CC BY
122
УДК 347.91/.95
DOI 10.24411/2078-5356-2019-10127
Сенякин Иван Николаевич Ivan N. Senyakin
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры теории государства и права Саратовская государственная юридическая академия (410056, Саратов, ул. Вольская, 1)
doctor of sciences (law), professor, professor of the department of theory of state and law Saratov state law academy (1 Vol'skaya st., Saratov, Russian Federation, 410056)
E-mail: [email protected]
Барсукова Вероника Николаевна Veronika N. Barsukova
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории гражданского процесса Саратовская государственная юридическая академия (410056, Саратов, ул. Вольская, 1)
сandidate of sciences (law), associate professor, associate professor of the department of theory of civil process
Saratov state law academy (1 Vol'skaya st., Saratov, Russian Federation, 410056) E-mail: [email protected]
Особенности влияния судебной реформы на систему гражданского процессуального законодательства
Features of the impact of judicial reform on the system of civil procedural legislation
Настоящая статья посвящена анализу уровня This article is devoted to analysis of the level of
сбалансированности современного гражданского balance of the modern civil procedural law. The pa-
процессуального законодательства. В работе рас- per considers some issues of its. The paper discusses
сматриваются отдельные вопросы его системати- some problems of its taxonomy. The authors define
зации. Авторами обозначаются некоторые ошибки some of the errors of the legislator initially made dur-
законодателя, изначально допущенные при форми- ing the formation of the Civil procedural code of the
ровании Гражданского процессуального кодекса Рос- Russian Federation. These include the lack of struc-
сийской Федерации. К их числу относится отсутствие ture of GPK of the Russian Federation clearly defined
в структуре ГПК РФ четко выраженных Общей и Осо- the General and Special parts, as well as placement of
бенной частей, а также размещение процессуальных procedural rules in the sources of substantive law. In
норм в источниках материального права. Кроме того, addition, the work highlighted a number of deficiencies
в работе освещается ряд недостатков содержания и in the content and structure of the legislation on civil
структуры законодательства о гражданском судопро- legal proceedings arising from the reform of the code
изводстве, возникших в результате реформирования of civil procedure of the Russian Federation. In par-
ГПК РФ, в том числе указывается, что реформирова- ticular, States that the reform of the system of revision
ние системы пересмотра судебных актов привело к of judicial acts led to the inclusion in the CCP as two
включению в ГПК РФ двух практически дублирующих almost overlapping chapters (devoted to the cassation
друг друга глав (посвященных кассационному и над- and Supervisory review), and in a sense leads to the
зорному пересмотру), а также в некотором смысле violation of the principle of legal certainty. The article
ведет к нарушению принципа правовой определен- also describes in detail the issues of the impact of ju-
© Сенякин И.Н., Барсукова В.Н., 2019
ности. Также в статье подробно раскрываются вопросы влияния судебной реформы на структуру и содержание ГПК РФ в связи с принятием Кодекса административного судопроизводства РФ, введения главы, регулирующей упрощенное производство и некоторые другие. В работе авторы приходят к выводу о неоценимой роли информационных технологий в деле систематизации гражданского процессуального законодательства. При этом отмечается, что на сегодняшний день они используются не в полную меру.
Ключевые слова: гражданское судопроизводство, систематизация, кодификация, реформирование, структура, административная юстиция, пересмотр судебных актов, упрощенное производство.
dicial reforms on the structure and content of the code of civil procedure of the Russian Federation in connection with adoption of the Code of administrative procedure of the Russian Federation. The work also highlights the problems of regulation of summary proceedings, and others. In the work the authors come to the conclusion about the invaluable role of information technologies in the systematization of civil procedural legislation. At the same time, it is noted that today they are not used in full measure.
Keywords: civil procedure, codification, reform, structure, administrative justice, judicial review acts, simplified production.
Одной из наиболее значимых целей, стоящих перед Российским государством, является провозглашение и утверждение прав субъектов, находящихся в его юрисдикции. Реализации этой цели служат многочисленные источники материального права, в том числе заимствующие свое содержание из международно-правовых норм. Однако реальное осуществление материальных прав невозможно без создания действенной системы их защиты. Поэтому необходимость создания качественного процессуального законодательства на сегодняшний день не теряет своей актуальности. Важнейшим способом решения данного вопроса является систематизация. Исторический анализ гражданских процессуальных кодексов советского и современного периодов показывает, что новый кодекс всегда являлся преемником предыдущего с учетом ранее внесенных изменений и дополнений, а следовательно, имела место кодификация в широком смысле. Ныне действующий кодекс аналогично предыдущим постоянно модернизируется. С момента его принятия до настоящего времени было принято около сотни федеральных законов, внесших в него изменения различного масштаба. Каков же результат столь активных законотворческих процессов? Приведем некоторые примеры.
Если говорить в целом о ГПК РФ, то возможно заметить как минимум две крупные ошибки, допущенные при его структурировании изначально. Во-первых, это отсутствие в Кодексе деления на общую и особенную части. Он состоит из разделов, первый из которых называется «Общие положения», и можно лишь догадываться, что он в качестве общей части противопоставляется остальным разделам, что нарушает правила формальной логики. Общеизвестным является факт, что система граж-
данского процессуального права традиционно состоит из двух крупных элементов: общей и особенной частей. Вывод о наличии общей и особенной части в гражданском процессуальном праве неизбежно приводит к выводу о необходимости включения указанных частей в гражданское процессуальное законодательство. Во-вторых, многие источники материального права содержат довольно крупные массивы гражданских процессуальных норм (ТК РФ, ГК РФ, ЖК РФ и т. д.). Такую ситуацию можно назвать как минимум спорной. Содержание источника и содержание отрасли права в идеале должны совпадать. Обратное свидетельствует о незавершенности процесса кодификации.
Нельзя обойти своим вниманием и частные вопросы формирования структуры и содержания ГПК РФ, осуществляющегося под влиянием политических и экономических факторов.
В соответствии с Федеральным законом от 9 декабря 2010 года № 353-ФЗ [1] в ГПК РФ были внесены существенные изменения, касающиеся пересмотра судебных актов. И если глава 39, регулирующая апелляционное производство, изложенная в новой редакции, в целом носит преемственный характер, то главы, регулирующие пересмотр судебных актов, вступивших в законную силу, подверглись серьезному реформированию как с точки зрения содержания, так и структуры. Глава 40 была признана утратившей силу. Ее нормы были перенесены в главу 41. А для регулирования надзорного производства была включена глава 41.1. Законодатель создал дополнительную проверочную инстанцию для актов, вступивших в законную силу. При этом содержание глав 41 и 41.1 практически дублируется. Вряд ли такое положение вещей можно назвать оправданным с точки зрения юридической техники и правоприменения
в целом. В этих новациях очевидно просматривается политический подтекст. Введение дополнительной внутригосударственной проверочной инстанции позволило снизить поток жалоб, направляемых российскими гражданами в ЕСПЧ (Россия в момент принятия соответствующего закона была лидером по их количеству). Идея сама по себе хороша, но вот эффективность избранного инструментария вызывает сомнения. Создание еще одной проверочной инстанции продуцирует затягивание рассмотрения дела на внутригосударственном уровне и блокирует право граждан на международную защиту. Кроме того, содержание новых норм в ряде случаев нарушает принцип правовой определенности. Все это говорит не в пользу качества нового законодательства.
2014 год послужил отправной точкой следующего этапа преобразования процессуального законодательства. Был принят ряд законов, направленных на обеспечение единства деятельности судебной системы в сфере рассмотрения гражданских дел, в том числе были внесены изменения в Конституцию РФ, призванные аккумулировать в руках Верховного Суда РФ полномочия по осуществлению судебного надзора не только за деятельностью судов общей юрисдикции, но и арбитражных судов [2]. Следующим шагом в этом направлении стало предложение об унификации гражданского и арбитражного процессуального законодательства, в связи с чем была разработана Концепция единого ГПК РФ [3]. В своей первоначальной редакции она содержала идею о необходимости единообразного регулирования порядка рассмотрения всех категорий гражданских дел (как экономического, так и неэкономического характера), а также дел, относимых к так называемой административной юстиции. Однако в дальнейшем позиция законодателя существенным образом изменилась. В частности, 8 марта 2015 года был принят Кодекс административного судопроизводства РФ (КАС РФ). Одновременно соответствующие положения ГПК РФ утратили силу. КАС РФ вобрал в себя не только правила рассмотрения и разрешения дел, которые ГПК РФ относил к делам, возникающим из публичных правоотношений, но и некоторые дела, относимые современным гражданским процессуальным законодательством к особому производству. Таким образом, законодатель вопреки ожиданиям предпочел применить юри-дико-технический прием, противоположный унификации, - специализацию. Данный шаг
законодателя был воспринят неоднозначно как учеными-правоведами, так и практическими работниками. Здесь следует отметить, что как унификация, так и специализация выступают важнейшими средствами совершенствования законодательства, при этом ни та, ни другая не может быть самоцелью и разворачиваться в произвольном порядке. По своей природе оба эти процесса носят строго детерминированный характер, их проведение целесообразно лишь при наличии необходимых предпосылок. Нужно разобраться, имеют ли место соответствующие предпосылки для специализации законодательства в сфере административной юстиции.
Следует отметить, что административная юстиция получила достаточно подробное освещение в юридической литературе (А.В. Абса-лямов, И.В. Панова, Ю.Н. Старилов, Л.В. Туманова, Ю.А. Попова, Г.Л. Осокина, А.А. Гатин, А.Т. Боннер и др.) [4-11]. По поводу обоснованности регулирования административных правоотношений посредством гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства к настоящему моменту сложились три основные теории. Первая концепция носит консервативный характер, ее основная идея заключается в необходимости сохранения существующей процедуры рассмотрения административных дел. Реформированию, по мнению сторонников данной теории, необходимо подвергнуть лишь частные вопросы правового регулирования, то есть следует совершенствовать то, что уже имеется. Вторая теория носит более радикальный характер. Ее сторонники предлагают разделить дела, вытекающие их публичных правоотношений, на две категории в зависимости от предмета судебной защиты и в зависимости от категории определить юрис-дикционную форму защиты. Первая категория представляет собой дела, возникающие из административных правоотношений, традиционно включаемых в процессуальные кодексы. Вторая группа дел представляет собой административные дела, рассматриваемые в настоящее время в рамках КоАП РФ, то есть дела об административных правонарушениях и т. п. Именно последняя категория дел подпадает под понятие административной юстиции, и для этого предлагается создать административные суды [12]. Третья теория носит комплексный характер. Исходя из ее содержания, все споры в области властеотношений необходимо передать под юрисдикцию специально созданных административных судов, рассматривающих дела
исходя из требований КАС РФ. Данная концепция видится наиболее обоснованной, поскольку она укладывается в рамки критериев систематизации, к которым относят предмет и метод правового регулирования. Предметом правового регулирования являются властеотношения, так как предметом судебного рассмотрения -дела, возникающие из налоговых, таможенных, бюджетных и иных подобных отношений. Метод в данном случае является императивно-диспо-зитивным с приоритетом в пользу императивного начала в противовес методу гражданского процессуального права, где преобладает диспо-зитивность [13, с. 24].
Изложенное подтверждает верность позиции законодателя относительно изъятия подраздела 3 из ГПК РФ и помещения его в специально разработанный КАС РФ. В связи с этим совершенно не ясна позиция законодателя относительно оставления аналогичных норм в АПК РФ. Административные дела, вытекающие из предпринимательских правоотношений, по-прежнему рассматриваются согласно главам 23-28.2 АПК РФ.
Высказывается вполне обоснованная точка зрения, согласно которой обозначенный нарушает права субъектов экономической деятельности. Кроме того, КАС РФ не охватывает своим регулированием судопроизводство по делам об административных правонарушениях. В этой части, как и ранее, применяется АПК РФ и КоАП РФ, что, на наш взгляд, выглядит совершенно не логично. Таким образом, проведенная специализация процессуального законодательства оказалась, на наш взгляд, половинчатой, незаконченной, и разбросанные по разным кодексам нормы различно регулируют рассмотрение однородных дел.
Указанный момент далеко не единственный из тех, которые вызывают дискуссию. В частности, законодатель активно использует в КАС РФ термины «административный иск», «административный истец», «административный ответчик», «исковое заявление». В связи с этим возникает логичный вопрос: а является ли производство по делам, возникающим из публичных или административных правоотношений, разновидностью искового производства.
В настоящее время по вопросу искового или неискового характера данных дел имеется две противоположных точки зрения. Есть мнение, что административно-правовые требования следует рассматривать в порядке искового производства, так как им, как правило, сопутствует
спор о праве, который является неотъемлемым признаком искового производства. [14, с. 26]. Сторонники противоположной точки зрения утверждают, что «административные иски» не имеют право на существование, поскольку спор о праве возможен лишь тогда, когда нормативный акт неправильно применен к физическому лицу, при этом для разрешения возникшего спора не нужны доказательства, требуется только правильное применение закона [15, с. 45]. Ответить на вопрос о возможности говорить об административных исках, административном исковом производстве позволит анализ признаков искового производства вообще, к каковым относят: (1) спор о праве; 2) равенство субъектов спора; 3) предмет защиты представляет собой нарушенное или оспоренное право или охраняемый законом интерес; 4) возбуждение судопроизводства реализуется посредством подачи искового заявления [16, с. 59]. На наш взгляд, судебная практика показывает, что действительно имеется спор о публичном праве, и к рассмотрению таких дел применены нормы искового производства с определенной спецификой. При этом сам спор, если он и возникает, связан с осуществлением государственным органом полномочий, возложенных на него, тогда как гражданско-правовые споры возникают из свободной реализации свободными сторонами своих прав. Между тем, кроме признака наличия спора, вряд ли какие-либо другие признаки административного процесса сближают его с исковым производством. Поэтому представляется возможным согласиться с позицией О.В. Исаен-ковой, которая отмечает, что производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, не является разновидностью искового производства [17, с. 16-20, 38-42]. Сущность производства, возникающие из административных правоотношений, представляет собой контроль суда за органами государственной власти и местного самоуправления.
Учитывая изложенное, представляется не совсем верной позиция законодателя относительно довольно обширного переноса норм, содержащихся в ГПК РФ и направленных на регулирование рассмотрения и разрешения дел искового производства, в КАС РФ. Примерно на 70% КАС РФ содержит нормы, которые уже присутствуют в российском законодательстве. Полагаем, что административный процесс не должен дублировать гражданский процесс. Он должен быть адаптирован к тем категориям дел, для разрешения которых он был создан.
В ГПК РФ были внесены и другие крупные изменения. Так, Федеральным законом от 2 марта 2016 года № 45-ФЗ [18] Кодекс был дополнен главой 21.1 «Упрощенное производство». Новая глава имеет ряд особенностей. Так, например, дело в порядке упрощенного производства может рассматриваться без вызова лиц, участвующих в деле, установлены императивные сроки представления доказательств в суд, истечение которых влечет невозможность их принятия судом, и некоторые другие. Таким образом, за счет экономии временных и материальных затрат лиц, участвующих в деле, и суда предполагается повысить уровень доступности и эффективности правосудии. Вместе с тем, анализ рассматриваемой главы позволяет сделать вывод о том, что ее содержание в части изложения перечня дел, подлежащих рассмотрению в порядке упрощенного производства, крайне неконкретно, во многом напоминает приказное производство. Да и сама процедура, основной особенностью которой является возможность рассмотрения дела в отсутствие сторон, весьма похожа на приказное производство. Все это говорит о том, что вряд ли данная глава каким-либо образом способствует обеспечению доступности правосудия, а, напротив, нередко ведет к запутыванию правоприменителя. Сомнительным также выглядит ее отнесение к исковому производству (данная глава включена в подраздел II «Исковое производство»).
Аналогичные сомнения вызывает включение в указанный подраздел главы 22.2, введенной Федеральным законом от 5 мая 2014 года № 99 ФЗ [19]. Эта новая глава регулирует порядок рассмотрения дел о возвращении ребенка или об осуществлении в отношении ребенка прав доступа на основании международного договора Российской Федерации. Появление данной главы обусловлено присоединением России к Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей 1980 года [20] и потребностью создания действенного механизма розыска детей, похищенных одним из родителей, и их возвращения в государство постоянного места жительства.
Необходимость внесения изменений в законодательство в этом смысле не вызывает сомнения. При этом совершенно не понятно, почему законодатель отнес данную разновидность судопроизводства к исковому. Она практически не соответствует устоявшимся и научно обоснованным признакам искового производства, которые нами были изложены ранее. Та-
кое произвольное включение нормативного материала в Кодекс ведет к рассогласованности его системы.
В настоящей работе нами были упомянуты некоторые наиболее крупные изменения действующего гражданского процессуального законодательства. Их анализ позволяет сформулировать неутешительный вывод о том, что существенная часть изменений, внесенных в действующее гражданское процессуальное законодательство, не способствовала созданию сбалансированного законодательства, удобного для суда и лиц, нуждающихся в судебной защите.
Примечания
1. О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 9 декабря 2010 г. № 353-03 // Собрание законодательства РФ. 2010. № 50, ст. 6611.
2. О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации: закон РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г № 2-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 2014. № 6, ст. 548.
3. Концепция единого Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (одобрена решением Комитета по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству ГД ФС РФ от 8 декабря 2014 г № 124 (1)). Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 11.01.2019).
4. Абсалямов А.В. Проблемы административного судопроизводства в арбитражном процессе: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000.
5. Боннер А.Т. Буржуазная административная юстиция // Правоведение. 1969. № 1. С. 99-108.
6. Гатин А.А. Производство об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в гражданском и арбитражном процессе: монография / под ред. Д.Х. Валеева. Саратов, 2011.
7. Осокина Г.Л. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений: учебное пособие. Томск, 2006.
8. Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации: монография. Саратов, 2001.
9. Попова Ю.А. Судопроизводство по делам, возникающим из публично-правовых отношений (теоретические проблемы): монография / под ред. П.М. Филиппова. Краснодар. 2002.
10. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М., 2001.
11. Туманова Л.В. Защита публично-правовых интересов в гражданском судопроизводстве: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2002.
12. Попова Ю.А. Теоретические проблемы судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2002.
13. Гражданский процесс России: учебник / под ред. М.А. Викут. М., 2004.
14. Зайцев И. Административные иски // Российская юстиция. 1996. № 4.
15. Масленников М. Можно ли считать жалобу административным иском // Российская юстиция. 1998. № 5.
16. Исаенкова О.В., Демичев А.А. Проблемы реализации права на судебную защиту в европейских государствах // Вестник СГАП. 2006. № 5.
17. Исаенкова О.В. Иск и его черты. Саратов, 1997.
18. О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 2 марта 2016 г. № 45-ФЗ // Собрание законодательства РФ. № 10, ст. 1319.
19. О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации: федеральный закон от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2014. № 19, ст. 2304.
20. Конвенция о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей (Гаага, 25 октября 1980 г) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 51, ст. 7452.
References
1. About modification of the Civil procedure code of the Russian Federation: the federal law of December 9, 2010 no. 353-FZ. Collection of legislative acts of the RF, 2010, no. 50, art. 6611. (In Russ.)
2. The Supreme court of the Russian Federation and the Prosecutor's office of the Russian Federation: law of the Russian Federation on the amendment to the Constitution of the Russian Federation of 5 February 2014 no. 2-FKZ. Collection of legislative acts of the RF, 2014, no. 6, art. 548. (In Russ.)
3. The concept of the unified civil procedure code of the Russian Federation (approved by the decision Of the Committee on civil, criminal, arbitration and procedural legislation of the state Duma of the Russian Federation of December 8, 2014 no. 124 (1)). Access from the reference legal system "ConsultantPlus" (accessed 11.01.2009). (In Russ.)
4. Absalyamov A.V. Problems of administrative proceedings in the arbitration process. Author's abstract... candidate of legal sciences. Ekaterinburg, 2000. (In Russ.)
5. Bonner A.T. Bourgeois administration of justice. Law, 1969, no. 1, pp. 99-108. (In Russ.)
6. Gatin A.A. Production on challenging non-normative legal acts, decisions, actions (inaction) of state bodies, bodies of local self-government, other bodies, officials, state and municipal employees in civil and arbitration proceedings: monograph / ed. by D.Kh. Valeev. Saratov, 2011. (In Russ.)
7. Osokina G.L. Proceedings in cases arising from public relations: textbook. Tomsk, 2006. (In Russ.)
8. Panova I.V. Administrative and procedural activity in the Russian Federation: monograph. Saratov, 2001. (In Russ.)
9. Popova Yu.A. Legal proceedings in cases arising from public-legal relations (theoretical problems): monograph / ed. by P.M. Filippov. Krasnodar, 2002. (In Russ.)
10. Starilov Yu.N. Administrative justice. Theory, history, prospects. Moscow, 2001. (In Russ.)
11. Tumanova L.V. Protection of public and legal interests in civil proceedings: autoref. Author's abstract... doctor of legal sciences. St. Petersburg, 2002. (In Russ.)
12. Popova Yu.A. Theoretical problems of legal proceedings in cases arising from public relations. Author's abstract... doctor of legal sciences. Saratov, 2002. (In Russ.)
13. Civil process of Russia: the textbook / under the ed. of M.A. Vikut. Moscow, 2004. (In Russ.)
14. Zaytsev I. Administrative proceedings. Russian justice, 1996, no. 4. (In Russ.)
15. Maslennikov M. Can we consider a complaint for administrative claim. Russian justice, 1998, no. 5. (In Russ.)
16. Isaenkova O.V., Demichev A.A. Problems of implementation of the right to judicial protection in European countries. Journal of Saratov state academy of law, 2006, no. 5. (In Russ.)
17. Isaenkova O.V. Lawsuit and its features. Saratov, 1997. (In Russ.)
18. About modification of the Civil procedure code of the Russian Federation and the Arbitration procedure code of the Russian Federation: federal law of March 2, 2016 no. 45-FZ. Collection of legislative acts of the RF, no. 10, art. 1319. (In Russ.)
19. About modification of Chapter 4 of part one of the Civil code of the Russian Federation and about recognition become invalid for separate provisions of legislative acts of the Russian Federation: the federal law of May 5, 2014 no. 99-FZ. Collection of legislative acts of the RF, 2014, no. 19, art. 2304. (In Russ.)
20. Convention on civil aspects of international child abduction (the Hague, October 25, 1980). Collection of legislative acts of the RF, 2011, no. 51, art. 7452. (In Russ.)
