CC BY
103
ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ИМЕЮЩИХ ДВОЙНОЕ ГРАЖДАНСТВО
Е.С. МЕДВЕДНИКОВА,
кандидат юридических наук, преподаватель кафедры конституционного и муниципального права
Московского университета МВД России
Аннотация. Статья посвящена анализу российского законодательства в сфере правового положения граждан Российской Федерации, имеющих двойное гражданство.
Ключевые слова: двойное гражданство; гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства; правовой статус гражданина Российской Федерации, имеющего двойное гражданство.
PARTICULAR QUESTIONS OF LEGAL POSITION OF RUSSIAN CITIZENS,
POSSESSING DOUBLE CITIZENSHIP
E.S. MEDVEDNIKOVA,
candidate of legal sciences, lecturer of the chair of constitutional and municipal law of the Moscow university ofthe Ministry of Internal Affairs of Russia
Annotation. The article deals with Russian legislation analysis in the area of legal position of Russian citizens, possessing double citizenship.
Keywords: double citizenship; a Russian citizen, possessing a foreign state citizenship; legal possessing of a Russian citizen, possessing double citizenship.
В международном праве и российском законодатель- Позиция России в отношении двойного гражданства
стве понятие «двойное гражданство» означает наличие у определяется ст. 62 Конституции РФ, на основании кото-
лица одновременно гражданства (подданства) двух или рой гражданин РФ может иметь гражданство иностран-
более государств. Источником возникновения факта двой- ного государства (двойное гражданство) в соответствии с
ного гражданства является внутреннее законодательство федеральным законом или международным договором
каждого из этих государств. РФ. Наличие у гражданина РФ гражданства иностран-
Двойное гражданство возникает, если в законода- ного государства не умаляет его прав и свобод и не осво-
тельстве государства не содержится определенного на- бождает от обязанностей, вытекающих из российского
бора ограничений, препятствующих его возникновению. гражданства, если иное не предусмотрено федеральным
Для абсолютного избежания возможности возникновения законом или международным договором РФ. двойного гражданства в законодательстве хотя бы одного Кроме того, нормы, посвященные двойному гражданству, содержит ФЗ от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации». Действовавший ранее российский
из двух государств должен присутствовать следующий минимум ограничений: отказ от прежнего гражданства как условие приобретения «своего» гражданства; прекращение «своего» гражданства в случае приобретения какого-либо иного гражданства; непредоставление «своего» гражданства по рождению, если ребенок приобретает по рождению гражданство иного иностранного государства.
При этом следует отметить, что такие декларативные положения законодательства, как непризнание двойного гражданства или наличие процедуры выдачи разрешения на приобретение другого гражданства, сами по себе не исключают возможности его возникновения, если не будут дополнены вышеупомянутым комплексом ограничений.
В международной практике государства, не исключающие в своем законодательстве двойного гражданства, в правоотношениях с «двойными гражданами» исходят, как правило, только из наличия у этих граждан «своего» гражданства.
Закон от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации», закреплял положение о том, что за гражданином РФ «не признается принадлежность к гражданству другого государства» (ч. 1 ст. 3). Действующий ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. (ч. 1 ст. 6), определяет, что гражданин РФ, имеющий также иное гражданство, рассматривается «только как гражданин Российской Федерации». Оба закона содержат оговорки в отношении случаев, предусмотренных международными договорами РФ. Новеллой в вышеназванном законе является оговорка в отношении случаев, предусмотренных федеральным законом. Указанное можно трактовать так, что при законодательно определенных обстоятельствах гражданин России, имеющий иное гражданство, может в части ограничения определенной сферы прав приравниваться в правовом статусе к иностранному гражданину.
Ни один из российских законов о гражданстве (ни прежний, ни новый, действующий) не содержит комплекса упомянутых выше ограничений, препятствующих возникновению двойного гражданства, и, следовательно, не исключает возможности приобретения его на практике. Частичное ограничение введено в новый Закон в п. «г» ч. 1 ст. 13. Так, одним из условий приема в российское гражданство является обращение заявителя в полномочный орган иностранного государства с заявлением об отказе от имеющегося иного гражданства. Однако приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет за собой прекращения российского гражданства, что особо подчеркивается в ч. 2 ст. 6 Закона. А при приобретении российского гражданства по рождению и при приеме детей в гражданство РФ отказ от иного гражданства не требуется (ст. 12 ч. 1 ст. 24 нового Закона).
Таким образом, в соответствии действующим законодательством, РФ признает двойное гражданство только с теми государствами, которые подписали с Россией договоры об урегулировании вопросов двойного гражданства. Во всех остальных случаях лицо считается только гражданином России.
На сегодняшний день существуют два таких международных договора — Договор между РФ и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства (Москва, 7 сентября 1995 г.)1, а также Соглашение между РФ и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства (Ашхабад, 23 декабря 1993 г.)2. 10 апреля 2003 г. РФ и Туркменистаном был подписан Протокол о прекращении действия Соглашения между РФ и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства, однако данное Соглашение продолжает действовать, поскольку этот протокол до сих пор не вступил в силу. 22 апреля 2003 г. Президент Туркменистана Сапар-мурад Ниязов подписал Указ «Об урегулировании вопросов прекращения действия двойного гражданства между Туркменистаном и Российской Федерацией», на основании которого проживающие в республике граждане Туркменистана, имеющие также российское гражданство, в течение двух месяцев должны были выбрать, гражданами какого из двух государств они являются. Следует отметить, что принятый Указ никак не повлиял на действие международного Соглашения между РФ и Туркменистаном, так как находится в другом юридическом поле.
Случаи приобретения российскими гражданами иностранного гражданства вне рамок вышеуказанных международных договоров не являются наказуемым деянием, однако, как уже отмечалось выше, полученное таким образом гражданство, так же как и соответствующие иностранные документы, не признаются российским законодательством и не действуют на территории России.
Кроме того, правовой статус российского гражданина, обладающего также гражданством иностранного государства, характеризуется рядом ограничений в сравнении со статусом гражданина только РФ.
Так, граждане РФ, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства не имеют права быть избранными в соответствии с положениями ФЗ от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 3.1 ст. 4). Следует отметить, что Закон наделяет указанных граждан правом быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором РФ. Но он же наделяет правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ, и постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования иностранных граждан на основании международных договоров РФ (п. 10 указанной статьи). Анализ данной нормы позволяет сделать вывод, что правом избираться в органы местного самоуправления граждане РФ, имеющие гражданство иностранного государства, наделены наравне с наделением пассивным избирательным правом в обозначенной сфере иностранных граждан.
Так же, граждане РФ, обладающие иностранным гражданством, в соответствии с российским законодательством не вправе занимать ряд государственных должностей и должностей государственной службы.
Так, например, в соответствии с п. 5.1 ч. 1 ст. 3 ФЗ от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» не имеет права быть избранным Президентом РФ гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства.
Членом Совета Федерации, равно как и депутатом Государственной Думы, также не может быть гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства. Об этом гласит ч. 3
1 Договор ратифицирован ФЗ от 15 декабря 1996 г. № 152-ФЗ «О ратификации договора между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства».
2 Договор ратифицирован ФЗ от 25 ноября 1994 г. № 41-ФЗ «О ратификации соглашения между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства».
94
Вестник Московского университета МВД России
№ 6 / 2013
ст. 1 ФЗ от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Приобретение же гражданства иностранного государства в период осуществления членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы своих полномочий является основанием для их досрочного прекращения (п. «г» ч. 1 ст. 4 указанного Закона).
Недавно в прессе появилась информация о том, что член Совета Федерации В. Малкин, представитель от исполнительной власти Республики Бурятия, имеет гражданство Израиля. Спикер Совета Федерации Федерального Собрания РФ В. Матвиенко заявила, что будет проведено тщательное расследование, и если факт наличия у сенатора двойного гражданства подтвердится, он должен будет покинуть свой пост. Не дожидаясь результатов проверки, не согласный с обвинениями В. Малкин 26 марта 2013 г. подал заявление о сложении своих полномочий по собственному желанию3.
В соответствии с ФЗ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 7, 9) Председатель Правительства РФ, его заместители и федеральные министры назначаются из числа граждан РФ, не имеющих цами ряда государственных должностей и т.д., в силу того, гражданства иностранного государства либо вида на жи- что они эти вопросы не регулируют. Однако, очевидно, тельство или иного документа, подтверждающего право что законодатели при принятии ныне действующего за-на постоянное проживание гражданина РФ на террито- конодательства руководствовались возможными перспек-рии иностранного государства. тивами изменения действующих в этой сфере норм. Об
На основании ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О го- этом говорят многочисленные оговорки — «если иное не сударственной гражданской службе Российской Федера- предусмотрено федеральным законом иди международ-ции» гражданин не может быть принят на гражданскую ным договором Российской Федерации». службу, а гражданский служащий не может находиться на Следует отметить, что политика РФ в отношении гражданской службе в случаях выхода из гражданства РФ граждан, имеющих двойное гражданство, не идет вразрез или приобретения гражданства другого государства, а с существующей в этой области законодательной практикой других государств — членов мирового сообщества.
Подводя итоги, необходимо обозначить следующее. В соответствии с российским законодательством о гражданстве, под двойным гражданством понимается наличие у гражданина РФ гражданства (подданства) иностранного государства, которое не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором РФ. При этом гражданин РФ, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как российский гражданин, за исключением случаев, предусмотренных международным договором РФ или федеральным законом.
Анализ текущего законодательства показывает, что ряд федеральных законов как раз предусматривает некие ограничения в правовом статусе лиц, имеющих наряду с российским гражданство иностранного государства.
Что же касается существующих международных соглашений РФ с другими государствами в сфере урегулирования вопросов двойного гражданства, то эти немногочисленные договоры сегодня не меняют ситуации в отношении таких ограничений, как занятие указанными ли-
также наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором РФ (п. 6, 7 ч. 1 ст. 16).
Сотрудник полиции не может находиться на службе в полиции в случае приобретения или наличия гражданства иностранного государства, о чем гласит п. 8 ч. 1 ст. 29 ФЗ от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции».
Аналогичные требования предъявляются к гражданам РФ, принимаемым на службу в Следственный комитет РФ. В соответствии с п. 7 ч. 4 ст. 16 ФЗ от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» гражданин не может быть принят на службу в СК, если он имеет гражданство другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором РФ. А приобретение гражданства другого государства действующим сотрудником Следственного комитета РФ влечет за собой его увольнение (п. 2 ч. 2 ст. 30 указанного Закона).
Это связано с тем, что государства ожидают от своего гражданина исключительной лояльности. Обладая двойным (или множественным) гражданством, лицо вынуждено проявлять лояльность в отношении двух (или более) государств. В данном контексте речи об исключительной лояльности быть не может.
В связи с этим многие государства в той или иной степени ограничивают для своих граждан возможность приобретения двойного гражданства (подданства). Ввиду этого позиция РФ в этой сфере является достаточно лояльной — она не только не запрещает, но и законодательно закрепляет возможность приобретения российскими гражданами двойного гражданства. И тут уже дело гражданина взвешивать все «за» и «против».
3 ИТАР-ТАСС — Информационное телеграфное агентство России: «Сенатор Малкин подал заявление о сложении полномочий члена СФ». М., 26 марта 2013 г. и^:/ЛПр://йи^.йаг-^58.сотЛ:1/687071Ь1т1.
