CC BY
394
С.С. Матевосян
ОСОБЕННОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
Бюджетный процесс - это урегулированная нормами бюджетного права деятельность представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления по составлению проекта бюджета, рассмотрению и утверждению, исполнению, а также составлению, рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета.
Бюджетный процесс в зарубежных странах характеризуется своими особенностями, что обусловлено формой государственного устройства, формой правления, уровнем экономического развития страны, историческими традициями.
В странах с континентальной системой права бюджет принимается в виде единого акта, в странах англосаксонского права принимаются отдельные законодательные акты (США - два финансовых билля: по доходам и расходам) [1, с. 7].
Во многих странах основным правовым источником бюджетного процесса является конституция, но кроме нее имеется целый ряд законодательных актов, регулирующих бюджетный процесс. В некоторых странах бюджетное законодательство является кодифицированным (Россия). В Республике Армения бюджетный процесс регулируется рядом законодательных актов (законы «О бюджетной системе»[2], «О казначейской системе»[3], «О центральном банке Республики Армения»[4], «О банках и банковской деятельности»[5], «О контрольной палате Национального собрания Республики Армения»[6] и др.).
Период, в течение которого действует бюджет, считается бюджетным годом. Бюджетный год не везде совпадает с календарным, однако практически во всех странах охватывает около 12 месяцев.
Например, в Австрии, Аргентине, Армении, Бельгии, Болгарии, Бразилии, Германии, Ирландии, Китае, Польше, России, Сирии, Франции, Швейцарии финансовый год длится с 1 января по 31 декабря; в Великобритании, Канаде, Дании, Индии, Израиле, Японии - с 1 апреля по 31 марта следующего года; в Австралии, Норвегии, Пакистане, Швеции - с 1 июня по 31 мая; в США, Таиланде - с 1 октября по 30 сентября следующего года.
Такое несовпадение с календарным годом обусловлено историческими причинами, традициями, связанными со сроками созыва парламента, сбора урожая, от которого длительное время в прошлом зависели доходы бюджета [7, с. 10].
Как правило, стадии бюджетного процесса в зарубежных странах следующие: составление проекта бюджета, рассмотрение и утверждение, исполнение и утверждение отчета по нему.
Так, в частности, в Республике Армения также как в других странах, в составлении проекта бюджета принимают участие органы исполнительной власти, а именно работу по составлению проекта бюджета организует Правительство, но в отличие от Российской Федерации, где проект бюджета включает бюджетное послание Президента, проект бюджета Республики Армения включает бюджетное послание Правительства.
В США с принятием Закона «О бюджете и отчетности» 1921 г. право бюджетной инициативы принадлежит исполнительной власти и Президент играет руководящую роль в составлении проекта федерального бюджета. Он является основным лицом, которое несет ответственность за разработку и исполнение федерального бюджета перед законодательной властью [7, с. 62].
Составление проекта федерального бюджета США начинается за восемнадцать месяцев до начала финансового года. Бюджетное послание Президента Конгрессу должно быть представлено в первый понедельник января или после, но не позже первого понедельника февраля каждого года.
В соответствии со ст. 31 Закона РА «О Центральном банке Республики Армения» Правительство Армении при составлении бюджета консультируется с Центральным банком. Министерство финансов и экономики Республики Армения составляет проект закона и представляет его в Правительство, которое представляет проект на рассмотрение Национального собрания (ч. 3 ст. 21 Закона РА «О бюджетной системе Республики Армения»). Председатель Национального собрания в двухдневный срок после получения проекта бюджета, проведя консультации с премьер-министром, а также рассмотрев вопрос на рабочем совещании Национального собрания, составляет график проведения в постоянных комиссиях и на их совместных заседаниях предварительных обсуждений по проекту бюджета, представления предложений и внесения Правительством изменений, который вместе с представленным проектом бюджета направляется депутатам, фракциям, депутатским группам, в постоянные комиссии и Контрольную палату. График направляется также и в Правительство.
В соответствии со ст. 79 «Регламента Национального собрания» обсуждение проекта закона о бюджете на заседании Национального собрания начинается не позднее первых трехдневных заседаний декабря месяца, предшествующего бюджетному году [8].
Во многих странах проект бюджета Правительство передает на рассмотрение в парламент, который в нижней или в верхней палате рассматривает и утверждает закон о бюджете. Во Франции закон о финансах рассматривается сначала в нижней палате парламента (Национальное собрание), потом в верхней палате. В ФРГ проект закона о федеральном бюджете одновременно рассматривается нижней и верхней палатами.
На стадии рассмотрения и утверждения органы исполнительной власти вносят проект на рассмотрение в законодательный орган. Срок внесения проекта на рассмотрение в разных странах разный.
В соответствии со ст. 192 Бюджетного кодекса РФ [9] Правительство РФ вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную думу проект федерального закона о федеральном бюджете не позднее 26 августа текущего года.
В Армении Правительство вносит проект бюджета на рассмотрение Национального собрания не менее чем за 60 дней до начала бюджетного года и может потребовать, чтобы он был поставлен на голосование с принятыми им поправками до окончания этого срока, что обусловлено ст. 79 «Регламента Национального собрания».
Во многих странах при рассмотрении и утверждении проекта бюджета используется процедура рассмотрения и утверждения обычного законопроекта. Но в Армении обычный законопроект рассматривается в Национальном собрании в трех чтениях, а процедура рассмотрения проекта бюджета отличается и имеет свои особенности.
Законодательный орган рассматривает проект закона в некоторых странах в трех чтениях (Польша, Россия, ФРГ), в некоторых странах - в двух чтениях (Республике Болгария, но если после утверждения Президент Болгарии мотивированно возвращает закон Народному собранию, то повторно принятый закон рассматривается в одном чтении) [7, с. 89]. В Армении проект закона о бюджете рассматривается на заседаниях Национального собрания в одном чтении с перерывом не менее, чем на 4 дня, однако до рассмотрения проекта в Национальном собрании предварительные обсуждения проекта бюджета проходят на заседаниях и совместных заседаниях постоянных комиссий. В Армении существуют специальные постоянные комиссии, которые создаются с целью предварительного рассмотрения проектов законов и других предложений и дачи заключений по ним Национальному собранию. Постоянная комиссия по финансово-кредитным, бюджетным и экономическим вопросам рассматривает проект бюджета до внесения его в Национальное собрание. Материалы закрытого конверта, касающиеся расходных статей проекта бюджета, составляющих государственную и служебную тайну, рассматриваются на совместном закрытом заседании постоянных комиссий по обороне, национальной безопасности и внутренним делам и по финансово-кредитным, бюджетным и экономическим вопросам, в котором могут участвовать депутаты, Председатель Контрольной палаты, а также уполномоченные премьер-министром лица.
Во Франции Национальное собрание выносит решение в одном чтении в течение 40 дней, затем проект передается в Сенат, который рассматривает в течение 15 дней и возвращает в Национальное собрание с дополнениями, и если нет единого решения, создается смешанная комиссия.
Процесс исполнения бюджета предусматривает аккумуляцию и распределение доходов посредством: перечисления и зачисления доходов на единый счет бюджета; распределения в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов; возврата излишне уплаченных в бюджет сумм доходов; учета доходов бюджета и составления отчетности о доходах соответствующего бюджета [10, с. 188].
В зарубежных государствах действуют три системы кассового исполнения бюджета: казначейская, банковская и смешанная.
Казначейская система предусматривает кассовое исполнение бюджета специализированными органами Министерства финансов. Например, казначейскими кассами во Франции. Банковская система означает, что кассовое исполнение бюджета осуществляется Центральным банком (США). Смешанная система предполагает сочетание казначейской и банковской систем. Например, в ФРГ кассовое исполнение бюджета на уровне Федерации осуществляется по банковской системе, а на уровне Общин - по казначейской системе [11, с. 123].
В Республике Армения исполнение бюджета осуществляется по принципу единой кассы, Правительство после утверждения государственного бюджета устанавливает квартальные пропорции исполнения бюджета и является ответственным за его исполнение. В течение сорока дней после окончания каждого квартала Правительство представляет в Национальное собрание информацию о ходе исполнения бюджета, таким образом, в Республике Армения контрольные функции за исполнением бюджетов осуществляет Национальное собрание через Контрольную палату.
Существует три основных формы финансового контроля:
1. Предварительный контроль - осуществляется при составлении проектов бюджетов, документов и при открытии кредитов при перечислении бюджетных средств.
2. Текущий контроль - в процессе исполнения бюджета.
3. Последующий контроль - по результатам исполнения расходных и доходных статьей бюджета с целью установления законности и эффективности финансовых операций.
Как правило, в соответствии с системой разделения властей текущий контроль осуществляет исполнительная власть, а последующий - законодательная власть.
Закон РА «О бюджетной системе» в ст. 24 разделяет как контрольные полномочия, которые осуществляет Национальное собрание, так и надзорные полномочия, которые осуществляет Правительство. Таким образом, можно предположить, что Правительство надзирает и контролирует сам процесс исполнения бюджета постоянно, организация которого осуществляется Министерством финансов и экономики РА. Фактически Правительство контролирует деятельность Министерства финансов и экономики, то есть осуществляет текущий контроль. А Национальное собрание как законодательный орган контролирует результат исполнения бюджета (последующий контроль). Национальному собранию представляется отчет об исполнении бюджета на рассмотрение и утверждение. Контрольная палата дает заключение о рассмотрении годового отчета об исполнении государственного бюджета, которое содержит два пункта:
1. Оценка достоверности цифр, отраженных в годовом отчете об исполнении государственного бюджета.
2. Оценка выполнения требований, установленных законом о государственном бюджете отчетного бюджетного года.
В Канаде контроль за исполнением бюджета осуществляет, прежде всего, министр финансов. Существует также парламентский контроль, в нижней палате парламента создан Комитет по государственным расходам. В США контрольные функции осуществляет конгресс. Особое место отводится Бюджетному управлению Конгресса и Главному контрольно-финансовому управлению. В Японии существует специально созданный орган для контроля за исполнением бюджета - Ревизионная палата, которая состоит из Совета ревизоров и Генерального секретариата. В ФРГ контроль за исполнением бюджета осуществляет и законодательная и исполнительная власть. Контроль за исполнением бюджета осуществляет и Счетная палата, которая является независимым органом.
Контрольные полномочия законодательных и представительных органов регулируются, прежде всего, конституциями, законами и подзаконными актами.
Круг участников бюджетного процесса довольно широк, к ним относятся органы законодательной власти, органы исполнительной власти, президент, (а в некоторых странах и королева), ораны денежно-кредитного регулирования, органы государственного и муниципального финансового контроля, государственные внебюджетные фонды, получатели бюджетных средств, кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов, и др.
Особое место среди участников бюджетного процесса занимает президент, он во многих странах подписывает закон о бюджете, после чего закон считается принятым. В Великобритании одобренный парламентом законопроект утверждается Короной (английской королевой) как необходимое условие, без такого утверждения ни один законопроект не становится законом. В США Президент представляет проект бюджета и вносит его в Конгресс. В РФ бюджетное послание Президента определяет бюджетную политику на очередной финансовый год и направляется Федеральному собранию не позднее марта. Президент Республики Армения имеет право выступать на заседаниях Национального собрания при рассмотрении проекта бюджета.
Как правило, органы исполнительной власти наделены полномочиями по составлению проекта бюджета, отвечают за его исполнение, а также осуществляют контрольные функции. Основными функциями органов законодательной власти являются рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджета.
Таким образом, после изучения бюджетного законодательства зарубежных стран можно сделать вывод, что бюджетный процесс в зарубежных странах имеет свои особенности как в сфере нормативно-правового регулирования, так и в сфере реализации каждой стадии бюджетного процесса. Основное отличие, которое следует отметить, - это принятие бюджета в одних странах в форме закона, а в других - в форме резолюций или решений. В Великобритании принимается два закона, один из которых охватывает доходную часть бюджета, а второй - расходную. Практически во всех странах выделяют идентичные стадии принятия бюджета, но процесс осуществления этих стадий характеризуется своими особенностями. Стадии отличаются своими участниками, сроками, процедурой рассмотрения и утверждения бюджетов и осуществлением контроля за исполнением бюджетов.
Литература
1. Бюджетный процесс в зарубежных государствах / Под ред. И.Г. Тимошенко. М., 1996.
2. Закон РА «О бюджетной системе Республики Армения» от 21 июля 1997 г. // http.www.parliament.am
3. Закон РА «О казначейской системе» от 27 ию-ля 2001 г. // http.www.parliament.am
4. Закон РА «О Центральном банке Республики Армения» от 30 июня 1996 г. // http.www.parliament.am
5. Закон РА «О банках и банковской деятельности» от 30 июня 1996 г. // http.www.parliament.am
6. Закон РА «О Контрольной палате Национального собрания Республики Армения» от 29 мая 1996 г. // http.www.parliament.am
7. Болтинова О.В. Стадии бюджетного процесса в зарубежных странах. М.: Профобразование, 2002.
8. Закон РА «Регламент Национального собрания» от 20 февраля 2002 г. //http.www.parliament.am.ru
9. Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1999 г. № 145-ФЗ (в последней ред. ФЗ от 06.12.2007 № 333-ФЗ) // Собрание законодательства. 1998. № 31. Ст. 3823; 2007. № 50. Ст. 6246.
10. Финансовое право: Учебное пособие / Под ред. И.В. Рукавишниковой. М.: Норма, 2007.
11. Финансовое право / Под ред. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 2006.
