CC BY
89Раздел III. Развитие права и правовых институтов в России в советский
период
© Бредихин А.Л., Удальцов А.А.
DOI: 10.24412/2309-1592-2022-2-76-84 УДК 342.6
ОТ МИЛИЦИИ К ПОЛИЦИИ: ПРЕОБРАЗОВАНИЕ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ
Бредихин Алексей Леонидович, кандидат юридических наук, Санкт-Петербургский университет МВД России, e-mail: axel b@mail.ru
Удальцов Андрей Александрович, кандидат юридических наук, доцент, Санкт-Петербургский университет МВД России, e-mail:oudaltsov@mail.ru
Аннотация: В настоящей статье авторы рассматривают процесс возникновения и трансформации органов внутренних дел постсоветской России. Закон «О милиции» 1991 года принят немного ранее распада Советского Союза, но регулировал работу правоохранительной системы вплоть до 2011 г. За это время произошли значительные трансформации в системе ОВД и «архаичный» закон был заменен на новый федеральный закон «О полиции», утвердивший не только новое название, но и во многом другую службу, избавленную от многих непрофильных функций, более специализированную на задачах охраны правопорядка. Кроме того, на современном этапе упразднено советское наследие в виде двойной подчиненности милиции общественной безопасности. Полиция стала более современной и иерархически организованной структурой, служащей, в первую очередь, интересам государства.
Ключевые слова: Милиция, полиция, Советская милиция, Закон о милиции, ФЗ «О полиции», правоохранительные органы, органы внутренних дел.
Период становления и развития органов внутренних дел современной России берет свое начало в период распада СССР и образования Российской Федерации как суверенного государства.
Надо сказать, что кризисные явления в государстве непосредственным образом сказывались на организации и деятельности органов внутренних дел. Однопартийная политическая система, неэффективные способы хозяйствования уже в середине 1980-х годов способствуют нарастанию общественного недовольства и дестабилизации политической обстановки и экономической системы. Идеологические постулаты строительства коммунизма уже не поддерживались большинством населения и более актуальными и образцовыми становятся западные идеи рыночной экономики, плюрализма, свободы экономической деятельности.
Наблюдая негативные тенденции в общественно-политической системе, избранный в 1985 году на пост генерального секретаря ЦК КПСС М.С. Горбачев объявляет курс на «перестройку», т.е. «преодоление застойности, инерции и консерватизма» в сложившейся общественно-политической системе. Перед Министерством внутренних дел СССР поставлены задачи провести «самоочищение» рядов от взяточничества и лиц, запятнавшим свою репутацию, а также установить партийно-государственный контроль за деятельностью органов внутренних дел.
В этот же период наблюдается повсеместный рост преступности, связанный с возросшими сепаратистскими устремлениями в советских республиках и нарастанием общественных противоречий; коррупционными проявлениями в деятельности партийно-государственной номенклатуры. Росла преступность и на бытовом уровне, нарастали межнациональные конфликты, снижалась эффективность деятельности органов правопорядка.
В это же время, в деятельности ОВД появляется принцип «гласности», предполагавший некоторую открытость их деятельности, взаимодействие со СМИ и общественностью.
Для противодействия организованной преступности, борьбы с экстремизмом, охраны общественного порядка на массовых мероприятиях и прочих задач в структуре МВД СССР 03 октября 1988 г. образованы Отряды милиции особого назначения (ОМОН) (в Москве, Ленинграде и Риге).
Противостояние политического руководства СССР и РСФСР привело к воссозданию Министерства внутренних дел РСФСР 27 октября 1989 г., руководителем которого назначен В.П. Турушин (1934-2006), которого в сентябре 1990 сменил В.П. Баранников (1940-1995). Далее МВД РСФР было подчинено Совету министров РСФСР, о чем было принято соответствующее постановление Съезда народных депутатов РСФСР, следовательно, оно уже было самостоятельно по отношению к союзному МВД.
Логичным продолжением начатых реформ, стало то, что уже в конце 1989 г. в структуре центрального аппарата МВД РСФСР образовалось Главное следственное управление РСФСР, во главе которого встал генерал-лейтенант милиции А.М. Логвинов (1938-2004 гг.). Органы следствия выводились из подчинения городских отделов и областных управлений МВД СССР и переведены в прямое подчинение ГСУ МВД РСФСР.
Задачами органов следствия стали: предварительное следствие по уголовным делам и преступлениям экономической и коррупционной направленности.
Дальнейшим и очевидным шагом в деле реформирования МВД РСФСР и адаптации его к новым общественным реалиям стала разработка нового закона «О милиции». В результате такой законотворческой работы был принят Закон РСФСР «О милиции» от 18 апреля 1991 г. № 1026.
Новый закон вводил существенные новшества в системе правового регулирования деятельности милиции. Так, милиция уже не участвовала в вопросах «коммунистического строительства», устранены положения о
партийном руководстве деятельности органов внутренних дел. Теперь главной задачей становилось «обеспечение личной безопасности граждан». Милиция уже не должна была руководствоваться законами и иными актами, принятыми общесоюзными органами и входит в состав Министерства внутренних дел РСФСР. Все органы, учреждения и организации МВД СССР на территории России были переведены под юрисдикцию России с включением их в систему МВД России1.
Принципами деятельности провозглашаются: гуманизм, уважение прав человека, гласность. Принцип взаимодействия милиции с государственными органами и общественными структурами сохранялся по сравнению с положением о советской милиции 1974 г., а положение о том, что государственные органы оказывают работникам милиции содействие, в законе не воспроизведено.
По вновь принятому закону структурно милиция разделялась на «криминальную» и «милицию общественной безопасности» (называемую еще местной милицией).
Для данных видов милиции устанавливалась различная соподчиненность. Криминальная милиция - министерству внутренних дел РСФСР и министерств внутренних дел соответствующих республик в составе РСФСР. Местная же милиция - в дополнение к названной подчиненности -советам народных депутатов и их исполнительным комитетам.
Криминальная милиция должна была заниматься предупреждением и раскрытием преступлений, где обязательно проведение предварительного следствия, то есть по преступлениям, представляющим наибольшую степень тяжести. Кроме этого, предписано осуществлять розыск преступников или уклоняющихся от исполнения наказания, пропавших без вести и т.п.
Для названных целей в криминальной милиции создавались оперативно-розыскные, научно-технические и иные специальные подразделения. Эти же подразделения призваны были оказывать помощь местной милиции.
Милиция общественной безопасности призвана была обеспечивать безопасность личности, общества, охранять общественный порядок, пресекать и предупреждать административные правонарушения и преступления, раскрывать преступления, по которым законом предусмотрено следствие в форме дознания, а также оказывать в рамках предоставленных полномочий и в установленной форме помощь гражданам, организациям, учреждения и должностным лицам2.
К милиции общественной безопасности были отнесены такие службы как: патрульно-постовая, ГАИ, вневедомственная охрана, служба участковых инспекторов милиции, СИЗО и иные необходимые подразделения.
1 История отечественных органов внутренних дел. Учебник для вузов / Епифанов А.Е.,
Малыгин А.Я., Мулукаев Р.С. / под ред.: Мулукаев Р.С. М., 2005. С. 305.
2 „
Милиция (полиция) общественной безопасности: история и современность: монография.
СПб., 2021. С. 106.
Организация и порядок деятельности милиции РСФСР, установленный законом «О милиции» от 18 апреля 1991 года, адаптировались к условия переходного периода страны от республики в составе СССР, до самостоятельного суверенного государства, основанного на совершенно ином конституционном строе и рыночной экономики. Поэтому после распада СССР, структура, принципы и законодательные основы деятельности российской милиции претерпели серьёзные изменения. Так, уже в законе о милиции 1991 г. были установлены принципы деятельности милиции: законности, гуманизма, уважения прав человека, гласности.
С изменением структуры государственного управления, изменялось и место милиции в этой системе, ее права, обязанности, полномочия и принципы взаимодействия с другими органами государственной и местной власти.
Уже в декабре 1991 г. начинаются глубокие преобразования в государственной жизни страны. Действующий на тот момент президент СССР М.С. Горбачев сложил полномочия президента и 25 декабря 1991 г. Советский союз с даты создания Содружества независимых государств прекратил свое существование как субъект международных отношений. Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика стала Российской Федерацией и все союзные органы, организации и учреждения МВД СССР включены в состав Министерства внутренних дел Российской Федерации. С этого момента начинается история органов внутренних дел современной России.
Впрочем, в этот период продолжает действовать Закон «О милиции» 1991 г., за исключением положений, определяющих взаимоотношения с органами власти бывшего СССР. Структура, организация деятельности милиции в этот период не подверглись существенному изменению. А нормативное регулирование деятельности милиции определялось актами СССР, в части, не противоречащей действующему на тот момент законодательству.
С целью сохранения связей со странами, входящими в Содружество Независимых Государств (организация, созданная большей частью республик, входивших в состав СССР), 24 апреля 1993 г. подписано соглашение о взаимодействии министерств внутренних дел стран Содружества.
С образованием суверенного государства - Российской Федерации, в системе органов внутренних дел начинаются качественные изменения. Несистемные и не всегда логичные преобразование правоохранительной сферы следовали одной важной тенденции - освобождение МВД от функций, не связанных напрямую с охраной правопорядка и борьбой с преступностью. Так, например, появившаяся в 1992 году Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации стала самостоятельной структурой, и не вошла на первоначальном этапе в состав МВД России. В дальнейшем эта тенденция приведет к еще большей специализации Министерства
внутренних дел РФ.
22 ноября 1991 г. Верховный Совет РСФСР принимает Декларацию прав и свобод человека и гражданина, где среди прочего подтверждается право граждан при соблюдении определенных условий собираться свободно, без оружия, проводить митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирование. Это породило для органов внутренних дел как новые задачи, так и новые сложности с обеспечением правопорядка на массовых мероприятиях, защиты как их участников, так и сторонних лиц.
Верховным Советом Российской Федерации принят Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 13 марта 1992 г. № 25061, который впервые в истории России производил законодательное регулирование этой деятельности, устанавливал правовые рамки осуществления оперативно-розыскных мероприятий и гарантии граждан от злоупотреблений сотрудников правоохранительных органов. Создание такой регламентации напрямую продиктовано принятием Декларации прав и свобод человека о общей демократизации деятельности ОВД.
Значимые изменения вносятся в Закон «О милиции» в 1999 г. Согласно статье 1 новой редакции данного закона, милиция понимается как система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения. Здесь же прописываются более подробно конституционные демократические принципы деятельности милиции и гарантии их исполнения в деятельности милиции.
С начала 1990-х годов СССР наращивает международное сотрудничество в борьбе с преступностью и уже в сентябре 1990 г. был принят в Интерпол на сессии Генеральной ассамблеи в Оттаве. Затем в Центральном аппарате МВД СССР было создано Национальное бюро Интерпола в ранге управления, которое непосредственно осуществляет взаимодействие по каналам Интерпола. С распадом Советского Союза правопреемником этого органа становится Национальное центральное бюро Интерпола МВД России с теми же функциями. Таким образом, наблюдается тенденция превращения ОВД в более открытую модель1.
Продолжением процесса специализации МВД России в области охраны правопорядка и борьбы с преступностью является передача в ведение Министерства юстиции функций по управлению уголовно-исполнительной системы на основании Указа Президента Российской Федерации № 1100 «О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 8 октября 1997 г. С этого момента в Министерстве юстиции соответствующие функции стало выполнять Главное управление исполнения наказаний ( ГУИН МЮ). Далее,
1 Андреева И.А., Зайцева Е.С. История органов внутренних дел России: учебное пособие. Омск, 2017. С. 205.
Указом Президента от 9 ноября 2001 г. «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности» Главное управление государственной противопожарной службы МВД России передано в ведение МЧС России.
9 марта 2004 г. в соответствии Указом Президента РФ № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в составе МВД России образована Федеральная миграционная служба России (ФМС России), которая призвана была осуществлять широкий спектр задач в сфере реализации миграционной политики, контрольно-надзорные функции, а также оказания государственных услуг в сфере миграции.
Нелегкой задачей органов внутренних дел стало обеспечение правопорядка и общественной безопасности на территории Чеченской республики, где в 1999 г. обострилась обстановка в связи с деятельностью террористов и незаконных военных формирований. В марте 1999 г. при МВД России создается Управление по Северному Кавказу МВД России, а уже 6 декабря 1999 г. было создано Управление внутренних дел МВД России по Чеченской Республике, а в административных районах - временные управления и отделы, до создания органов внутренних дел Чеченской республики.
В целом нужно отметить, что в период с 1990 по 2005 г. шла последовательная работа по оптимизации, структурированию и выработки законодательной базы деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, адаптирования ее под современную демократическую систему и рыночную экономику. Процесс реформирования органов внутренних дел предполагает постоянную работу по улучшению эффективности их деятельности, однако уже вначале 2000-х годов Министерство внутренних дел России уже представляло собой развитую и современную систему подразделений, служб и учреждений, способной на высоком уровне выполнять задачи по обеспечению правопорядка и борьбы с преступностью. В системе МВД России за этот период также образованы вспомогательные службы, образовательные учреждения, которые позволяли повышать профессиональную подготовку сотрудников ОВД.
Тем не менее, еще оставались неурегулированные вопросы и проблемы, которые привели к масштабной реформе органов внутренних дел в 2011 году. В частности, милиция переименовывалась в полицию. Однако помимо переименования, произошли и другие преобразования, направленные для восстановления доверия граждан.
В 2008-2009 году в средствах массовой информации появились ряд публикаций о совершении сотрудниками милиции тяжких и особо-тяжких преступлений, в которых пострадали ни в чем не виновные простые граждане. В такой ситуации, и без того не очень хорошая репутация МВД России была окончательно подорвана, а слово «милиция» вызывала негативные эмоции в обществе. Кроме того, существовало множество других накопившихся проблем, что в совокупности вызывало необходимость
проведения глубоких реформ как законодательных и организационных основ деятельности органов внутренних дел, так и изменения подходов к кадровой политике.
24 декабря 2009 г. Президент РФ Д.А. Медведев издал Указ «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации», заложившего основы проведения реформ в МВД РФ. В указе обращалось внимание на несовершенство организации и деятельности органов внутренних дел, несоответствии материально-технического, кадрового обеспечения, современным вызовам общества, поэтому их модернизация является важнейшей задачей. Органам власти, в связи с этим, дано поручение подготовить предложения по реформированию органов милиции.
В результате подготовительной работы в августе 2010 г. был составлен законопроект закона «О полиции» и размещен для общественного обсуждения на специальном ресурсе - Интернет сайте zakonoproekt2010.ru. Это один из первых опытов широкого публичного обсуждения законопроектов и вполне объяснимый на тот момент шаг. На законопроект поступило несколько тысяч замечаний и предложений, а после их рассмотрения профильными ведомствами окончательный текст был внесен в Государственную Думу РФ.
7 февраля 2011 г. Федеральный закон «О полиции» от 07.02.2011 № 3-ФЗ, содержавший 11 глав и 56 статей, был подписан Президентом РФ и вступил в законную силу с 1 марта 2011 г. Принятый закон значительно отличался от ранее действовавшего Закона «О милиции», устаревшего и не вполне соответствующего основам конституционного строя современной России.
Очевидным новшеством было переименование «милиции» в «полицию», тем самым возвращалось еще имперское наименование органов правопорядка, упраздненное в начале XX века. Переименование объяснимо, так как по своей сути милиция уже не была народным формированием, каким оно задумывалось в начале своего создания, да и в большинстве стран сходные по функциями полномочиям формирования именуются именно полицией.
Важной мерой при реформировании полиции в 2011 г. стала внеочередная аттестация сотрудников внутренних дел, по результатам которой успешно ее прошедшие получали статус сотрудника полиции и им присваивалось специальное звание. Те же кто не прошел аттестацию, либо отказавшиеся от продолжения службы на иных должностях, подлежали увольнению в установленном порядке. Такой шаг действительно позволил оставить на службе наиболее подготовленных и порядочных сотрудников, тем самым восстановить авторитет правоохранительной системы в общественном сознании.
Во исполнение отдельных положений закона «О полиции» приняты: Федеральный закон Российской Федерации от 30 ноября 2011 г. «О службе в
органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон Российской Федерации от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел» и некоторые другие акты.
Структурные изменения в системе МВД России последовали и с образованием Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации (Росгвардия) в 2016 г. Указанная служба была организована на базе внутренних войск МВД России, но дополнительно к ней были присоединены: ОМОН, СОБР, вневедомственная охрана, лицензионно-разрешительная система, ФГУП «Охрана». Новая структура перешла в непосредственное подчинение Президенту Российской Федерации.
Таким образом, в результате реформ МВД России в начале третьего тысячелетия, органы внутренних дел стали более профессиональными, материально и технически обеспеченными. Происходит специализация органов внутренних дел, избавление МВД России от непрофильных функций, не связанных с охраной правопорядка и борьбой с преступностью. Система органов внутренних дел и полиции, в частности, стала централизованной, устранено «двойное подчинение» полиции местным администрациям.
Библиографический список
1. Андреева И.А., Зайцева Е.С. История органов внутренних дел России: учебное пособие. Омск: Омская академия МВД России, 2017. - 276 с.
2. История отечественных органов внутренних дел. Учебник для вузов / Епифанов А.Е., Малыгин А.Я., Мулукаев Р.С. / под ред.: Мулукаева Р.С. М.: Nota Bene, 2005. - 336 с.
3. Милиция (полиция) общественной безопасности: история и современность: монография. СПб.: Изд-во СПб. ун-та МВД России, 2021.
