CC BY
42EX OFFICIO
особое мнение судьи л. А. Скотникова к Консультативному заключению Международного Суда ооН о соответствии международному праву односторонней декларации независимости Косово1
1. На мой взгляд, Суд (здесь и далее имеется в виду Международный Суд ООН) должен был использовать имеющееся у него право действовать по собственному усмотрению и, учитывая весьма специфические обстоятельства данного дела, отказаться от дачи консультативного заключения. Никогда раньше Суд не сталкивался с вопросом, поставленным одним органом Организации Объединенных Наций, ответ на который полностью зависит от толкования решения, принятого другим ее органом. Настоящий запрос представляется еще более аномальным, если учесть, что этим другим органом является Совет Безопасности ООН (далее — Совет Безопасности; Совет), действующий в рамках Главы VII Устава ООН. В самом деле, для того, чтобы дать ответ Генеральной Ассамблее ООН (далее — Генеральная Ассамблея; Ассамблея), Суд должен определить, нарушает ли Односторонняя декларация независимости (далее — ОДН) режим, установленный для Косово Советом Безопасности ООН в его Резолюции 1244 (1999).
2. В прошлом Суд считал необходимым подчеркивать, что его правовой совет дается в отношении решений, принятых запрашивающим органом, для того, чтобы этот орган мог воспользоваться таким советом. В своем консультативном заключении по Намибии Суд указал следующее: «Запрос подан органом ООН [Советом Безопасности] в связи с его собственными решениями с целью получения правового совета Суда относительно последствий и значения этих решений. Эта задача подчеркнута в преамбуле к резолюции, содержащей запрос о даче заключения, в которой Совет Безопасности указал на то, «что консультативное заключение Международного Суда будет полезно Совету Безопасности в его дальнейшем рассмотрении намибийского вопроса и достижении поставленных Советом целей»2. Ничего похожего в нашем случае нет.
3. В своем консультативном заключении относительно правовых последствий строительства стены Суд подтвердил, что «цель консультативных заключений заключается в том, чтобы
1 Dissenting Opinion of the Russian Judge at the International Court of Justice appended to the Advisory Opinion on Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Independence in Respect of Kosovo. URL: http://www.icj-cij.org/docket/files/141/16001.pdf (дата обращения: 01.10.2011).
2 Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970). Advisory Opinion of 21 June 1971 // I.C.J. Reports. 1971. P24. §32. Курсив добавлен судьей Л. А. Скотниковым.
обеспечить запрашивающие органы правовой аргументацией, необходимой им для принятия решений»3. В настоящем деле Генеральная Ассамблея не является тем органом, который сможет воспользоваться «правовой аргументацией», предоставленной Судом. Получив настоящее консультативное заключение, Ассамблея в силу статьи 12 Устава ООН не будет вправе сделать какие-либо рекомендации по теме настоящего запроса без соответствующей просьбы со стороны Совета Безопасности.
4. Сам Совет Безопасности не стал определять, соответствует ли ОДН его Резолюции 1244 (1999), хотя мог это сделать, приняв новую резолюцию либо согласовав заявление председателя Совета. Не запросил Совет и мнение Суда о том, совместимо ли принятие ОДН с положениями его Резолюции 1244 (1999). Такова занимаемая в настоящее время Советом позиция по вопросу, являющемуся предметом запроса Генеральной Ассамблеи о даче Судом консультативного заключения.
5. Члены ООН предоставили различные полномочия Генеральной Ассамблее, Совету Безопасности и Международному Суду и ограничили компетенцию каждого из этих главных органов. Суд как один из главных органов Организации Объединенных Наций и как судебный орган должен делать все для того, чтобы не нарушить установленный Уставом [ООН] и Статутом [Суда] баланс между этими тремя сновными органами. Суд не выполнил этой обязанности, так как не рассмотрел должным образом вопрос уместности дачи ответа на настоящий запрос.
6. Пытаясь обосновать свою позицию, большинство ссылается на «усиливающуюся со временем тенденцию параллельной работы Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности по одним и тем же вопросам, связанным с поддержанием международного мира и безопасно-сти»4, тенденцию, отмеченную Судом в его консультативном заключении относительно правовых последствий строительства стены. Однако настоящее дело просто-напросто не относится к этой тенденции. Конечно, Генеральная Ассамблея тоже принимала резолюции в отношении ситуации в Косово5. Однако, как становится ясно из консультативного заключения [по настоящему делу], ни одна из этих резолюций не касается ни режима, установленного Резолюцией 1244 (1999), ни ответа на вопрос, поставленный Генеральной Ассамблеей. В действительности все сводится к толкованию Резолюции 1244 (1999) Совета Безопасности. Большинство ссылается и на консультативное заключение по Намибии, а также на консультативные заключения относительно определенных расходов Организации Объединенных Наций и условий приема в нее государств6. Однако ни одно из этих дел даже отдаленно не напоминает настоящее дело. В деле о Намибии запрашивающим органом был Совет Безопасности (см. выше пункт 2). В заключении по делу об определенных расходах Суд лишь процитировал ряд резолюций Совета Безопасности с целью показать явное наличие «истории повторяющегося рассмотрения, подтверждения, одобрения и ратификации Советом Безопасности и Генеральной Ассамблеей действий Генерального Секретаря»7. В заключении об условиях приема Суд не использовал никаких резолюций Совета Безопасности. Как в деле об определенных расходах, так и в деле об условиях приема задача Суда состояла в толковании Устава ООН, и в обоих делах Генеральная Ассамблея, являвшаяся запрашивающим органом, могла использовать разъясненную Судом «правовую аргументацию». Кроме того, большинство ссылается на рассматривавшиеся в порядке спора между сторонами дела о вопросах толкования и применения Монреальской конвенции 1971 года, возникшие в связи с воздушным инцидентом близ Локерби. Вместе с тем, в этих делах Суд не толкует резолюции Совета Безопасности. Он лишь указывает на то, что Ливия, Соединенные Штаты Америки и Великобритания, будучи членами Организации Объединенных Наций, обязаны подчиняться решениям Совета Безопасности и
3 Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory. Advisory Opinion of 9 July 2004 // I.C.J. Reports. 2004-I. P 162. §60.
4 Консультативное заключение [по настоящему делу]. § 41.
5 Там же. §38.
6 Там же. §46-47.
7 Certain Expenses of the United Nations (Article 17, paragraph 2, of the Charter). Advisory Opinion of 20 July 1962 // I.C.J. Reports. 1962. P 176.
выполнять их в соответствии со статьей 25 Устава ООН8. Неспособность большинства найти прецедентную практику, которая имела бы какое-либо отношение к делу, вполне понятна, так как настоящий запрос, как объяснено выше в пункте 1, беспрецедентен.
7. То, что Суд не использовал свое усмотрение и не отказался от дачи ответа на поставленный перед ним Генеральной Ассамблеей вопрос привело, к сожалению, к серьезным негативным последствиям для способности Суда должным образом осуществлять правосудие и для его роли как одного из главных органов Организации Объединенных Наций.
8. В частности, в обстоятельствах настоящего дела любое толкование Резолюции 1244 (1999) Совета Безопасности, которое может дать Суд, будет менее чем авторитетным. Можно вспомнить высказывание Постоянной палаты международного правосудия о том, что «сложился принцип, согласно которому право дачи авторитетного толкования правовой нормы принадлежит исключительно лицу либо органу, управомоченному на ее изменение или отмену»9. Это, конечно, ведет к заключению о том, что «только Совет Безопасности либо орган, уполномоченный на это Советом, вправе давать аутентичное толкование [резолюции Совета Безопасности] в действительном значении этого термина»10. Равно очевидно, что «Международный Суд и другие международные трибуналы (включая трибуналы по Югославии и Руанде) могут толковать резолюции Совета Безопасности для целей реализации решений Совета»11. Вместе с тем, по настоящему делу Суд не толкует Резолюцию 1244 (1999) для целей реализации решения Совета. Совет ничего не решал в отношении ОДН. Совет даже не отметил, что она была принята. Положения Резолюции 1244 (1999) остались неизменными, несмотря на принятие ОДН12.
9. Надо учитывать, что резолюции Совета Безопасности являются политическими решениями. В силу этого определение соответствия того или иного события — например, такого, как провозглашение ОДН, — резолюции Совета Безопасности является в значительной степени политическим. Это значит, что даже если вывод Суда корректен чисто юридически (а в настоящем деле это не так), этот вывод, тем не менее, может не быть правильным исходя из политической перспективы Совета Безопасности. Решая вопрос о том, соответствует ли ОДН Резолюции 1244 (1999), — а этот вопрос является центральным для режима, установленного Советом Безопасности для Косово, — в отсутствие запроса со стороны Совета, Суд подменяет собой Совет Безопасности.
10. В некотором смысле ситуация, с которой Суд столкнулся в настоящем деле, похожа на ту, которая сложилась по поводу членства Союзной Республики Югославия (далее — СРЮ) в Организации Объединенных Наций до ее принятия [в Организацию Объединенных Наций] в 2000 году. Рассматривая в 1993 и 1996 годах не по существу дело «Босния и Герцеговина против Югославии», Суд воздержался от толкования соответствующих резолюций Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности с тем, чтобы определить, являлалсь ли СРЮ членом Организации Объединенных Наций и, соответственно, участницей Статута Суда. Он ограничился упоминанием о том, что принятое в Организации Объединенных Наций решение вопроса о продолжении членства Социалистической Федеративной Республики Югославия (далее — СФРЮ) было «не свободно от правовых сложностей»13. Суд не возвращался к этому вопросу в своем постановлении 1996 года по предварительным возражениям14. Ясно, что Суд не имел права делать вывод по вопросу членства СРЮ в Организации Объединенных
8 См.: Questions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Convention arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Libyan Arab Jamahiriya v. United States of America). Order of 14 April 1992 // I.C.J. Reports. 1992. P 126. §42; Questions of Interpretation and Application of the 1971 Montreal Convention arising from the Aerial Incident at Lockerbie (Libyan Arab Jamahiriya v. United Kingdom). Order of 14 April 1992 // I.C.J. Reports. 1992. P 15. §39.
9 Jaworzina. Advisory Opinion // PC.I.J. Series B. No. 8. P 37.
10 Wood M. C. The Interpretation of Security Council Resolutions // Max Planck Yearbook of United Nations Law. 1998. Vol. 2. P 82.
11 Ibid. P85.
12 См.: Консультативное заключение. §91, 92.
13 Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Bosnia and Herzegovina v. Yugoslavia). Order of 8 April 1993 // I.C.J. Reports. 1993. P 14. §18.
14 Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Bosnia and Herzegovina v. Yugoslavia). Judgment of 11 July 1996 // I.C.J. Reports. 1996-II.
Наций и не сделал его, хотя от этого зависел вопрос права стороны участвовать в деле (jus standi). Только после того как Совет Безопасности и Генеральная Ассамблея внесли ясность в ситуацию, приняв СРЮ в Организацию Объединенных Наций в качестве нового члена, Суд в решенных в 2004 году делах о законности применения силы пришел к выводу о том, что СФРЮ не была членом этой организации или стороной Статута до своего принятия в Организацию Объединенных Наций в 2000 году. Суд отметил, что «значение этого нового, происшедшего в 2000 году события состоит в том, что оно прояснило до этого аморфную правовую ситуацию относительно статуса Союзной Республики Югославия по отношению к Организации Объединенных Наций. В этом значении ситуация в отношении Сербии и Черногории, с которой Суд имеет дело сейчас, существенно отличается от сложившейся в 1999 году. Если бы тогда Суду надо было окончательным образом определить статус заявителя по отношению к Организации Объединенных Наций, его задача по формулированию такого вывода была бы затруднена правовой ситуацией, окутанной неясностями относительно этого статуса. Вместе с тем, учитывая преимущества того, как Суд теперь смотрит на правовую ситуацию, и в свете правовых последствий этого нового события с 1 ноября 2000 года, Суд приходит к выводу о том, что Сербия и Черногория не была членом Организации Объединенных Наций и, соответственно, государством-участником Статута Международного Суда 29 апреля 1999 года, в день подачи ее заявления, которым было инициировано настоящее дело в Суде»15.
11. Если бы Суд сделал этот вывод в 1993 году, в 1996 году или в 1999 году, когда рассматривал запрос о назначении временных мер в делах о законности применения силы, он нанес бы ущерб как своей судебной функции, так и своей роли как одного из главных органов Организации Объединенных Наций. Именно такова ставка в настоящем деле. Поэтому решение Суда ответить на поставленный перед ним вопрос столь же ошибочно, сколь и прискорбно.
12. Далее, хоть и неохотно, я должен осветить попытку толкования большинством Резолюции 1244 (1999) Совета Безопасности в отношении ОДН. К сожалению, в процессе этого толкования большинство сделало некоторые выводы, которые просто не могут быть верны.
13. Одним из них является вывод о том, что Резолюция 1244 (1999), наиболее масштабной целью которой является «политическое урегулирование косовского кризиса»16, не создает обязательств для руководства косовских албанцев17. Совет Безопасности никак нельзя обвинить в таком недосмотре, который сделал бы весь ход процесса, инициированного Резолюцией 1244 (1999), невозможным. Во время принятия Резолюции 1244 (1999) постоянный представитель Великобритании лишь озвучил очевидное, сказав: «Эта резолюция также полностью относится к косовским албанцам, к которым обращена просьба внести свой посильный вклад в восстановление нормальной жизни в Косово и создание демократических институтов самоуправления. Косовские албанцы и их руководители обязаны творчески подойти к вызову мира, выполнив предусматриваемые резолюцией требования, в частности, провести демилитаризацию Освободительной армии Косово и других вооруженных групп»18.
14. Не меньшее удивление вызывает вывод Суда о том, что намеченный Резолюцией 1244 (1999) «политический процесс, призванный определить будущий статус Косово, принимая во внимание соглашения Рамбуйе»19 может быть прекращен односторонним действием руководства косовских албанцев20. Другими словами, по мнению большинства, Совет Безопасности создал гигантскую лазейку в установленном им в Резолюции 1244 (1999) режиме, допустив возможность одностороннего «политического решения» вопроса об окончательном статусе [Косово]. Такой подход, если бы Совет ему в самом деле следовал, обессмыслил бы любой переговорный процесс по вопросу окончательного статуса Косово. Очевидно, что принимая и реализуя Резолюцию 1244 (1999) Совет Безопасности не мог исходить из этого. Полезно
15 Legality of Use of Force (Serbia and Montenegro v. Belgium). Judgment of 15 December 2004 // I.C.J. Reports. 2004-I. R310—311. §79.
16 Резолюция Совета Безопасности ООН 1244 (1999). § 1 постановляющей части.
17 См.: Консультативное заключение. §117, 118.
18 Выступление постоянного представителя Великобритании. 10 июня 1999 года. S/PV4011. С.18. Курсив добавлен судьей Л.А. Скот-никовым.
19 Резолюция Совета Безопасности ООН 1244 (1999). § 11 (e) постановляющей части.
20 См.: Консультативное заключение. §117, 118.
напомнить, что параграф 11 (е) постановляющей части Резолюции 1244 (1999) отсылает к соглашениям Рамбуйе, устанавливающим, что «через три года после вступления в силу настоящего Соглашения будет созвана международная встреча для выработки механизма окончательного урегулирования для Косово с учетом воли народа, мнений соответствующих властей, усилий каждой стороны [Белграда и Приштины], связанных с осуществлением настоящего Соглашения, и хельсинкского Заключительного акта»21. Невозможно представить, как можно вписать одностороннее определение статуса в это ясное политическое заявление, одобренное Советом Безопасности в Резолюции 1244 (1999). Последующая практика Совета Безопасности в отношении Резолюции 1244 (1999) так же ясна. Когда в 2005 году процесс определения окончательного статуса Косово был начат, члены Совета Безопасности приложили к письму своего председателя Генеральному Секретарю «для [его] сведения» руководящие принципы по урегулированию статуса Косово, согласованные контактной группой (состоящей из представителей Франции, Германии, Италии, России, Великобритании и Соединенных Штатов Америки). Руководящие принципы недвусмысленны: «Любое решение, которое носит односторонний характер или является результатом применения силы, неприемлемо... Окончательное решение о статусе Косово должно быть одобрено Советом Безопасности»22.
15. Наконец, большинство позволяет авторам ОДН обойти конституционный механизм, созданный в соответствии с Резолюцией 1244 (1999), объясняя это лишь тем, что они [авторы] действовали за пределами этого механизма: «Суд полагает, что авторы декларации не действовали и не имели намерения действовать в качестве органа, созданного либо уполномоченного действовать в рамках [переходного] правового порядка, а приняли [ОДН], значение и последствия которой находятся за пределами этого порядка»23. К сожалению, большинство не объясняет, в чем различие между действиями за пределами правового порядка и его нарушением.
16. Толкование Резолюции 1244 (1999), предложенное большинством, несостоятельно. Более того, отношение Суда к решению Совета Безопасности, принятому по Главе VII Устава ООН, показывает, что он не смог выполнить «свои собственные обязательства по поддержанию [международного] мира и безопасности в соответствии с Уставом [ООН] и Статутом Суда»24.
17. Толкование Судом общего международного права также спорно. Согласно консультативному заключению, «общее международное право не запрещает декларации независимости»25. Это утверждение вводит в заблуждение и, к сожалению, может иметь провокационный эффект. Общее международное право попросту не регулирует декларации независимости, так как «декларации независимости не создают государства в соответствии с международным правом. Отнюдь не провозглашение таких деклараций удовлетворяет фактические требования, необходимые, согласно международному праву, для государственности либо признания. Согласно международному праву, такие декларации не создают правовой основы для государственности либо признания»26. Декларации независимости могут обрести значимость с точки зрения общего международного права только в совокупности с лежащими в их основе претензиями на государственность и независимость. Однако поставленный Генеральной Ассамблеей вопрос «узок и специфичен... В частности, не спрашивается, достигло Косово государственности или нет»27. Таким образом, вопрос о законности ОДН просто не имеет ответа с точки зрения общего международного права. Единственным применимым для целей ответа на поставленный Генеральной Ассамблеей вопрос правом является специальный правовой режим (lex specialis), созданный Резолюцией 1244 (1999) Совета Безопасности.
21 S/1999/648 (7 июня 1999 года). С.85.
22 Руководящие принципы, приложенные к письму председателя Совета Безопасности ООН Генеральному Секретарю ООН от 10 нояб -ря 2005 года. S/2005/709. Курсив добавлен судьей Л. А. Скотниковым.
23 Консультативное заключение. § 105.
24 Legality of Use of Force (Serbia and Montenegro v. Belgium). Order of 2 June 1999 // I.C.J. Reports. 1999. P 132. § 18.
25 Консультативное заключение. § 84.
26 Выступление г-на Фифе, главы делегации Норвегии, на заседании Международного Суда ООН 9 декабря 2009 года по рассмотрению вопроса о даче настоящего консультативного заключения. CR 2009/31. С.46.
27 Консультативное заключение. §51.
66 • РШ• ЕХ 0РР!С!0
18. В заключение следует сказать, что смысл и охват консультативного заключения столь же узки и специфичны, как и вопрос, на который оно отвечает. Заключение не затрагивает правовые последствия ОДН и окончательный статус Косово. Суд подчеркивает это, отмечая, что «для целей дачи ответа на вопрос, поставленный Генеральной Ассамблеей, не считает необходимым касаться таких вопросов, как [вопрос о том,] привела или нет декларация к созданию государства, или [как] статус актов признания»28. Суд также отмечает, что «споры относительно пределов права на самоопределение и существования какого-либо права на "возмещающую сецессию"... касаются права на отделение от государства... и этот вопрос находится за рамками поставленного Генеральной Ассамблеей вопроса»29. Консультативное заключение никоим образом не ставит под сомнение тот факт, что Резолюция 1244 (1999) полностью остается в силе30. Это значит, что предусмотренный этой резолюцией «политический процесс, призванный определить будущий статус Косово»31 продолжается, и Совету Безопасности еще предстоит одобрить решение вопроса об окончательном статусе [Косово].
Перевод с англ. яз. С. Голубка
28 Консультативное заключение.
29 Там же. §83.
30 Там же. §91, 92.
31 Резолюция Совета Безопасности ООН 1244 (1999). § 11 (е) постановляющей части.
