нормативных правовых актов и их реализации.
В Казахстане правовой мониторинг как деятельность по оценке действующей правовой системы страны, осуществляется постоянно и носит системный и циклический характер. Главная координирующая роль в организации и проведении мониторинга отводится Министерству юстиции Республики Казахстан (далее - Минюст). В качестве примера правового мониторинга можно назвать проводимую в Казахстане антикоррупционную экспертизу.
Предложение осуществлять такую экспертизу действующих НПА, а также их проектов быио озвучено еще в 2006 году на очередном заседании Совета безопасности страны. Позже в рамках Республиканской бюджетной программы Минюст впервые в истории отечественной законодательной работы внедрило антикоррупционную экспертизу действующего законодательства Казахстана, проектов нормативно-правовых актов до внесения их в Правительство, а также подзаконных нормативных правовых актов при их регистрации в Минюсте.
В целях развития антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в настоящее время реализован целый комплекс мероприятий.
Минюстом совместно с Институтом законодательства РК (далее - Институт) был проведен ряд следующих мероприятий с участием ученых Российской Федерации, Республики Беларусь, Украины, Республики Узбекистан:
- проведен круглый стол на тему: «Проблемы совершенствования антикоррупционного законодательства в Республике Казахстан»;
- проведена международная научно-практическая конференция на тему: «Антикоррупционная экспертиза: международный опыт и механизмы
ее проведения в Республике Казахстан».
Для внедрения единык стандартов проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов Минюст совместно с Институтом разработали Проект Методических рекомендаций по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов).
Данный Проект был одобрен Ученым советом Института и впоследствии подвергнут упрощению в ходе согласования и рассмотрения государственными органами на Межведомственной комиссии по вопросам совершенствования действующего законодательства в части противодействия коррупции.
На 2-ом заседании Комиссии от 17 сентября 2007 года данные Методические рекомендации были одобрены и рекомендованы государственным органам для применения в обязательном порядке в практической деятельности.
Методические рекомендации закрепили перечень типичных коррупционных факторов, содержащихся в нормативных правовых актах, которые впоследствии могут найти свое развитие в локальных актах и решениях, действиях правоприменителей.
Сами коррупционные факторы четко описаны в Методике, что позволяет их обнаружить в тексте нормативного правового акта.
В ходе анализа коррупциогенности эксперт проверяет наличие либо отсутствие каждого коррупционного фактора в тексте анализируемого нормативного правового акта. В рекомендациях также указываются возможные коррупционные действия и их последствия.
В перечень типичных коррупционных факторов, создающих возможность использования выывленных норм для извлечения ненадлежащей выгоды должностным лицом или государственным служащим внесен ряд конкретных определений. В частности, широта дискреционных полномочий, завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права, отсутствие или ненадлежащее регулирование административных процедур, отсутствие или ненадлежащее регулирование конкурсных (аукционных) процедур, ненадлежащее определение функций, обязанностей, прав и ответственности государственных служащих и должностных лиц.
Данная Методика - первый шаг в создании ме-
136
М 4 (12) 2008 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан
тодик анализа коррупциогенности законодательства. Она рассчитана на применение для экспертизы НПА и проектов, в результате чего обнаруживаются наиболее типичные коррупциогенные проявления в тексте закона. Главная цель своевременно проведенного анализа НПА - устранить из нормативного текста положения, создающие коррупционные факторы, а иногда и сознательно закладываемые основы для «легитимного» получения незаконных выгод.
Не вторгаясь в описание содержания Методики, можно с уверенностью утверждать, что действующая редакция Методики учитывает характер национального законодательства и разработана на основе казахстанских правовых традиций.
Постановлением Правительства Республики Казахстан от 20 марта 2007 года № 217 «О внесении изменений и дополнений в некоторые решения Правительства Республики Казахстан» была введена обязанность уполномоченных государственных органов-разработчиков направлять проекты нормативных правовых актов на проведение научной антикоррупционной экспертизы.
В Правилах проведения научной экспертизы законопроектов, утвержденных указанным постановлением, нашли свое закрепление критерии направления проектов нормативных правовых актов на проведение научной антикоррупционной экспертизы, основные задачи научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, а также положение о проведении научной правовой экспертизы по концепциям законопроектов и т.д.
В целях совершенствования антикоррупционной направленности в нормотворческой деятельности, полагаем необходимым исключить указанные критерии, что позволит включить в орбиту антикоррупционного реагирования весь спектр разрабатываемых проектов НПА.
В 2007 году в Институте было создано соответствующее подразделение по проведению антикоррупционной экспертизы НПА, к работе которой были привлечены практически все ведущие ученые Казахстана.
В результате проведенных мероприятий на основе методического материала в 2007 году был проведен анализ на предмет коррупции 142 действующих законов Республики Казахстан, в текущем году - 115.
По проектам законов 2007г. - 10, в 2008г. - 20, по проектам подзаконных актов - 266 и 479 соответственно.
Данный анализ проводится экспертом - специалистом в области применения анализируемого законодательного акта.
По данным статистики, полученным в ходе анализа действующего законодательства, коррупционные факторы являются следствием широты дискреционных полномочий - в 55,6% случаев, отсутствия или дефектов административных процедур - в 20,4 % слу-
чаев. В 16 % случаев - из-за отсутствия специализированных, детализированных запретов, ограничений и ответственности для государственных служащих (должностных лиц), 6 % приходится на завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права, 2 % - на отсутствие или дефекты конкурсных (аукционных) процедур.
Результаты данного анализа с марта 2007 года выносятся на обсуждение Межведомственной комиссии по вопросам совершенствования действующего законодательства в части противодействия коррупции, созданной постановлением Правительства от 14 марта 2007 года № 193 (далее - Комиссия), основными задачами которой является выработка предложений по внесению изменений в действующее законодательство по итогам рассмотрения анализа действующего законодательства на предмет наличия норм, создающих условия для совершения коррупционных правонарушений, а также в части противодействия коррупции.
По итогам прошлого года Комиссией на основе проведенного анализа министерством юстиции был разработан проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам противодействия коррупции». Законопроект был объединен с проектом Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам дальнейшего усиления борьбы с коррупцией и теневой экономикой» разработчиком, которого является Агентство по борьбе с экономическсй и коррупционной преступностью.
В целях реализации Государственной программы борьбы с коррупцией на 2006-2010 годы, а именно -исключения норм, влекущих дублирование и необоснованное расширение полномочий и разрешительных функций органов государственного управления, подготовлена Концепция проекта закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам исключения норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений». В его основу вошли результаты анализа законодательных актов, проведенного в текущем году.
В настоящее время целесообразность проведения указанной работы не вызывает сомнений. Выступая одним из способов противодействия коррупции, анализ позволяет выявить исчерпывающий перечень общественных отношений, подлежащих регламентированию на подзаконном уровне, значительно сужает возможность регулирования общественных отношений на подзаконном уровне и способствует разработке законов прямого действия.
И только последовательное внедрение в практику правового мониторинга позволит создать действенную правовую систему, отвечающую потребностям современного общества и государства.
Для объективной оценки степени коррупционности норм анализируемых законодательных актов и приня-
тия экспертных предложений по ликвидации или нейтрализации вывытаемых коррупционных рисков, министерством регулярно запрашиваются у ответственных органов сведения о правоприменительной практике и статистические сведения о коррупционных правонарушениях, совершенных должностными лицами.
Обобщение полученных сведений и накопленный опыт работы в этой сфере позволяет прийти к выводу, что деятельность по организации и проведению мониторинга норм законов остро нуждается в централизованной координации и, прежде всего, в таком концептуально-методическом обеспечении, которое способствовало бы получению сопоставимых результатов мониторинга, осуществляемого различными государственными институтами. Только на этой основе возможно составить достаточно целостную картину правового пространства, увидеть основные дефекты правотворческой и правоприменительной деятельности и выработать согласованные предложения по их устранению.
Такую функцию в настоящее время обеспечивает Комиссия, работа которой позволяет наладить конструктивное сотрудничество различных ветвей власти.
В целях эффективной координации деятельности государственных органов всех уровней по противодействию коррупции, Минюст совместно с Институтом, разработало совместный план работ по обобщению судебной практики и практики применения законодательства государственными органами. Целью плана является создание комплексной системы научного обеспечения законотворческой и правоприменительной деятельности в Казахстане и организация системы государственного контроля качества и эффективности правотворческой и правоприменительной деятельности.
В текущем году планируется обсуждение вопросов в сфере страхования, банковского законодательства, охранной деятельности, транспорта, оценочной деятельности. На следующий год запланировано обсуждение кодифицированного законодательства в различных сферах, в финансовом секторе, лицензирования, рынка ценных бумаг, в сфере природоохранного законодательства и т.д.
Нами также быт разработан график последующих заседаний Комиссии, согласно которому в текущем году планируется обсуждение вопросов в сфере страхования, банковского законодательства, охранной деятельности, транспорта, оценочной деятельности.
Помимо этого, в целях повышения эффектив-
ности использования статистических данных при совершенствовании действующего законодательства и правоприменительной практики предлагается пересмотреть действующие формы и методики ведения правовой статистики и информации.
В настоящее время предоставляется статистическая информация о коррупционных преступлениях, совершенных должностными лицами. В ней сложно определить в части реализации норм какого законодательного акта должностное лицо совершило коррупционное преступление.
Например, в Законе РК от 13 января 2004 года № 522 «О лекарственных средствах» в статье 10 указано, что должностные лица, осуществляющие государственный контроль и надзор в сфере обращения лекарственных средств, имеют право: 4) изымать образцы лекарственных средств для проведения экспертизы в количествах, достаточных и не превышающих необходимые объемы для ее проведения, без компенсации стоимости этой продукции.
По определению лекарственные средства это не только таблетки и ампула. Это также предметы, материалы, инструменты, приборы аппаратура и т.д. (пункт 4) статьи 1 настоящего Закона). На практике должностное лицо, реализуя данное право, часто оказывается под давлением искушения излишнего изъятия образцов, тем более, когда речь идет о безкомпенсационном изъятии.
Чтобы объективно оценить коррупциогенность данной нормы, необходимы статистические сведения о выявленных фактах коррупционных злоупотреблений должностных лиц в этой части реализации Закона РК «О лекарственных средствах». Уполномоченный государственный орган не может предоставить такую информацию, поскольку ограничен рамками действующих форм статистических данных, между тем, и информация, направляемая в ответственный государственный орган, не содержит развернутой фабулы уголовного дела. Такое положение существенно влияет на качество оценки законодательства на предмет коррупциогенности его норм и не позволяет оперативно реагировать путем совершенствования действующего законодательства и правоприменительной практики.
Указанные меры по совершенствованию правового мониторинга позволят повысить качество законопроектных работ, эффективность законодательства, адекватное правовое регулирование и широкое привлечение общественности к нормотвор-ческой деятельности государства.
Мацала К^азацстан Республикасында цщыцтыц мониторингт жетглдгрудгц кейбгр мэселе-лерте арналган. Сыбайлас жемцорлыц цщыц бузушылыцтардыц шарттарын жасайтын нор-маларды цолданыстагы зацнамалыц актглерде талдаудыц сипаттамасы бергледг. Мемлекет-тег1 цщыцтыц мониторингшц одан эрг дамуыныц перспективалары царастырылады.
