Отдельные вопросы приватизации земельных участков Текст научной статьи по специальности «Право»

А.Д. ДОСМАГАНОВА,

старший научный сотрудник отдела фундаментальных исследований, анализа и разработки НПА в сфере земельного, экологического,

природоресурсного и аграрного права Института законодательства РК, соискатель кафедры гражданского права Казахского гуманитарно-юридического университета

ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРИВАТИЗАЦИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

В современном мире нет ни одной страны, где бы правительство активно не занималось хозяйственной деятельностью. Преобладание государственной формы принадлежности в экономике страны ведет к возникновению государственной монополии, которая пагубна для развития экономики, для потребителя, населения и очень выгодна производителю. Огосударствление всей публичной жизни значит, что правительство занимает монопольное положение, а сама система публичной жизни выступает в качестве авторитарно-бюрократической страны. Гипертрофированное огосударствление экономики приводит к мономорфизму принадлежности, окостенению предпринимательских структур, препятствует функционированию рыночных устройств, конкретно поэтому необходимо разгосударствление и приватизация [1].

В настоящее время в Республике Казахстан на стадии согласования с государственными органами находится проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам государственной монополии», который разработан в соответствии с Планом мероприятий по реализации Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденным постановлением Правительства Республики Казахстан от 25 декабря 2009 года.

В соответствии с поручением Совета по правовой политике при Президенте Республики Казахстан, данным в апреле текущего года законопроектом предусмотрено максимальное сокращение государственного вмешательства в экономику и введение государственной монополии только в исключительных случаях, требующих участия государства в предпринимательской деятельности в целях обеспечения национальной безопасности, обороноспособности государства, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья населения.

Законопроектом предусматривается внесение в 28 законодательных актов Республики Казахстан соответствующих изменений, направленных на приведение в соответствие с нормами Закона Республики Казахстан «О конкуренции» и их гармонизация между собой.

В случае принятия законопроекта предполагаются следующие положительные правовые и социально-экономические последствия:

- сокращение сфер, отнесенных к государственной монополии, путем закрепления исключительного права государства на производство и (или) продажу, покупку товара или пользование отвечающего законодательно установленным критериям создания субъекта государственной монополии;

- сокращение исключительных прав, неназванных государственной монополией, и закрепление на законодательном уровне возможности предоставления видов услуг на конкурентном рынке либо отнесение их к функциям, реализуемым государственными учреждениями;

- утверждение тарифов на уровне Правительства Республики Казахстан с целью обеспечения прозрачности и максимальной транспарентности ценообразования, а также недопущения фактов установления субъектом государственной монополии высоких тарифов и ущемления законных прав потребителей;

- обеспечение гармонизации национальных законодательств стран-членов Таможенного союза в сфере государственной монополии.

Приватизация - основополагающее направление трансформации отношений собственности, особенно для стран, идущих по пути рыночных преобразований. Процесс приватизации в Казахстане только набирает темпы. Уже выявились как положительные, так и отрицательные моменты данного процесса. В этой связи возникла необходимость научного осмысления мирового опыта и практики Республики Казахстан процессов

приватизации. Важно проанализировать все последствия приватизации для преобразования системы производственных отношений, для развития экономики, для занятых в различных секторах экономики.

Одной из мер по решению основных экономических задач, - перехода к рыночной экономике и выхода из денежного кризиса, - стало решение взять курс на приватизацию государственного имущества. Термин «приватизация» в официальных документах конкретных государств трактуется также по-различному. К примеру, в Румынии под «приватизацией» предполагается выпуск ценных бумаг с учетом оценки имущества компании, в Англии «приватизация» значит сокращение роли страны в капитале компании до уровня менее 50%, а в неких остальных странах (Малайзия, Турция и т.д.) «приватизация» признается и при сохранении государством большей части активов в собственной принадлежности. В Польше «приватизация» значит преобразование принадлежности государственных компаний в частную, акционерную, кооперативную, смешанную и остальные формы принадлежности. В целом конкретные условия экономической ситуации порождают огромное обилие моделей перехода от одной формы принадлежности к другой. Эти современные тенденции отражает широкая трактовка «приватизации». Наряду с общепринятыми формулировками определения «приватизации» в качестве дополнения часто употребляются положения о том, что «приватизация» - это сдача государственного имущества в аренду частным фирмам для производства продуктов и услуг, передача производственных функций частному сектору при сохранении денежных рычагов в руках страны, а также и остальные подобные определения. На самом деле приватизация компаний не сводится к обычной продаже имущества. Она является инвентарем разгосударствления экономики и значит продажу государством частным лицам прав принадлежности на имущество, а также прав распоряжения и использования имуществом при одновременном снятии административных ограничений на деятельность компании [2].

Приватизация - явление мирового масштаба. Как отмечают специалисты, уже более 50 стран проводят активную политику разгосударствления социально-экономической сферы.

Многие специалисты, отмечая широкомасштабную приватизацию практически во всех странах мира, отмечают, что в течение долгих лет в мировой экономике предпринимались попыт-

ки решения проблем воспроизводства и стимулирования экономического роста путем расширения сферы государственного регулирования и увеличения госсектора.

Приватизация земельных участков — это способ приобретения в частную собственность земельных участков, находящихся в государственной собственности, в порядке, предусмотренном законами.

Появление и развитие правового механизма отчуждения в частную собственность земельных участков из государственной собственности имеет не простую историю. Декретом о земле (1917) была отменена помещичья собственность на землю немедленно и без всякого выкупа; самыми справедливыми путями решения земельного вопроса были признаны отмена частной собственности на землю и обращение ее во всенародное достояние; переход всех недр земли, руды, нефти, угля и т.д. в исключительное пользование государства.

Пока существовал СССР, органы советской власти не предпринимали никаких попыток разграничить собственность самого Союза ССР, республик, входящих в него, а также находящихся в составе последних краев, областей и иных административно-территориальных единиц. В этом и не было особой необходимости, поскольку земля не являлась товаром, не имела цены, а управленческие полномочия различных уровней власти были определены достаточно подробно [3].

Земельная реформа в нашей стране началась с принятием Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 г. Данный нормативный акт еще не предусматривал право частной собственности на землю, однако расширял перечень категорий земель (с шести до семи), вводил новые виды прав на землю, не существовавшие в СССР (право пожизненного наследуемого владения и право аренды), а также плату за землю. Но в целом Основы получили критическую оценку в научной литературе за декларативность [4].

В целях создания информативного характера данной научной статьи необходимо отметить, что в рамках приватизации земельного участка уполномоченный орган может принять одно из следующих решений:

- о приватизации земельного участка;

- об отказе в приватизации земельного участка;

- о направлении заявки для рассмотрения в иной уполномоченный орган;

- о возврате заявки для доработки.

Отказ уполномоченного органа в приватизации земельного участка возможен только в случаях:

- наличия ограничений оборотоспособности земельного участка;

- отсутствия на земельном участке объектов недвижимости, находящихся в собственности заявителя;

- наличия на земельном участке заявителя объектов недвижимости, находящихся в иной собственности.

Не могут быть приватизированы земельные участки:

- в пределах особо охраняемых природных территорий;

- в пределах лесного фонда;

- занятые находящимися в государственной собственности водными объектами в составе водного фонда;

- занятые особо ценными объектами культурного наследия;

- предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд;

- занятые объектами космической инфраструктуры;

- государственными природными заповедниками и национальными парками, имеются исключения;

- зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженных Сил РК, пограничных войск и других воинских формирований и органов;

- зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены государственные органы;

- объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ;

- объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования;

- и другие.

Однако не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной собственности, если законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц. Так, например, в соответствии с земельным законодательством земли энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики могут находиться в собственности граждан, но в их границах может быть введен особый режим их ис-

пользования, ограничивающий или запрещающий те или иные виды деятельности, которые нгсов-местимы с целями установления зон.

Объектами приватизации могут быть земельные участки и части земельных участков.

Существует различная классификация земельных участков. Наиболее важными для понимания процесса приватизации земли являются 4 вида классификации.

1. По цели использования:

- для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства;

- для ведения личного (подсобного) хозяйства;

- для садоводства, огородничества и дачного хозяйства;

- для строительства и др.

2. По наличию у граждан прав на земельные участки:

- земельные участки, находящиеся у граждан на праве постоянного (бессрочного) пользования;

- земельные участки, находящиеся у граждан на праве пожизненного наследуемого владения.

3. По наличию на земельном участке строений:

- земельные участки, расположенные под зданиями, строениями, сооружениями, находящиеся в собственности граждан и юридических лиц.

- земельные участки свободные от зданий, строений, сооружений.

4. По признаку делимости земельного участка:

- делимый участок, т.е. земельный участок, который может быть разделен на части, каждая из которых после раздела образует самостоятельный земельный участок, разрешенное использование которого может осуществляться без перевода его в состав земель иной категории.

- неделимый участок, т.е. тот, который не может быть разделен [5].

Отметим некоторые проблемы, которые существуют по причине наличия пробела в правовом регулировании. Так, существует практика, когда приватизируют землю под асфальтовым покрытием, на которое собственник на легальных основаниях оформил право собственности. Так, не ясно, можно ли считать асфальтовое или бетонное покрытие (в принципе в некой степени данное сооружение можно считать капитальным, обладающим тесной связью с землей) сооружением, на землю под которым имеет право приватизации собственник? Законных оснований отсутствия подобного права у собственника нет. По общему правилу собственник строения, здания, сооружения имеет преимущественное право приватизации земли, находящейся непосредственно

под данным строением, зданием, сооружением, которые признаются недвижимым имуществом.

Также существует проблема длительности сроков выкупа земельных участков. Данная ситуация связана с тем, что сами участки были сформированы с неточностями. Например, обнаруживается, что в границы участка входят объекты улично-дорожной сети. Его оформление в собственность в таком виде невозможно, и необходимо проводить «переформирование». Как правило, такие ситуации возникают из-за того, что в свое время не были проведены геодезические работы, а, следовательно, границы участка изначально были определены весьма условно. Еще одна проблема связана с неточностями в самих геодезических документах, в таких случаях необходимо вносить изменения как в геодезические документы, так и в кадастровый план.

Чтобы выкупить земельный участок, он должен быть сформирован как объект оборота и внесен в правовой кадастр. Если кадастровый учет участка не осуществлен или в правовом кадастре недвижимости отсутствуют сведения, необходимые для выдачи кадастрового паспорта, уполномоченные органы областей (города республиканского значения, столицы), районов (городов областного значения) по месту нахождения земельного участка утверждают и выдают схему расположения участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Делается это также на основании заявления гражданина или юридического лица, либо обращения исполнительного органа государственной власти. При этом лицо, обратившееся с заявлением, обеспечивает за свой счет выполнение кадастровых и геодезических работ, стоимость которых зависит, в том числе, и от размеров участка.

Нередки случаи, когда на одном и том же земельном участке находятся объекты недвижимости, принадлежащие различным организациям или лицам, обладающим исключительным правом на приватизацию этого участка, а сама земля находится в так называемой неразграничен-ной государственной собственности. Госрегистрацию в таком случае отличает несколько принципиальных моментов.

Интересен зарубежный случай, которым может послужить одно из дел, рассматривавшееся Президиумом ВАС РФ. Суть спора заключалась в том, что территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Москве (управление

Росимущества) обратилось в Управление Федеральной регистрационной службы (регистрационную службу) с заявлением о государственной регистрации права РФ на земельный участок в результате разграничения государственной собственности на землю.

Основанием для возникновения права собственности, по представлению Росимущества, являлось наличие на данном участке объектов недвижимости, принадлежащих Российской Федерации. Регистрационная служба отказала Ро-симуществу в госрегистрации, так как на спорном участке находились объекты недвижимости, которые принадлежали не только РФ, но и ее субъекту, а также частным лицам (на основании статьи 36 Земельного кодекса РФ, собственники находящейся на неразграниченном участке недвижимости обладают исключительным правом на его приватизацию). В свою очередь Росиму-щество обжаловало данный отказ в суде.

Суд первой инстанции первоначально удовлетворил заявление Росимущества, однако суд кассационной инстанции отменил его решение и направил дело на новое рассмотрение, указав, что право собственности на земельный участок не может принадлежать только Российской Федерации, поскольку на данном участке находятся объекты недвижимости, принадлежащие субъекту РФ и физическим лицам. Далее суды всех инстанций отказали в удовлетворении заявления. Судами было установлено, что на земельном участке расположены объекты недвижимости, принадлежащие другим лицам, вследствие чего из него был выделен другой участок. Итоговым выводом стало судебное решение о том, что регистрация права федеральной собственности в данном случае недопустима, поскольку нарушает права собственников недвижимости, расположенной на земельном участке.

Таким образом, по вопросу о том, влечет ли государственная регистрация права собственности публично-правового образования на земельный участок в результате разграничения государственной собственности нарушение прав собственников объектов недвижимости, находящихся на этом участке, отсутствует единообразие в толковании и применении норм земельного законодательства и в казахстанском законодательстве.

С одной стороны, данная регистрация нарушает права собственников объектов недвижимости, расположенной на земельном участке, и поэтому недопустима. Но существует и противоположная сторона, в соответствии с которой

собственники объектов недвижимости могут реализовать свои права на соответствующую часть земельного участка, обратившись к его собственнику - государству. Также некоторые суды придерживаются мнения, что право публично-правового образования на земельный участок, находящийся в неразграниченной государственной собственности, является первичным и не может затрагивать интересы физических и юридических лиц.

В результате Президиум ВАС РФ пришел к выводу, что в случае госрегистрации права собственности публично-правового образования в результате разграничения государственной собственности на землю собственники недвижимости, находящейся на участке, не лишаются права на этот участок.

Часто у собственников недвижимости, которая по каким-то причинам была разрушена, возникает вопрос, могут ли они воспользоваться правом выкупа земельного участка. В соответствии с законодательством и сложившейся судебной практикой, собственник здания, строения, сооружения вправе выкупить участок с целью эксплуатации таких объектов.

Поскольку разрушенный объект недвижимости не может эксплуатироваться по прямому назначению, то собственник такой недвижимости сохраняет за собой ранее предоставленный правовой титул на землю (право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, право аренды), на которой расположен указанный объект в целях его восстановления. После этого собственник может воспользоваться исключительным правом приватизации участка. Условия сохранения прав за арендаторами земельных участков в случае разрушения объекта недвижимости определяются договором аренды земельных участков.

При приобретении в собственность земельных участков, находящихся в государственной собственности, собственники могут быть ограничены в реализации своих прав. Так, Земельным кодексом установлен запрет передачи в частную собственность земель, ограниченных в обороте и земли, чье отчуждение запрещено. В целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации промышленных, транспортных и иных объектов устанавливаются зоны, в пределах которых ограничиваются или запрещаются те виды деятельности, которые не совместимы с целями

установления зон. Земли, включенные в зоны с особыми условиями пользования, обозначаются на местности специальными знаками. Указанные земли могут не изыматься у собственников земельных участков и землепользователей, за исключением первого пояса зоны охраны водозаборных сооружений.

Другим примером ограничения прав на землю при приватизации является беститульное владение земельными участками. Многие собственники недвижимости не имеют прав на расположенные под ними земельные участки, при так называемом фактическом пользовании земельным участком. В этом случае закон предусматривает возможность покупки или аренды собственниками зданий расположенных под ними земельных участков.

Ограничением права собственника, приобретающего в собственность земельный участок, находящийся в государственной собственности, является сервитут - право ограниченного пользования чужим земельным участком. Такое обременение сохраняется в случае перехода права собственности на имущество к другому лицу.

Реформа принадлежности в Казахстане прошла уже два этапа. Первый этап охватил период с 1991 по 1992 год и концентрировался, в основном, на продаже объектов торговли и сферы услуг, а также на передаче государственной принадлежности трудовым коллективам компаний. В это время более 2500 больших и около 4000 малых перешли в негосударственный сектор экономики.

При этом полностью частным стало только каждое пятое предприятие, прошедшее через разгосударствление, в большей степени в сфере сельского хозяйства, торговли, публичного питания и бытового обслуживания.

Второй этап реформы проходил с 1993 по начало 1996 года. Все компании республики, в зависимости от численности персонала и отраслевой принадлежности, были поделены на четыре группы, для каждой из которых предусматривались разные методы приватизации [6].

В механизме приватизации земельных участков физическими и юридическими лицами, как одного из центрального вида государственного имущества, существует много нерешенных вопросов, разрешение которых возможно только на законодательном уровне. Настоящая научная статья является лишь очередным указанием на современные законодательные несовершенства, требующие оперативного вмешательства.

Использованная литература

1. Борисов Е.Ф. Экономическая теория. Курс лекций для студентов высших учебных заведений. -М.: Общество «Знание» России, 1997.

2. Сажина М.А., Чибриков Г.Г. Экономическая теория: учебник. - М.: «Норма-Инфра-М», 1998.

3. Виткявичюс П.П. Советское государство как собственник земли и субъект политической власти // Правоведение. - 1984. - N 3. - С. 85-91.

4. Краснов Н.И. Земельная реформа и земельное право в современной России // Государство и право. - 1993. - N 12. - С. 3-4.;

5. Приватизация земельных участков // Под ред. Н.А. Козловой, А.В. Слюсаренко, Изд-во «Академии по правам человека», 2003;

6. Шеденов У.К. Общая экономическая теория. - Актобе, 2004.

Осы мацалада автор зацды жэне жеке тулгалар жер учаскелерт жекешелендгру бойын-ша кейб1р сурацтары мен мэселелерт кврсетедг.

В настоящей работе автор отражает некоторые вопросы и проблемы в системе приватизации земельных участков физическими и юридическими лицами.

In the present work the author reflects some questions and problems in system of privatisation of the ground areas physical and legal bodies.