CC BY
58
П. А. ОЛЬ
ОТ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА К КОНСТИТУЦИОННОМУ ПРАВЛЕНИЮ: ЭВОЛЮЦИЯ ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫХ ИДЕЙ И ИНСТИТУТОВ ВЛАСТИ
Ключевые слова:
парламентаризм, конституционное правление, политико-правовые идеи, институты власти
Автор подробно рассматривает истоки и фундаментальные основы парламентской и конституционной форм правления. Утверждается, что на смену политико-правовой концепции парламентаризма постепенно приходит идея верховенства конституции, конституционного правления. При этом конституционное правление характеризуется тем, что государство из органа, осуществляющего социальное управление, в известном смысле само трансформируется в управляемый субъект. Высшую правовую норму устанавливает уже не государство посредством парламентских институтов, а непосредственно само общество.
Key words:
parliamentarism, constitutional government, political and juridical concept, government institutions
The author develops in detail the roots and fundamental basics of parliamentary and constitutional government. It is stated that political and juridical concept of parliamentarism is continuously succeeded by the concept of constitutional supremacy, of constitutional government. At the same time constitutional government is characterized by transformation of the state in some sense from the organ realizing social management to the subject under control. Superior law is established not by the state via parliamentary institutions but directly by society itself.
Идея парламентаризма в современном ее понимании возникла на вполне определенном этапе развития общества в конкретных исторических условиях, а именно в эпоху перехода национальных экономических систем к капиталистическому производству. Прогрессивность и революционность идеи парламентаризма состояла прежде всего в том, что был сформулирован способ политико-правовой организации общества, дающий возможность развития новых капи-
талистических отношений. Это, в свою очередь, предопределило необходимость ограничения монархической власти, основанной на старых религиозных традициях и изживающих себя феодальных экономических отношениях. Решение указанных задач идеологами нового зарождающегося сословия усматривалось в формировании и развитии представительного института, выполняющего уже не совещательную, как ранее, а законотворческую функцию, т. е. по сути
Оль П. А. От парламентаризма к конституционному правлению: эволюция политико-правовых идей...
Государственная и муниципальная служба
наделенного правом целеполагания в масштабах национальной системы социального самоуправления.
Иногда истоки парламентаризма усматривают еще в античной политико-правовой мысли и в практике социального устройства древних обществ. В качестве довода приводится сходство парламента с античными институтами представительства. Указывается также, что «история парламентаризма должна включать в себя не только процессы постепенной эволюции представительных учреждений, от во всем зависимых от монарха коллегиальных выборных органов до современных демократических полноправных парламентов, но и общественно-политическое, и идейное движение, посредством которого осуществлялась борьба за представительные органы еще до их учреждения в той или иной стране» [5, с. 11].
Следует отметить, что институт представительства действительно знаком обществу с древних времен, но, несмотря на имеющееся формальное сходство, эти явления вряд ли корректно ставить в один ряд, т. к. они существенно разнятся по своему содержанию. Не вдаваясь в описание соответствующих античных и средневековых институтов, следует указать на ряд сущностных признаков, позволяющих отличать парламентаризм от иных способов социально-политического представительства. К разряду таких при-
знаков относятся: обособление
парламента как высшего законотворческого органа; создание соответствующего механизма формирования парламента и юридическое закрепление избирательных прав; юридическое закрепление правового статуса политических партий; юридическое оформление правового статуса депутата парламента [7].
Категория «парламентаризм» интерпретируется в теоретическом и в практическом плане. Под парламентаризмом понимается теория, в основу которой положена идея об особой роли парламента в системе социального управления, но в то же время данное понятие рассматривается и как практика реализации теоретических положений, функционирование парламента, т. е. как «особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка» [6, с. 6].
С определенной долей условности можно выделить два ключевых положения, составляющих фундаментальную основу парламентаризма:
Во-первых, общепринятым считается положение об обособлении и выделении из государственного аппарата специального органа, ко-
торый в соответствии с принципом разделения властей призван осуществлять правотворческую функцию на высшем политическом уровне, т. е. издавать акты высшей юридической силы.
Во-вторых, в рамках теории конституционализма отмечается необходимость объединения функций высшего правотворчества с представительской. Это предполагает, что нормативно-правовые акты, обладающие высшей юридической силой в государстве, должны приниматься народными представителями. При этом совершенно справедливо указывается на то, что «парламентом в полной мере может считаться лишь институт, представляющий (хотя бы формально-юридически) весь народ и являющийся коллегиальным органом, в который входят лица, избираемые населением страны с обязательным соблюдением демократических процедур и норм» [2, с. 33]. В идеале только так может быть обеспечена реализация общесоциальных интересов, или, по крайней мере, интересов политически активной части населения. Вместе с тем, именно эта сторона парламентаризма, связанная с идеей представительства, на наш взгляд, является в достаточной степени слабой с точки зрения концептуального обоснования принципа верховенства.
Еще Руссо указывал на то, что общая воля не тождественна воле
всех, между ними «часто существуют большие различия». Общая воля отнюдь не всегда предполагает единодушное согласие, которое возможно только в том случае, если среди объединившихся царят мир, единение и равенство. Общая воля выявляется только путем голосования, т. к. это воля большинства. При этом в голосовании непременно должны участвовать все граждане, должен осуществляться строгий учет всех голосов. В противном случае нарушается принцип всеобщности воли. В этой связи Руссо выступил с критическим замечанием в адрес зарождающегося британского парламентаризма: «Английский народ считает себя свободным: он жестоко ошибается. Он свободен только во время выборов членов Парламента: как только они избраны — он раб, он ничто. Судя по тому применению, которое он дает своей свободе в краткие мгновения обладания ею, он вполне заслуживает того, чтобы он ее лишился» [9, с. 281]. Суверенитет как верховная власть, заключающаяся в возможности законодательствовать, пребывает только в народе и не может быть никому передан. «Депутаты народа, следовательно, не являются и не могут являться его представителями; они лишь его уполномоченные; они ничего не могут постановлять окончательно. Всякий закон, если народ не утвердил его непосредственно сам, не-
Оль П. А. От парламентаризма к конституционному правлению: эволюция политико-правовых идей...
Государственная и муниципальная служба
действителен; это вообще не закон» [9, с. 281].
Представляется, что решение поставленной классиком проблемы отчасти возможно в рамках принципиально нового подхода к пониманию всей системы политико-правовой организации общества. Этот подход связан с идеей о высшем законе, утвержденном непосредственно самим народом, т. е., по сути, связан с идеей демократически принятой конституции, с идеей конституционализма.
Концепция конституционного правления (конституционализма), как в свое время и парламентаризма, стала формироваться в условиях перехода от одного способа социально-экономического устройства к качественно новому — от «доин-дустриальных обществ к обществам индустриальным, по крайней мере, в рамках западно-европейской истории» [3, с. 54].
Основу концепции конституционного правления составляет положение, согласно которому основной нормативной формой, легитимирующей генеральные направления социального развития, признанные обществом фундаментальные ценности, принципы политико-правового устройства, является особый правовой акт — конституция.
Несмотря на наличие у конституции признаков, характеризующих ее как нормативный правовой акт, а точнее закон, она представляет
собой особую форму права, уникальность которой обусловлена субъектом и порядком принятия (по крайней мере, последующего изменения), обладанием высшей юридической силы и особым предметом регулирования. Не вдаваясь в углубленный анализ всех особенностей конституции (этот аспект получил достаточно широкое освещение в литературе), отметим лишь те из них, которые имеют значение для рассматриваемой нами темы:
Во-первых, конституция всегда, по крайней мере, формально рассматривается как правовой акт, принятый от имени народа. Это положение, по нашему мнению, представляет собой фундаментальную основу конституционализма. Предполагается, что современная конституция — это своего рода юридическая форма выражения народного суверенитета вне зависимости от того, является ли она актом, принятым учредительным (конституционным) собранием, парламентом или при момощи всенародного голосования. При этом способы принятия конституции в определенной степени отражают динамику развития конституционализма в части изменения форм установления наивысших правовых норм от октро-ирования через опосредованное представительство к форме непосредственной демократии1. В по-
1 Октроированные основные законы следует рассматривать в качестве неких переходных юридических форм, которые вряд ли
следнем случае конституция существенным образом отличается от законов, принимаемых на основе принципа опосредованной демократии [10].
Поэтому сегодня усматривается общая мировая тенденция, еще пока весьма слабое, но, по-видимому, уже неотвратимое движение к наиболее прогрессивному порядку, при котором конституция как формально-юридическое выражение воли народа будет приниматься в рамках особой процедуры, посредством проведения референдума. Именно это придает конституции статус акта в высшей степени легитимного, определяющего принципы функционирования законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти. «Данное конституционно-правовое положение объективирует одну из важнейших черт современной демократии, заключающуюся в том, что решения и действия органов государственной власти связаны с волей народа и соответственно ограничены позитивными актами непосредственного народоправства» [4, с. 106]. При этом ограничения, налагаемые конституцией, иногда рассматриваются в конституционной теории как воплощение «высшего права» — воли народа, которая является осно-
корректно называть конституциями в современном значении соответствующего термина. Вместе с тем, официально они часто именуются именно конституциями.
вой для законного контроля над волей правительства, представляющего «меняющиеся большинства» (т. е. большинства избирателей) [8, с. 103].
Во-вторых, конституция, безусловно, представляет собой такую форму права, в которой закрепляются сложившиеся в обществе фундаментальные ценности, основополагающие начала политико-правовой организации, предполагающей оптимальное соотношение социальных интересов. При этом «нормы Конституции действуют в качестве целеопределяющих принципов. В данном случае реализуется функция ценностной ориентации. Конституция фиксирует основные государственно-политические ценности и определяет стратегию поведения субъектов права» [10].
Указанные свойства конституции отражают весьма важную особенность конституционного правления, а именно то, что государство из органа, осуществляющего социальное управление, в известном смысле само трансформируется в управляемый субъект. Высшую правовую норму устанавливает уже не государство посредством парламентских институтов, а непосредственно само общество. Если в условиях традиционно понимаемой государственной организации государство осуществляет функцию высшего правотворчества через институт опосредованной демократии,
Оль П. А. От парламентаризма к конституционному правлению: эволюция политико-правовых идей...
Государственная и муниципальная служба
то в рамках конституционного правления оно призвано реализовывать имеющие высшую степень легитимности программные конституционные установки, которые (в отличие от парламентских актов) являются про явлением прямой демократии, непосредственного волеизъявления народа (общества). Законы, издаваемые парламентом, как и иные правовые акты, принимаемые государственными органами, приобретают в определенном смысле обеспечительный характер, т. к. направлены на реализацию, конкретизацию положений, оформленных актом прямого народного волеизъявления. В свою очередь, конституционные нормы определяют порядок структурирования общества, а также и организацию государства. «Конституция — акт не только и не столько государства, сколько общества» и для институтов верховной государственной власти конституционализм является «единственной правовой формой их существования» [3, с. 55].
Здесь весьма важно подчеркнуть недопустимость примитивизации предлагаемой модели парламентского и конституционного развития. Конституционное правление совершенно не означает утраты парламентом его представительных, законотворческих, контрольных функций. Речь идет лишь о том, что парламент перестает рассматриваться в качестве творца высшей нормы,
некоего «центра воли», определяющего основные направления развития всей социальной системы. В условиях конституционализма конституция первична — она как бы «предшествует» государственной власти, а лица, которые находятся у власти, руководствуются ее положениями, воспринимаемыми в качестве «верховного» права [1, с. 10]. При конституционном правлении парламенту отводится «обеспечительная» роль — органа конкретизирующего конституционные положения в форме законотворческой деятельности (в порядке законодательного процесса). Характерной особенностью конституционализма, также позволяющей вести речь о его надгосударственном характере, является институализация, обособление органов конституционного контроля, призванных осуществлять проверку на соответствие конституции актов законодательной, исполнительной и судебной власти, способ ствовать эффективному разрешению споров о компетенции между органами государственной власти.
Таким образом, на смену политико-правовой идеологии парламентаризма, в основе которой лежит идея о верховенстве парламента, постепенно приходит идеология верховенства конституции, конституционного правления. При этом конституционное правление характеризуется тем, что государственная форма перестает рассматриваться
в качестве некоего универсального способа существования социума, в качестве политико-правовой организации общества, в рамках которой функции целеполагания, исполнения целевых установок и контроля осуществляются органами государственной власти, т. е., по сути, самим государством. В рамках
конституционного правления государство как институт (в единстве всех ветвей власти) должно выполнять лишь инструментальную, исполнительную функцию, сравнимую с функцией, выполнение которой в современных условиях возлагается на систему органов исполнительной власти.
1. Егоров С. А. Конституционализм в США: политико-правовые аспекты. М., 1993.
2. Керимов А. Д. Государствоведение: актуальные проблемы теории. М., 2003.
3. Кокотов А. Н. Предназначение конституционализма // Российская юридическая доктрина в XXI веке: проблемы и пути решения: научно-практическая конференция (3-4 октября 2002 г.) / под ред. А. И. Демидова. Саратов, 2001.
4. Кочев В. А. Государственная власть в Российской Федерации: конституционно-правовые основы корреляции. Пермь, 2000.
5. Онишко Н. В. Идейно-теоретические основания российского парламентаризма. СПб., 1999.
6. Парламентское право в России / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2003.
7. Пономарева В. В. Генезис британского парламентаризма XIII — начало XIX вв. (историко-правовое исследование): дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2002.
8. Ромашов Р. А. Современный конституционализм: вопросы истории и теории. СПб., 1998.
9. РуссоЖ-Ж. Об общественном договоре: трактаты. М., 2000.
10. Толстых В. Л. Прямое действие Конституции // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 4.
Оль П. А. От парламентаризма к конституционному правлению: эволюция политико-правовых идей...
