CC BY
0УДК 347.12
ОСПАРИВАНИЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, ИМЕЮЩИХ НАРУШЕНИЯ ПОРЯДКА ПРИНЯТИЯ И ВВЕДЕНИЯ В ДЕЙСТВИЕ
О.А. Кузнецова
Доктор юридических наук, профессор профессор кафедры предпринимательского права, гражданского и арбитражного процесса
Пермский государственный национальный исследовательский университет
614068, Россия, г. Пермь, ул. Букирева, 15 профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин Пермский институт ФСИН России 614012, Россия, г. Пермь, ул. Карпинского, 125 E-mail: grazhdanskoe.pravo@gmail.com
Аннотация: в статье рассматриваются особенности оспаривания нормативных правовых актов, имеющих нарушения порядка их принятия и введения в действие, в соотношении с особенностями оспаривания нормативных правовых актов, не имеющими таких нарушений. Нормативные акты, имеющие нарушения порядка их принятия и введения в действие, признаются недействующими всегда полностью, с момента их принятия; для их оспаривания достаточно наличия факта нарушения (принятия неуполномоченным лицом, отсутствие обязательной регистрации, отсутствие официального опубликования и др.). Сделан вывод о необходимости разграничения институтов признания нормативных правовых актов недействующими и признания нормативных правовых актов не приобретшими юридической силы.
Ключевые слова: оспаривание нормативных правовых актов; признание нормативных правовых актов недействующими; юридическая сила; пересмотр дела по новым обстоятельствам; нормотворческие нарушения
CHALLENGING REGULATORY LEGAL ACTS IN CASE OF VIOLATIONS IN THEIR PROCEDURE OF ADOPTION AND PUTTING INTO EFFECT
O.A. Kuznetsova
Perm State University
15 Bukireva St., Perm, 614068, Russia
Perm Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia
125 Karpinskogo St., Perm, 614012, Russia
E-mail: grazhdanskoe.pravo@gmail.com
Annotation: the article examines the specifics of challenging regulatory legal acts with violations of the procedure for their adoption and putting into effect, as compared to the specifics of challenging regulatory legal acts with no violations of the kind. Regulatory acts having violations in the procedure of their adoption and putting into effect are always recognized as fully ineffective from the moment of their adoption; a simple fact of the violation (adopting by an unauthorized person, no mandatory registration, no official publication, etc.) is sufficient to challenge them. It is concluded that it is necessary to distinguish between the institution of the regulatory legal act recognition as ineffective and the institution of recognizing regulatory legal acts as having not acquired their legal force.
Key words: challenging regulatory legal acts; recognition of normative legal acts as ineffective; legal force; review of the case upon new evidence; rule-making violations
Нормативные правовые акты, имеющие пороки принятия и введения в действие, в процессуальной доктрине получили название дефектных1.
Из официальных разъяснений Верховного суда РФ2 известно, что к актам, имеющим нарушения порядка принятия и введения в действие, относятся:
1) акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной);
2) акты, не опубликованные в предусмотренном порядке;
1 Никитин С.В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе. М.: Волтерс Клувер, 2010. С. 250; Никитин С.В. Совершенствование правового регулирования порядка рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов // Российское правосудие. 2016. № 10 (126). С. 28-38.
2 О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 (пункт 40) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2019. № 2.
3) акты, имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, например, принятые органом или лицом за пределами своих полномочий или в форме (виде), в которой они не вправе принимать нормативные правовые акты.
Конституционный суд РФ еще в 2006 г. отметил, что не зарегистрированные и не опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты могут быть признаны судами общей юрисдикции недействующими в рамках процедуры рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов1. В 2015 г. Конституционный суд РФ фактически поручил законодателю установить процессуальные особенности оспаривания актов, которые не соответствуют формальным требованиям, предъявляемым к нормативным предписаниям2. Однако особенности оспаривания таких актов в законодательстве до сих пор отсутствуют.
Глава 21 Кодекса административного судопроизводства РФ «Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» не содержит специальных правил оспаривания нормативных правовых актов, имеющих нарушения порядка принятия и введения в действие3. Для целей оспаривания они как бы приравнены к нормативным правовым актам, противоречащим актам, обладающим большей юридической силой и нарушающих права граждан и организаций. Однако рассматриваемые акты обладают большой спецификой как в части оснований для оспаривания, так и в части правовых последствий такого оспаривания.
Согласно п. 2 ч. 8 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов. К примеру, суды неоднократно указывали на то, что издание нормативных правовых актов в форме писем не допускается4;
1 По жалобе гражданина Смердова Сергея Дмитриевича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации: Определение Конституционного Суда РФ от 02 марта 2006 г.
№ 58-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 4.
2 По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Газпром нефть»: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 марта 2015 г. № 6-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2015. № 3.
3 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08 марта 2015 г. № 21-ФЗ (ред. от 25.12.2023) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 10, ст. 1391.
4 См., напр.: Решение Верховного Суда РФ от 10 июля 2014 г. № АКПИ14-735 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2015. № 6.
б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;
в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;
г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.
Установив подобные нарушения, даже в отсутствии других обязательных условий признания актов недействующими (нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление и несоответствие акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу), суд признает такой акт недействующим так же, как и акт, не имеющий указанных нарушений порядка принятия и введения в действия.
В п. 40 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» установлены следующие особенности признания недействующим такого акта.
1) Признается недействующим полностью, в том числе и при оспаривании в суде его отдельных положений.
2) Признается недействующим с момента его принятия, а не вступления решения суда в законную силу. Однако, как показывает анализ судебной практики, суды, в том числе ВС РФ, признают нормативные правовые акты, имеющие нарушения их принятия и введения в действие недействующими, как с момента их принятия (издания)1, так и с момента вступления решения суда в законную силу2.
3) Признается недействующим, независимо от того, нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, и независи-
1 Решение Верховного Суда РФ от 17 мая 2021 г. № ВКАПИ21-5; Решение Верховного Суда РФ от 27 января 2021 г. № ВКАПИ20-24; Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 28 января 2020 г. № 48-АПА19-31; Решение Верховного Суда РФ от 08 августа 2019 г. по делу № АКПИ19-438; Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 24 мая 2019 г. № 53-АПА19-12; Решение ВАС РФ от 24 июня 2014 г. № ВАС-7907/2013. Доступ из прав.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2022 г. № 74-КАД22-2-К9; Решение Верховного Суда РФ от 01 апреля 2015 г. № ВКАПИ15-11; Решение Верховного Суда РФ от 19 ноября 2014 г. № АКПИ14-1069. Доступ из прав.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Решение Верховного Суда РФ от 08 апреля 2014 г. № АКПИ14-40 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2015. № 3.
мо от несоответствия акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Как заметил Верховный суд РФ, «несоблюдение порядка принятия и введения в действие нормативного правового акта свидетельствует об отсутствии у него юридической силы, поэтому установление судом данных нарушений является достаточным для признания акта недействующим»,1 и в таких случаях суды не имеют оснований «для проведения проверки соответствия оспариваемых норм положениям законодательства, имеющим большую юридическую силу»2.
Кроме того, Верховный суд РФ указал, что такие акты «не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке» (п. 40 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»)3. Верно замечено и в литературе, что «эти акты имеют такие пороки (дефекты) формально-юридического свойства, которые не позволяют считать их нормативно-правовыми актами, обладающими юридической силой»4.
Прежде всего заметим, что применение к нормативным правовым актам, имеющим пороки принятия и введения в действие, механизма «признания недействующим» не вполне корректно как с терминологической, так и с содержательной точек зрения. Чтобы акт признать недействующим, он должен быть, как минимум, действующим хотя бы какое-то время. При оспаривании нормативных правовых актов, имеющих пороки порядка принятия и введения в действие, суды исключают их из системы правового регулирования не по причине их противоречия вышестоящим нормативным актам и одновременному нарушению прав административного истца, а по причине отсутствия у них юридической силы. А нормативные правовые акты, которые не обладают юридической силой, не могут иметь и юридического действия.
1 Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 30 марта 2021 г. № АПЛ21-104. Доступ из прав.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Решение Верховного Суда РФ от 19 февраля 2021 г. № АКПИ20-982 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2021. № 9.
2 Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 10 сентября 2020 г. № АПЛ20-287. Доступ из прав.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 Ранее Верховный суд РФ также придерживался указанной позиции: «Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта» (п. 17 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 (ред. от 09.02.2012) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»).
4 Никитин С.В. Судебная защита прав и интересов от незаконных нормативных правовых актов // Вестник гражданского процесса. 2022. № 2. С. 12-30.
Следует дополнительно отметить, что может иметь место ситуация, когда нормативный правовой акт утратил юридическую силу, но сохранил свое ультраактивное действие на продолжающиеся правоотношения, но в рассматриваемой нами ситуации нормативный правовой акт никогда и не приобретал юридическую силу, он не находился в ней ни дня. Поэтому акт с пороками принятия и введения в действие - это другой случай.
До приобретения юридической силы акт никакого регулирующего воздействия на общественные отношения не оказывает: зачем суду признавать недействующим акт, который и так не действует?
На наш взгляд, следует различать два процессуальных института: признание нормативного правового акта недействующим и признание нормативного правового акта не приобретшим юридическую силу (и, как следствие, действие), поскольку нарушение порядка принятия и введения в действие нормативного правового акта и вступление находящегося в силе и в действии акта в противоречие с актом, обладающим большей юридической силой, это разные нормотворческие нарушения, которые должны различаться по правовым последствиям.
Во-первых, чтобы признать акт недействующим, суд должен установить, что акт какое-то время находился в юридической силе и в действии, вступил в противоречие с актом, обладающим большей юридической силой, а после возникновения коллизии был применен к административному истцу и нарушил его права. Традиционно оспаривание нормативных правовых актов определяется как «деятельность суда по устранению противоречий между нормативными правовыми актами разной юридической силы»1, при осуществлении которой «суд, проверяя законность правовых норм, проверяет соответствие норм более низкого уровня нормам более высокого уровня»2. В научной литературе специально обращается внимание, что при оспаривании нормативных актов «основным и, как правило, единственным средством доказывания ... являются объяснения сторон в форме утверждения о наличии или отсутствии противоправности оспоренного акта и наличии или отсутствии нарушения прав и свобод человека и гражданина»3. Для оспаривания нормативного правового акта, имеющего нарушения порядка их принятия и введения в действие, необходимо дока-
1 Вифлянцев А.О. Институт оспаривания нормативных правовых актов в цивилистическом процессе // Российский юридический журнал. 2021. № 1 (136). С. 70.
2 Климшина Н.В. Процессуальные аспекты рассмотрения в арбитражных судах дел об оспаривании нормативных правовых актов // Вестник Омского университета. Серия: Право. 2008. № 4 (17). С. 101.
3 Кирсанов В.А. Теоретические проблемы судопроизводства по оспариванию нормативных правовых актов: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 7. См. также: Носенко М.С. Оспаривание нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 8; Бек О.А. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов. М., 2007. С. 9.
зать только факты таких нарушений1. Фактически в этом смысле судебный контроль за такими актами вообще не охватывается классическим пониманием оспаривания нормативных правовых актов, противоречащих вышестоящим актам и нарушающим субъективные права.
Во-вторых, нормативный правовой акт, не имеющий пороков принятия и введения в действие, но вступивший в противоречие с вышестоящим актом и нарушающий права граждан и организаций, должен признаваться недействующим, как правило, с даты вступления решения суда в законную силу. В соответствии с абз. 3 п. 38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50, если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу. Ранее такое же толкование содержалось в абз. 3 п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 482.
Таким образом, если суд устанавливает, что нормативный правовой акт применялся и на его основании были реализованы права участниками правоотношений, то он может выбрать только одну дату, с которой акт признается недействующим, - это дата вступления решения суда в законную силу.
Нормативный правовой акт, имеющий пороки принятия и введения в действие, должен признаваться недействующим как не приобретший юридическую силу только со дня его принятия. Имеющуюся судебную практику признания таких актов недействующими с момента вступления решения суда в законную силу следует признать необоснованной, поскольку выбор такого момента как бы легализует действие этих актов в прошлом, несмотря на пороки принятия и введения в действие, что самым негативным образом может сказаться на режиме законности нормотворческой деятельности. Кроме того, в п. 40 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 суд безальтернативно разъясняет необходимость признавать такие акты недействующими как не имеющими юридической силы именно с момента их принятия.
В-третьих, по разъяснению, содержащемуся в п. 38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50, суд может признать нормативный правовой акт не действующим не только со дня вступления решения в законную силу, но и с другой, более ранней, даты. Но это возможно лишь при наличии определенных условий.
1 Войтко И.А. Оспаривание нормативных и ненормативных актов // Иски и судебные решение: сб. статей / отв. ред. М.А. Рожкова. М.: Статут, 2009. С. 283.
2 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 (ред. от 09.02.2012) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. № 1 (утратило силу).
Если суд установит иную дату (отличную от даты вступления в силу судебного решения), с которой нормативный правовой акт признается недействующим, в том числе дату, с которой оспоренный нормативный правовой акт стал противоречить акту, обладающему большей юридической силой, он тем самым придает своему решению обратное действие. Такое действие является исключением из общего темпорального принципа действия правовых актов (как нормативных, так и правоприменительных) только на будущее время. Конституционный суд РФ уже обращал внимание на то, что обратное действие правовым актам должно придаваться, когда «улучшается положение лиц, привлекаемых к налоговой, административной или иной публично-правовой ответственности, а также в исключительных случаях по делам, вытекающим из гражданских правоотношений, если этого требуют - по своему существу публичные - интересы защиты неопределенного круга лиц или заведомо более слабой стороны в правоотно-шении»1. К примеру, при оспаривании нормативного акта, установившего ответственность, суд, выяснив, что он противоречит акту, обладающему большей юридической силой, признает его недействующим со дня возникновения коллизии между актами, т.е. с прошлого времени, т.к. это улучшит положение уже привлеченных к ответственности. И, наоборот, при оспаривании нормативного правового акта, исключившего ответственность, суд, выяснив, что он противоречит акту, обладающему большей юридической силой, признает его недействующим только со дня вступления решения суда в законную силу. Иначе признание такого акта недействующим с прошлого времени обусловит необходимость привлечения к ответственности тех, в отношении которых она была в прошлый период оспоренным актом исключена, т.е. ухудшит их положение.
Однако эти правила обратного действия должны касаться только судебных решений, признающих недействующими нормативные правовые акты, не имеющих пороков принятия и введения в действие.
Нормативный правовой акт, имеющий нарушения порядка принятия и введения в действие, во всех случаях признается недействующим с момента принятия, т.е. решение суда об этом всегда будет иметь обратное действие, независимо от того, улучшал или ухудшал такой акт положение граждан и организаций. К примеру, если неуполномоченное лицо примет нормативный правовой акт, исключающий ответственность или предоставляющий какие-либо привилегии гражданам и организациям, либо подобный акт не будет официально опубликован, суд должен признать та-
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 21 января 2010 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности положений части 4 статьи 170, пункта 1 статьи 311 и части 1 статьи 312 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества «Производственное объединение «Берег», открытых акционерных обществ «Карболит», «Завод «Микропровод» и «Научно-производственное предприятие «Респиратор» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2010. № 2.
кой акт незаконным с момента принятия, несмотря на то что положение субъектов ухудшится. Такое решение обусловлено характером формально -юридического нарушения - незаконным правотворчеством, иной подход стимулировал бы незаконную нормотворческую деятельность. При этом, «одной из важнейших задач судебного контроля за законностью нормативных предписаний является, с одной стороны, ограничение нормотворче-ской практики федеральных ведомств, не наделенных законом нормотвор-ческими полномочиями, а с другой стороны, стимулирование субъектов ведомственного нормотворчества к принятию законных по содержанию нормативных предписаний, издаваемых с соблюдением формально-юридических требований, предъявляемых к нормативно-правовым актам федеральных органов исполнительной власти»1.
Здесь важно подчеркнуть, что акт с формально-юридическими нарушениями не имеет обязательных конституционных признаков нормативного правового акта, фактически он таковым никогда не является, независимо от того, улучшает он или ухудшает правовое положение граждан. Как верно заметил С.В. Никитин, «такой акт является юридически ничтожным с момента принятия, независимо от его содержания»2. Ничтожность нормативного правового акта поглощает и любые правовые привилегии, установленные им: если нормативный правовой акт юридически не существует, то не существует и его любое содержание.
Так, суд обоснованно не применил, к примеру, Методические рекомендации по проверке заявленных обозначений на тождество и сходство, утвержденных Роспатентом3, поскольку рекомендации не прошли обязательную регистрацию и не были официально опубликованы, и прямо указали на то, что они «не являются законом или иным нормативным правовым актом»4. В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
В-четвертых, представляется важным вопрос о возможности пересмотра дел в связи с признанием нормативного правового акта недействующим по новым обстоятельствам.
1 Никитин С.В. Проблемы правового регулирования судебного нормоконтроля в административном судопроизводстве // Судья. 2018. № 11. С. 15.
2 Никитин С.В. Проблемы правового регулирования судебного нормоконтроля в административном судопроизводстве // Судья. 2018. № 11. С. 16.
3 Приказ Роспатента от 31 декабря 2009 г. № 197 «Об утверждении Методических рекомендаций по проверке заявленных обозначений на тождество и сходство» (утратил силу) // Не опубликован.
4 Постановления президиума Суда по интеллектуальным правам от 23 апреля 2018 г. по делу № СИП-449/2017, от 21 сентября 2018 г. по делу № СИП-660/2017, от 04 июня 2020 г. по делу № СИП-871/2019. Доступ из прав.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Если судом признан недействующим нормативный правовой акт, не имеющий пороков принятия и введения в действие, но вступивший в противоречие с вышестоящим актом и нарушающий права граждан и организаций, то вопрос о пересмотре дела по этому новому обстоятельству решается следующим образом. Согласно правовым позициям КС РФ основанием для пересмотра дела по новым обстоятельствам является признанный недействующим нормативный правовой акт, вне зависимости от того, с какого момента данный нормативный правовой акт признан недействующим (с момента принятия или с момента вступления решения суда в законную силу), при условии, что лицо, оспорившее акт, и лицо, заявляющее о пересмотре дела по этому основанию, совпадают1. В силу п. 6 ч. 1 ст. 350 КАС РФ самостоятельным основанием для пересмотра дела по новым обстоятельствам является признание Верховным Судом РФ, судом общей юрисдикции не действующим со дня принятия нормативного правового акта, примененного судом в конкретном деле, в связи с принятием решения по которому заявитель оспорил данный нормативный правовой акт.
С учетом того, что абз. 3 п. 7 Постановления Пленума № 52 ВАС РФ «О применении положений Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при пересмотре судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам», из которого делался вывод о допустимости пересмотра дела по новому обстоятельству, если НПА был признан недействительным с момента принятия, был признан не подлежащим применению2, суды вообще перестали считать, что такие нормативные правовые акты могут быть основанием для пересмотра дела по заявлениям иных лиц, не участвовавших в делах по их оспариванию. Так, ООО обратилось с заявлением о пересмотре дела по новому обстоятельству - признанию судом закона субъекта РФ, примененного ранее в его гражданском деле, недействующим с момента принятия. Суд, выяснив, что заявитель не
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 06 июля 2018 г. № 29-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Альбатрос» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2018. № 6; Постановление Конституционного Суда РФ от 11 января 2019 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А.М. Андреева» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2019. № 2; Постановление Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2020 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А.Н. Таратухина» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2020. № 2.
2 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20 сентября 2018 г. № 33 «О признании не подлежащим применению абзаца третьего пункта 7 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2011 года № 52 «О применении положений Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при пересмотре судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам»« // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2018. № 11.
участвовал в административном деле по оспариванию указанного нормативного правового акта, несмотря на то что акт был признан недействующим с момента принятия, постановил: «Поскольку общество ... не являлось административным истцом по указанному делу, суды пришли к правомерному выводу об отсутствии оснований для пересмотра судебного акта по новым обстоятельствам»1. Этот вывод впоследствии был поддержан и ВС РФ2.
В процессуально-правовой науке предлагается несколько иное решение этого вопроса: признание судом недействующим нормативного правового акта с момента вступления решения об этом в законную силу является основанием для пересмотра по новым обстоятельствам лишь в отношении лица, по административному иску которого данный НПА признан судом недействующим, а «для иных лиц основанием для пересмотра судебного акта по новым обстоятельствам может служить судебное решение, признавшее нормативный правовой акт недействующим с момента его при-нятия»3. Ранее также отмечалось, что «специфика субъективных пределов законной силы судебного решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов обусловлена не составом и числом лиц, которые принимали непосредственное участие в рассмотрении дела, а пределами действия оспоренного нормативного правового акта»4.
Однако в настоящее время судебная практика складывается таким образом, что право на удовлетворение заявления о пересмотре дела вследствие признания НПА, примененного в деле, недействующим, имеет только лицо, оспорившее такой акт, независимо от того, признан НПА недействующим с момента принятия или с момента вступления в силу судебного решения.
Если нормативный правовой акт принят с нарушениями порядка принятия или введения в действие и впоследствии по этой причине оспорен, то очевидно, что лицо, оспорившее такой акт, вправе обратиться в суд с заявлением о пересмотре дела по новым обстоятельствам. Однако как быть с иными лицами, не участвовавшими в деле об оспаривании акта, к которым акт, принятый с формально-юридическими нарушениями, был применен? На наш взгляд, такие лица также должны иметь право на удовлетворе-
1 Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 29 января 2020 г. № Ф09-9163/19 по делу № А76-376/2017. Доступ из прав.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Определение Верховного Суда РФ от 28 апреля 2020 г. № 309-ЭС20-4652. Доступ из прав.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 Лесницкая Л.Ф., Забрамная Н.Ю. К вопросу об отмене судебного постановления или постановления государственного органа как основании для пересмотра гражданского дела по новым обстоятельствам // Комментарий судебной практики / отв. ред. К.Б. Ярошенко. М.: ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2021. Вып. 27. С. 136. См. также: Ильин А.В. Признание судом нормативного правового акта недействующим как основание пересмотра судебного акта по новым обстоятельствам // Закон. 2018. № 8. С. 135.
4 Гусев А.А. Проблемы рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражном процессе: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 10.
ние заявления о пересмотре дела по новым обстоятельствам, поскольку нарушения порядка принятия и введения в действие нормативных актов обусловливают отсутствие у них юридической силы, а значит, и невозможность их какого-либо, даже условного, легального применения. Кроме того, будет потерян всякий смысл признания такого акта недействующим именно с момента принятия, поскольку для лица, оспорившего такой акт, вообще не имеет значения, с какого момента суд признает такой акт недействующим (с момента принятия или с момента вступления решения суда в законную силу), поскольку оно в любом случае имеет право требовать пересмотра дела по этому новому обстоятельству.
Как видим, процедура оспаривания нормативных актов, имеющих формально-юридические дефекты, обладает большой спецификой. В научной литературе давно замечано, что «действующий процессуальный порядок судебного нормоконтроля не рассчитан на проверку таких актов», и необходимо введение «специальной процедуры проверки законности такого рода правовых актов»1. С учетом особенностей оснований и правовых последствий оспаривания нормативных правовых актов, имеющих нарушения порядка принятия и введения в действие, и нормативных правовых актов, не имеющих таких нарушений, в процессуальном законодательстве de lege ferenda следует различать признание нормативного правового акта недействующим и признание нормативного правового акта не приобретшим юридическую силу и, как следствие, действие.
Нарушение порядка принятия и введения в действие нормативного правового акта и вступление находящегося в силе и в действии нормативного правового акта в противоречие с актом, обладающим большей юридической силой, это разные по своей сути и значимости для режима законности нормотворческие нарушения.
Нормативные правовые акты, имеющие нарушения принятия и введения в действие, оспариваются по самостоятельным основаниям, для этого не требуется наличие противоречия с актом, обладающим большей юридической силой, и наличие факта нарушения прав граждан и организаций. Оспоренные нормативно-правовые акты, имеющие формальные нарушение и не имеющие таких нарушений, влекут нетождественные правовые последствия, в том числе для целей пересмотра дела по новым обстоятельствам.
Библиографический список
1. Бек О.А. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. 192 с.
1 Никитин С.В. Судебный нормоконтроль в гражданском процессе и арбитражном процессе: вопросы теории и практики: автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 40.
2. Вифлянцев А.О. Институт оспаривания нормативных правовых актов в цивилистическом процессе // Российский юридический журнал. 2021. № 1 (136). С. 69-82.
3. Войтко И.А. Оспаривание нормативных и ненормативных актов // Иски и судебные решение / Отв. ред. М.А. Рожкова. М.: Статут, 2009. С. 255-288.
4. Гусев А.А. Проблемы рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражном процессе: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. 22 с.
5. Ильин А.В. Признание судом нормативного правового акта недействующим как основание пересмотра судебного акта по новым обстоятельствам // Закон. 2018. № 8. С. 122-136.
6. Кирсанов В.А. Теоретические проблемы судопроизводства по оспариванию нормативных правовых актов: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2001. 213 с.
7. Климшина Н.В. Процессуальные аспекты рассмотрения в арбитражных судах дел об оспаривании нормативных правовых актов // Вестник Омского университета. Серия: Право. 2008. № 4 (17). С. 100-103.
8. Лесницкая Л.Ф., Забрамная Н.Ю. К вопросу об отмене судебного постановления или постановления государственного органа как основании для пересмотра гражданского дела по новым обстоятельствам // Комментарий судебной практики / отв. ред. К.Б. Ярошенко. М.: ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2021. Вып. 27. С. 125-136.
9. Никитин С.В. Проблемы правового регулирования судебного нор-моконтроля в административном судопроизводстве // Судья. 2018. № 11. С. 12-17.
10. Никитин С.В. Совершенствование правового регулирования порядка рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов // Российское правосудие. 2016. № 10 (126). С. 28-38.
11. Никитин С.В. Судебная защита прав и интересов от незаконных нормативных правовых актов // Вестник гражданского процесса. 2022. № 2. С. 12-30.
12. Никитин С.В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе. М.: Волтерс Клувер, 2010. 304 с.
13. Никитин С.В. Судебный нормоконтроль в гражданском процессе и арбитражном процессе: вопросы теории и практики: автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. 50 с.
14. Носенко М.С. Оспаривание нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2001. 178 с.
