CC BY
233
УДК 342.951 ББК 67.401.072
ОТДЕЛЬНЫЕ ПРОЦЕДУРНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ВОЕННОГО ПОЛОЖЕНИЯ
ОЛЕГ ВАЛЕНТИНОВИЧ ЗИБОРОВ,
начальник факультета переподготовки и повышения квалификации Московского университета МВД им. В.Я. Кикотя кандидат юридических наук, доцент Научная специальность 12.00.14 — административное право,
административный процесс E-mail: oleg.ziborov@bk.ru,
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются отдельные проблемы соотношения норм административного права, действующих в повседневных условиях, с теми правовыми нормами, которые начинают действовать в условиях административно-правового режима военного положения. Анализируются проблемные вопросы военного положения: издание «чрезвычайных указов», основание введения военного положения. Анализируются органы уполномоченные на его объявление.
Ключевые слова: военное положение, административно-правовой режим, чрезвычайный указ, режим контртеррористической операции.
Annotation. This article examines selected issues in the ratio of administrative law applicable in everyday conditions with those legal rules that will apply in the administrative-legal regime of martial law. In particular, the author analyzes such problematic issues of martial law as the publication "emergency decrees", reflects the reason for the imposition of martial law and the bodies authorized by his announcement.
Keywords: martial law, administrative law regime, the emergency decree, the counter-terrorism operation.
В процессе применения военного положения возникает ситуация конкурирования норм права, принятых в обычных условиях, с чрезвычайными правовыми нормами. Исходя из этого, следует заблаговременно предусмотреть процедуру приостановки действия отдельных повседневных законов и что еще более важно определить круг правоотношений, не подлежащих регулированию чрезвычайными нормами права. В настоящей статье мы рассмотрим отдельные проблемы соотношения норм административного права действующих в повседневных условиях с теми правовыми нормами, которые начинают действовать в условиях административно-правового режима военного положения.
Поскольку даже современная Конституция РФ предусматривает введение военного положения указом Президента РФ, то есть подзаконным нормативно-правовым актом, можно предположить, что при возникновении агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы такой агрессии возникнет необходимость экстренного принятия доку-
ментов, регулирующих определенные общественные отношения. В таком случае обычная законотворческая процедура может оказаться неэффективной ввиду достаточной продолжительности во времени. Поэтому, возможно, в условиях военного положения стоит наделить главу государства, являющегося Верховным Главнокомандующим Вооруженными силами РФ полномочиями органа законодательной власти, для того чтобы принимать в рассматриваемых условиях подзаконные акты по различным вопросам реализации военного положения, то есть указы, имеющие правовую форму закона. Тем более, что применение военного положения сопровождается существенными ограничениями прав физических и юридических лиц устанавливаемых законодательными актами, соответственно и подобные ограничения могут осуществляться только законами. В работах дореволюционного периода документы, издаваемые главой государства в особых условиях, называются «чрезвычайными указами». Можно согласиться с таким наименованием, добавив, что такие чрезвычайные указы имеют силу закона (В.М. Гессен
даже называет их «указо-законами»1). Встречаются самые разные формулировки оснований подобных чрезвычайных указов: «крайние или чрезвычайные обстоятельства», «крайняя необходимость для общественной пользы», «события, грозящие нарушением общественной безопасности». Применительно к современным условиям, наделение Президента РФ правом издания чрезвычайных указов имеющих форму закона, может быть обосновано исключительно невозможностью ввиду чрезвычайной ограниченности во времени провести необходимые процедуры по принятию непосредственно закона при крайней необходимости решения вопросов применения военного положения. По устранению таких обстоятельств, все чрезвычайные указы должны быть облечены в форму закона. Особую актуальность данному вопросу придает то, что в условиях действия военного положения может возникнуть ситуация когда требуется экстренное принятие закона, а нормальное функционирование представительных органов государственной власти ввиду военных действий невозможно. В такой обстановке необходимо заблаговременное регламентирование права руководителя государства осуществлять свойственные законодательным органам власти полномочия в условиях военного времени. Это тем более объяснимо, что даже повседневное законодательство предусматривает возможность в определенных законом случаях отступления от установленных правовых правил (например, причинения вреда общественным отношениям в состоянии крайней необходимости). Поэтому наделение Президента подобными (в повседневных условиях ему не свойственными) функциями предоставило бы ему полный круг возможностей для выхода государства из столь сложной ситуации, которой несомненно является состояние войны. Вместе с тем, учитывая подзаконный характер указов Президента Российской Федерации, издаваемые им в период военного положения общеобязательные акты, не должны противоречить действующему законодательству.
Практика издания чрезвычайных актов органами исполнительной власти встречается и во Франции 19 века, где подобные документы носили название «правительственных» актов. Такие акты, издавались для защиты общества от внутренних или внешних врагов, явных или скрытых, настоящих или будущих и не подлежали контролю со стороны государственного совета, с точки зрении законности их содержания.2 Однако подобный опыт в современных условиях следует считать нарушением установленного принципа разделения
властей, да и в рассматриваемый период встречались мнения представителей науки административного права о том, что наделение исполнительной власти исключительными полномочиями осуществлялось вопреки конституции, а, следовательно, необходимо говорить о ничтожности так называемых, политических актов.3 Заслуживает интереса представленный В.М. Гес-сеном перечень вопросов, не подлежащих регулированию чрезвычайными указами главы государства (с определенными корректировками их можно преломить и под современную действительность): 1. такие указы не могут изменять основной закон государства — Конституцию; 2. они не должны касаться положений государственного бюджета; 3. не подлежит изменению чрезвычайными указами система государственных налогов и сборов; 4. они не должны затрагивать установленный обычными законами избирательный порядок. В любом случае принятия чрезвычайного указа необходимо соблюдать основной принцип подобных документов — их временный характер. При наступлении возможности соблюдать установленную законодательную процедуру, издание чрезвычайных указов должно быть прекращено, все последующие решения, касающиеся процедуры реализации военного положения должны регулироваться только законами, а принятые до этого чрезвычайные указы подлежат оформлению в виде соответствующего закона. Учитывая это вполне обоснованно опасение относительно «временности» указов, объявляющих чрезвычайные режимы, поскольку практика принятия и последующего продления подобных указов, привела к тому, что, например, в конце 19 начале 20 вв. чрезвычайные режимы действовали на территории всего государства на протяжении многих лет. Именно это вызывало опасение относительно наличия юридических гарантий соблюдения временного характера чрезвычайных запретов и ограничений. Еще одной существенной стороной рассматриваемой проблематики является необходимость утверждения или согласования чрезвычайного указа о введении исключительного положения с обеими палатами Парламента. Зарубежная практика введения подобных режимов по-разному предусматривает подобную обязанность главы государства. Встречаются различные подходы законодателя относительно роли и места органов законодательной власти в осуществлении согласительных процедур при введении военного положения. Это может быть полное неучастие Парламента в процедуре введения военного положения и его правоограниче-ний, либо обязанность главы государства «довести до
сведения» высшего законодательного органа государства содержание данного указа. Однако как явствует из самого термина — «довести до сведения», подобная процедура не значит наличие контроля со стороны законодательных органов за правильным выбором оснований для введения военного положения, а также всех остальных сопровождающих его элементов, поскольку доведение до сведения предполагает обычное информирование, а далеко не согласование. Гораздо чаще встречается процедура введения военного положения, аналогичная положениям современного российского законодательства, предполагающая обязанность главы государства в кратчайшие сроки (на сегодняшний день — это 72 часа) уведомить законодательный орган государственной власти о принятии указа о введении военного положения, а также о его содержании, с предоставлением последнему права приостановить либо отменить действие режимных мер. С другой стороны возникает вопрос — как быть, если глава государства по каким-либо причинам не может издать указ о введении военного положения даже при наличии формальных оснований для его введения? В качестве подобного примера следует привести ситуацию на Украине начала 2014 года, когда при явном наличии оснований для использования чрезвычайного законодательства Президент страны не осуществил предоставленное ему право использовать экстраординарные административно-правовые режимы. Таким образом, наделение главы государства единоличным и исключительным правом введения военного положения, ставит в зависимость от различных обстоятельств (в том числе и от его политической воли) безопасность самого государства, а что еще более актуально — его граждан, права которых в процессе военных действий становятся наиболее уязвимыми. В этой связи на наш взгляд следует с одной стороны согласиться с мнением, что непринятие (а возможно отсутствие возможности принятия) главой государства решения о введении военного положения не должно означать автоматическое наделение соответствующим правом представителей любой другой ветви власти, в том числе и исключительно законодательной. С другой стороны, считаем целесообразным рассмотреть вопрос о возможности де-юре считать военное положение объявленным с момента фактической агрессии против Российской Федерации, с категорическим запретом подобного предположения при непосредственной угрозе такой агрессии. Это может стать возможным благодаря тому, что, во-первых, действующее законодательство уже предусматривает
основания для применения военного положения, отсюда следует, что по иным основаниям (кроме отмеченного выше) военное положение де-юре объявлено быть не может. Во-вторых, это позволяет заблаговременно (в условиях мирного времени) предусмотреть минимально необходимый круг правоограничений и запретов сопровождающих такую форму военного положения, с возможностью гражданам Российской Федерации ознакомиться с этим перечнем заранее с тем, чтобы при наступлении агрессии против России знать минимально необходимый алгоритм своего поведения. В-третьих, автоматическое начало действия военного положения отнюдь не означает ненужность указа Президента Российской Федерации, предусмотренного ФКЗ «О военном положении». Такой указ необходим, однако в нем следует не скоропостижно, а взвешенно предусмотреть полный круг необходимых мер военного положения, конкретные границы территории действия полного перечня чрезвычайных мер и т.д., что объективно сложно юридически закрепить в жесткие временные границы начального периода военных действий.
В.М. Гессен высказывает категорическое несогласие с высказываниями того времени относительно возможности введения военного положения по обстоятельствам внутригосударственного характера. Он считает недопустимыми обоснование подобных мер высказыванием «гражданская война — это тоже война». К сожалению, более поздняя практика противодействия агрессии государства, например, в годы гражданской войны первой четверти 20 века, сопровождающиеся иностранной военной интервенцией; события 1990-х годов на территории Чеченской республики Российской Федерации или 2013-2015 гг. на территории Украины показывает, что многие военные конфликты, именуемые внутренними или гражданскими, не обходятся без вмешательства со стороны иностранных государств в виде значительного количества солдат-наемников, поставляемого вооружения и денежных средств, да и просто политической поддержки. Поэтому сегодня не вполне приемлема позиция относительно внутригосударственных конфликтов, что неизбежно ставит вопрос о более глубоком исследовании оснований для применения административно-правовых режимов вплоть до формирования предложений о необходимости дополнения подобных оснований и обстоятельствами внутригосударственного характера. В этом случае применение для пресечения внутренних вооруженных конфликтов не только
подразделений органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, но и специальных подразделений Министерства обороны РФ будет не только оправдано, но и правомерно. В продолжении указанного вопроса следует обозначить принципиальное положение относительно права уполномоченных государственных органов на объявление специальных административно-правовых режимов в зависимости от обстоятельств их введения и масштабов соответствующего бедствия. Исключительным правом объявления конституционно закрепленных режимов военного положения и чрезвычайного положения наделен Президент Российской Федерации. Вместе с тем, ряд специальных административно-правовых режимов могут вводить и иные установленные законодательством должностные лица. Так, например, режим контртеррористической ситуации объявляется руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо по его указанию иным должностным лицом федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо руководителем территориального органа федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, если руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности не принято иное решение. В случае если проведение контртеррористической операции требует значительных сил и средств и охватывается территория, на которой проживает значительное число людей, руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности уведомляет о введении правового режима контртеррористической операции и о территории, в пределах которой она проводится, Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации, Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Россий-
ской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации и при необходимости иных должностных лиц.4 Исходя из приведенного выше примера, может возникнуть предположение относительно возможности использования при определении субъекта объявления того или иного административно-правового режима, так называемого правила поглощения более юридически значимого режима (военное положение) менее значимым (режим контртеррористической операции). То есть если Президент Российской Федерации наделяется правом объявления военного положения, предусмотренного Конституцией и регламентируемого федеральным конституционным законом, то он автоматически может быть наделен и правом объявления иных режимов, закрепленных на уровне федеральных законов. На наш взгляд, такое понимание административно-правовых норм в данном случае недопустимо, поскольку статья закона содержит четко определенное должностное лицо, уполномоченное на объявление административно-правового режима и расширительному толкованию данное положение не подлежит.
1 Гессен В.М. Исключительное положение. СПб. 1908.
2 Dufour. Traite generale de droit administratif, т. V, P. 138.
3 Ber^^my. Tratte elem do droit administratif, 4 ed., P.105.
4 Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-Ф3 (ред. от 31.12.2014) «О противодействии тер-роризму» // «Парламентская газета», № 32, 10.03.2006.
Литература
1. Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-Ф3 (ред. от 31.12.2014) «О противодействии терроризму» // «Парламентская газета», № 32, 10.03.2006.
2. Гессен В.М. Исключительное положение. СПб. 1908.
3. Dufour. Traite generale de droit administratif, т. V, P. 138.
4. Ber^^my. Tratte elem do droit administratif, 4 ed., P.105.
