CC BY
57
DOI 10.24412/2227-7315-2023-2-214-221 УДК 347.963.0
A.A. Титова, Е.Г. Лиходаев
ОТДЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ СТАТУСА ПРОКУРАТУРЫ В КОНТЕКСТЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ 2020 ГОДА
Введение: актуальность данной работы определяется тем, что статус прокуратуры недостаточно четко определен. В научном обществе активно продолжают исследовать данную проблему. В связи с внесенными изменениями в Конституцию РФ в июле 2020 года, затронувшими, в том числе и положения ст. 129, весьма важно вернуться к отдельным аспектам этого вопроса, поскольку на прокуратуру возлагается обязанность по обеспечению законности и правопорядка на всей территории Российской Федерации, а, следовательно, и созданию условий для реализации важнейшего принципа, закрепленного в Конституции РФ — защиты прав личности. Его осуществление имеет большое значение для характеристики эффективности и качества деятельности прокуратуры. Цель: проанализировать некоторые актуальные на сегодняшний день проблемные аспекты статуса проку -ратуры в свете изменений, внесенных в Конституцию РФ, затрагивающие вопросы определения положения прокуратуры в системе органов государственной власти, а также осуществления прокурором функции уголовного преследования. Методологическая основа: совокупность общенаучных методов познания (диалектического, анализа и синтеза). Результаты: аргументирована позиция авторов относительно расширения и укрепления статуса прокуратуры, в результате проведенной конституционной реформы. Показана важность установленной в Конституции РФ функции уголовного преследования, в ходе осуществления которой прокурор продолжает играть решающую роль в ходе досудебного производства. Выводы: по результатам проведенного исследования авторы полагают, что закрепление уголовного преследования на конституционном уровне развивает статус прокуратуры. С одной стороны, функция приобрела статус государственной, тем самым показывая особое место прокуратуры в рамках осуществляемой ей функции уголовного преследования. С другой, повышает статус прокуратуры РФ среди других участников уголовного судопроизводства. В этом плане можно представить, что прокуратуре отводится ведущая роль среди органов, осуществляющих уголовное преследование. Приводятся основные показатели деятельности органов прокуроры в ходе досудебного производства за период 2020—2022 г.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, прокуратура, статус прокуратуры, прокурорская деятельность, функция уголовного преследования, досудебное производство.
§ © Титова Анжела Александровна, 2023
" Кандидат юридических наук, доцент кафедры прокурорского надзора и криминологии (Саратовская
1 государственная юридическая академия); e-mail: anz66@yandex.ru
S © Лиходаев Евгений Геннадьевич, 2023
Кандидат юридических наук, доцент кафедры прокурорского надзора и криминологии (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: vindex77@mail.ru
© Titova Anzhela Aleksandrovna, 2023
Candidate of Law, Associate Professor of the Department of Prosecutorial Supervision and Criminology (Saratov State Law Academy)
© Likhodaev Evgeniy Gennadievich, 2023
Candidate of Law, Associate Professor of the Department of Prosecutorial Supervision and Criminology 214 (Saratov State Law Academy)
A.A Titova, E.G. Likhodaev
CERTAIN ASPECTS OF THE PROSECUTOR'S OFFICE STATUS IN THE CONTEXT OF THE CONSTITUTIONAL REFORM OF 2020
Background: the relevance of this work is determined by the fact that the status of the prosecutor's office is not clearly defined. The scientific community continues to actively study this problem. In connection with the amendments made to the Constitution of the Russian Federation in July 2020, affecting, among others, the provisions of article 129, it is very important to return to certain aspects of this issue, since the Prosecutor's Office is charged with the duty to ensure law and order throughout the Russian Federation, and, therefore, to create conditions for the implementation of the most important principle enshrined in the Constitution of the Russian Federation — protection of individual rights. Its implementation is of great importance for characterizing the effectiveness and quality of the work of the prosecutor's office. Objective: to analyze some currently relevant problematic aspects of the status of the prosecutor's office in the light of the amendments made to the Constitution of the Russian Federation, affecting the position of the prosecutor's office in the system of state authorities, as well as the exercise by the prosecutor of the function of criminal prosecution. Methodology: a set of general scientific methods of cognition (dialectical, analysis and synthesis). Results: the authors' position on the expansion and strengthening of the status of the prosecutor's office, as a result of the constitutional reform is argued. The importance of the function of criminal prosecution established in the Constitution of the Russian Federation, in the implementation of which the prosecutor continues to play a decisive role in pre-trial proceedings, is shown. Conclusions: according to the results of the study, the authors believe that the consolidation of criminal prosecution on the constitutional level develops the status of the prosecutor's office. On the one hand, the function has acquired the status of a state, thereby showing the special place of the prosecutor's office within the framework of its criminal prosecution function. On the other hand, it increases the status of the prosecutor's office of the Russian Federation among other participants in criminal proceedings. In this regard, the prosecutor's office has a leading role among the bodies carrying out criminal prosecution. The main indicators of the activities of the prosecutors during pre-trial proceedings are given for the period 2020—2022.
Key-words: the Constitution of the Russian Federation, the prosecutor's office, the status of the prosecutor's office, the function of criminal prosecution, pre-trial proceedings.
Вопрос о статусе прокуратуры всегда носил противоречивый характер, слу- к
жил поводом для многочисленных дискуссий среди ученых в области консти- а
к
туционно-правовой науки и науки о прокурорской деятельности, практических е прокурорских работников и был связан с рассмотрением таких важных для | прокуратуры элементов как государственно-правовое положение, назначение и ¡§ место прокуратуры в обществе и государстве, порядок назначения должностных 5 лиц системы органов прокуратуры, цели и задачи прокуратуры, функции и т.д. ~ В связи с проведенной Конституционной реформой весьма важно вернуться § к отдельным аспектам этого вопроса еще раз, поскольку на прокуратуру возлагается обязанность по обеспечению законности и правопорядка на всей территории РФ, а, следовательно, и созданию условий для реализации важнейшего принципа, закрепленного в ней — защиты прав личности. Его осуществление имеет большое значение для характеристики эффективности и качества деятельности прокуратуры. 215
Конституционная реформа внесла существенные изменения в нормы о прокуратуре: ст. 129 Конституции РФ в настоящее время закрепляет определение прокуратуры, что является ключевым фактором укрепления ее статуса и правильным вектором в дальнейшем стратегическом развитии и совершенствовании. До внесения поправок Основной закон только в самом общем виде определял статус прокуратуры, устанавливая лишь конституционные принципы ее организации и порядок назначения прокуроров.
Тем не менее, несмотря на достоинство этого нововведения, на настоящий момент в научных кругах продолжают говорить о незавершенном характере конституционной реформы и не прекращаются споры по поводу определения ее положения в государственном механизме [1, с. 7-9]. Следует согласиться с мнением ученых, и еще раз обратиться к этому вопросу, выделив основные подходы формирования и развития отечественной юридической мысли.
Так, например, профессор В.Д. Ломовский относит прокуратуру к «законодательной власти» [2, с. 141]. Его взгляды разделяет профессор В.В. Долежан, полагающий, что деятельность прокуратуры подконтрольна законодательной власти, поскольку законодательная власть уполномочивает прокуратуру на осуществление прокурорского надзора [3, с. 44]. По нашему мнению, данная позиция не может являться обоснованной, поскольку в связи с изменениями, внесенными в Конституцию РФ в 2020 году, Генпрокурор РФ стал назначаться Президентом РФ, а Совет Федерации в настоящее время выполняет только консультативную роль. В этой связи стоит также отметить, что изменившийся порядок назначения руководителей надзорного ведомства усилил позицию Российской Федерации как президентской республики, создал предпосылку для развития прокуратуры и усиления ее роли как системы органов, способствующей наиболее эффективной реализации полномочий Президента РФ.
Точка зрения о том, что прокуратура, это орган, осуществляющий судебную власть, в настоящее время практически не встречается, хотя на определенном этапе развития теоретических взглядов активно поддерживалась [4, с. 95-96]. Несмотря на то, что гл. 7 имеет название «Судебная власть и прокуратура», она имеет больше технический, нежели концептуальный характер. По этой причине, предположение ученых о принадлежности прокуратуры к судебным органам можно назвать ошибочным.
Некоторые ученые пошли еще дальше, предложив прокуратуру отнести к органам «исполнительной власти» [5]. В качестве доводов они приводят тот факт, что в дореволюционной России, а также во многих современных зарубежных государствах прокуратура относится к исполнительным органам власти. Однако нужно учитывать, что в этих странах, в отличие от России, прокуратура осуществляет только одну функцию — уголовное преследование. Наше государство в лице Президента РФ наделяет прокуратуру, в соответствии с Федеральным законом о прокуратуре, осуществлять прокурорский надзор за соблюдением и исполнением законов, в том числе и за исполнительными органами. Данное предложение не нашло достаточной поддержки в научных кругах, поскольку прокуратура не обладает ни одним из признаков, характеризующих исполнительную власть.
В рамках развернувшихся дискуссий на страницах печати можно встретить и другие довольно интересные мысли.
Так, например, своеобразный подход представляют ученые, предлагающие выделить прокуратуру в особую ветвь власти «контрольную», «контрольно-надзорную» или «правоохранительную» и др. [6, с. 16-19]. Выделение ее в качестве названных ветвей сомнительно, поскольку сегодня прокуратура, несмотря на ее многофункциональность, уравновешивает и обеспечивает оптимальное функционирование всех ветвей власти. Деятельность прокуратуры направлена, в первую очередь, на осуществление надзора за исполнением законов всеми органами власти, что повышает эффективность их деятельности.
Представляется целесообразным все же присоединиться к взглядам ученых А.А. Сорокиной, И.Н. Пустоваловой и М.Ю. Цветкова, профессора А.Ю. Винокурова, М.В. Баглая, которые соглашаются с позицией современного российского законодательства, и представляют статус прокуратуры как особого, независимого конституционного института (органа)1. По их мнению, прокуратура является независимым государственным органом с собственными функциями и задачами, а включение в Конституцию РФ статьи, посвященной прокуратуре, обусловлено тесным взаимодействием органов прокуратуры с судебными органами. Данная точка зрения о месте прокуратуры представляется нам наиболее правильной, поскольку прокуратура выполняет важную для нашего государства функцию — осуществление надзора и ей несвойственно наличие законодательных, исполнительных или судебных функций. Однако представляется необходимым выделение конституционных положений об организации и деятельности органов прокуратуры в отдельную самостоятельную главу 7.1 «Прокуратура РФ», что позволит раз и навсегда устранить споры и разногласия по поводу места и роли прокуратуры в системе органов государственной власти и обществе.
Еще одно изменение, которое принесла конституционная реформа, связано с появлением в ст. 129 Конституции РФ важной для прокурорской деятельности функции уголовного преследования, что, несомненно, имеет положительный характер для укрепления статуса прокуратуры и дальнейшего его развития.
Напомним, что прокуратура РФ — это государственный орган, наделенный соответствующими полномочиями, направленными на реализацию функции уголовного преследования в соответствии с возложенными на нее задачами.
Ученый С.Н. Алексеев называет две задачи, стоящие перед прокурором в уголовном процессе: обеспечение законности предварительного расследования и обоснование перед судом правильности предъявленного конкретному лицу обвинения. Две эти задачи пересекаются между собой и взаимосвязаны тем. Поддержание государственным обвинителем обвинения зависит от законности проведенного расследования [7, с. 15-25].
В ходе досудебного производства прокурор имеет право принимать меры, направленные на формулирование законного и обоснованного обвинения, осуществлению уголовного преследования [8, с. 198].
Несмотря на то, что прокурорское уголовное преследование в рамках досудебного производства в настоящее время носит опосредованный характер, следует согласиться с мнениями авторов, что прокурор продолжает играть решающую роль в реализации уголовного преследования при производстве предварительного расследования.
1 См.: Сорокина A.A., Пустовалова И.Н., Цветков М.Ю. Конституционный статус прокуратуры Российской Федерации // Международный студенческий научный вестник: электронный научный журнал. 2015. № 4-4. URL: https://eduherald.ru/ru/article/view?id=13694 (дата обращения: 24.07.2022). 217
Перед ним стоит важнейшая задача: прокурор, на основании представленных материалов дела должен принять законное решение о возможности дальнейшего продолжения уголовного преследования уже в рамках судебных стадий. При этом за качество проведенного расследования, в первую очередь, отвечают и несут ответственность органы расследования.
Здесь необходимо упомянуть и о близости функции по уголовному преследованию с прокурорским надзором за процессуальной деятельностью органов, осуществляющих дознание и предварительное следствие. Об этом также свидетельствует анализ прокурорской практики. Показатели деятельности прокуроров в ходе досудебного производства за период 2020-2022 г. отображены в таблице1.
Показатели деятельности прокуроров в ходе досудебного производства
Наименование показателя 2020 2021 % (+;-) 2022 (5 мес.)
Всего выявлено нарушений законов 5 086 896 5 172 609 1,7 2 235 758
в том числе при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлении 3491902 3 464 543 -0,8 1 435 382
в том числе при производстве следствия и дознания 1 594 994 1 708 066 7,1 800 376
Направлено требований об устранении нарушений законодательства в порядке п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ 339 457 358 428 5,6 165 202
Направлено материалов для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ 5 468 5 006 -8,4 1 715
Возбуждено уголовных дел по материалам, направленным прокурором в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ 5 051 4 529 -10,3 1 584
Внесено представлений и информаций об устранении нарушений 85 788 87 474 2,0 38 538
Привлечено лиц к дисциплинарной ответственности 220 385 232 622 5,6 92 066
Отменено постановлений следователей и дознавателей о возбуждении уголовного дела 11 870 10 358 -12,7 3 334
Отменено постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела 1 809 511 1 586962 -12,3 599 301
Возбуждено уголовных дел по результатам отмены постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела 165 099 155 152 -6,0 57 401
Отменено постановлений о прекращении уголовного дела (уголовного преследования) 22 652 23 298 2,9 8 981
Отменено постановлений о приостановлении предварительного расследования 415 808 404 596 -2,7 179 840
Поставлено на учет по инициативе прокурора преступлений, ранее известных, но по разным причинам не учтенных 140 549 138 619 -1,4 52 481
1 Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за 2020-2022 гг. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/activity/ statistics/office/result?item=74844744 (дата обращения: 24.07.2022).
В настоящее время российский законодатель четко не разграничивает задачи и полномочия этих двух функций. В науке же касаемо вопроса об их соотношении сложились две позиции. Согласно первой — функция надзора за органами предварительного расследования находит свое выражение в форме уголовного преследования, поэтому задачи и полномочия прокурора при осуществлении двух функций идентичны [9, с. 45]. Сторонники другой позиции, указывая на то, что следственные органы в настоящее время не находятся в структуре органов прокуратуры, и утверждают о недопущении тождественности задач этих функций.
Более правильной, на наш взгляд, является первая позиция. Как говорит законодатель в ст. 5 Уголовно-процессуального закона, сущность уголовного преследования состоит в изобличении лица, совершившего преступление. Действительно, характер преследования со стороны прокурора на досудебных стадиях имеет одну цель — изобличение виновного в совершении преступления лица. На досудебных стадиях процесса уголовное преследование осуществляется посредством надзора за деятельностью следственных органов и органов дознания, и, по крайней мере, можно говорить об осуществлении прокурором функции уголовного преследования на досудебной стадии уголовного судопроизводства путем реализации надзорных полномочий. Отсюда вывод, деятельность прокурора на досудебных стадиях можно также считать уголовным преследованием.
Рассматривая прокурорский надзор как форму осуществления уголовного преследования, отметим, что сама по себе деятельность прокурора имеет свои особенности:
1) отражает социальное предназначение системы органов прокуратуры;
2) осуществляется в соответствии с Конституцией РФ и по правилам, уста- е новленным законом и иными правовыми актами; и
3) функция уголовного преследования реализуется в последовательной дея- а тельности прокурора в ходе досудебного производства; о
4) возможность применения государственно-властного воздействия, то есть о полномочий, предоставленных прокурору в досудебном производстве. Они же о
с
служат определенным ориентиром в деле обеспечения процессуальной незави- а симости органов расследования; в
е
5) такая форма осуществления уголовного преследования, как надзор в ходе о досудебного производства призвана выявлять и в последующем устранять на- ю
Т5
рушения действующего законодательства, которые были допущены правоохра- |
нительными органами; к
6) предоставляет прокурору возможность реализовать обязанность по охране а прав личности в ходе досудебного производств. |
Прокурор призван постоянно, на протяжении всего досудебного производства |
осуществлять надзор за процессуальной деятельностью органов расследования Щ
и предоставленными ему средствами добиваться восстановления нарушенных 1
прав. )
Си 2
помощью полномочий прокурор принимает важные решения по осуществле- 3 нию органами расследования уголовного преследования, что указывает также и на наличие элементов управления и руководства.
Таким образом, закрепление уголовного преследования на конституционном уровне имеет важное значение. С одной стороны, функция приобрела статус государственной, тем самым показывая особое место прокуратуры в рамках осуществляемой им функции уголовного преследования. С другой, повышает 219
и развивает статус прокуратуры РФ среди других участников уголовного судопроизводства, осуществляющих уголовное преследование. В этом плане можно представить, что прокуратуре отводится ведущая роль среди органов, осуществляющих уголовное преследование.
Также считаем важным поддержать мнение ученых, к числу которых относятся Ю.Е. Винокуров, О.И. Ракита и др., высказывающих мнение о необходимости добавить в Конституцию РФ самостоятельную главу «Прокуратура Российской Федерации», поскольку Основной Закон не содержит до настоящего момента норм, конкретизирующих функции прокуратуры, в том числе и функцию уголовного преследования. Благодаря этому прокуратура могла бы получить ведущий статус, выражающий ее основное предназначение как правозащитного государственного поверенного в делах законности, а также стать независимым конституционно-правовым институтом, выполняющим свои самостоятельные функции. Такой подход сможет направить весь существующий объем ресурсов системы органов прокуратуры в нужном направлении, что позволит в будущем получить хороший практический результат по основным направлениям деятельности, в том числе, например, в работе по принятию соответствующих конституционных положений и необходимых нормативных правовых актов.
Библиографический список
1. Завалунов А. Роль и место прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации // Законность. 2018. № 12. С. 7-9.
2. Ломовский В.Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. Ростов н/Д: Изд-во Ростовского ун-та, 1987. 160 с.
3. Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1991. 50 с.
4. Алексеев В.Б., Колибаб К.Е. Процессуальный статус прокуратуры и судебная власть // Организация управления в органах прокуратуры: сборник статей. М., 1998. С. 95-96.
5. Бессарабов В.Г., Жмакин А.С. Органы исполнительной власти и прокуратура Российской Федерации // Законность. 2019. № 11. С. 3-8.
6. Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. С. 10-18.
7. Алексеев С.Н. Надзор за соблюдением прав и свобод участников уголовного процесса в системе конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина и полномочий прокурора: досудебные стадии: дис. ... канд. юрид. наук. Самара. 2002. 203 с.
8. Теоретико-правовые и организационные основы участия прокурора в уголовном судопроизводстве / под общ. ред. А.Г. Халиулина. М.: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2016. 504 с.
9. Лазарева В.А. Прокурор в уголовном процессе: учебное пособие для магистров. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2012. 283 с.
References
1. Zavalunov A. The Role and Place of the Prosecutor's office in the system of state authorities of the Russian Federation // Legality. 2018. No. 12. Р. 7-9.
2. Lomovsky V.D. Prosecutor-Supervisory Legal Relations. Rostov-on-the Don: Publishing house of the Rostov University, 1987. 160 p.
3. Dolezhan V.V. Problems of the Competence of the Prosecutor's Office: extended abstract diss. ... doct. of law. Moscow, 1991. 50 p.
4. Alekseev V.B., Kolibab K.E. Procedural Status of the Prosecutor's Office and the Judiciary // Organization of Management in the Prosecutor's Office: collection of articles. Moscow, 1998. P. 95-96.
5. Bessarabov V.G., Zhmakin A.S. Executive Authorities and the Prosecutor's Office of the Russian Federation // Legality. 2019. No. 11. P. 3-8.
6. Chirkin V.E. Control Power // State and law. 1993. No. 4. P. 10-18.
7. Alekseev S.N. Supervision of the Observance of the Rights and Freedoms of Participants in the Criminal Process in the System of Constitutional Guarantees of Human and Civil Rights and Freedoms and the Powers of the Prosecutor: Pre-Trial Stages: diss. ... doct. of law. Samara, 2002. 203 p.
8. Theoretical, Legal and Organizational Foundations of the Prosecutor's Participation in Criminal proceedings / under the general editorship of A.G. Khaliulin. Moscow: Academy of the Procurator General Office of the Russian Federation, 2016. 505 p.
9. Lazareva V.A. Prosecutor in Criminal Proceedings: textbook for masters. 2nd ed. Moscow: Yurayt, 2012. 283 p.
о
ro
о
X
О
Sc о
о
S
ûj
тз
0 т
го Ф
1 I О Sc
S
тз s S s
X ф
о
X
о
Sc а
X ÛJ
S
ф
s
s s
z
ю M
5
