CC BY
114
дискуссия
журнал научных публикаций
И. А. Кох, д-р соц. наук, профессор, кафедра теории и социологии управления, Д. А. Кривова, аспирант, Уральский институт Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президента Российской Федерации kia4@mail.ru
ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРОЙ В МАЛЫХ ГОРОДАХ
Социальная инфраструктура общества и совершенствования форм обслуживания призвана обеспечить благоприятные условия населения всех форм поселений, особенно жизни населения, развитие производствен- малых городов. Рыночные отношения проной, социальной и духовной сферы обще- диктовали структурную перестройку всей ственной жизни. Ее предназначение в муни- социальной сферы, которая была воспринята ципальном образовании - наиболее полное населением далеко не однозначно. С одной удовлетворение потребностей населения в стороны, появление новых супермаркетов, социально-бытовых, коммунальных и куль- передовой техники и оборудования бытово-
турных услугах. В последние два десятилетия в период рыночных реформ в российском обществе произошли радикальные перемены в этой области, оказавшие как положительные, так и отрицательные воздействия на социальную инфраструктуру городов, поселков и сел.
В области обеспечения товарами, торговли
и общественного пита- -
ния налицо положительные сдвиги. Однако другие сферы общественной жизни - образование, здравоохранение, учреждения культуры испытали огромные трудности в своем развитии. Особенно тяжело сказался на социальной инфраструктуре перевод учреждений социальной сферы с баланса промышленных предприятий на плечи муниципальных образований, которые и без того испытывали финансовые трудности. Острый дефицит финансовых средств создал огромные трудности и проблемы для развития
Появление новых супермаркетов, передовой техники и оборудования бытового обслуживания, техническое оснащение учреждений здравоохранения и учреждений культуры положительно восприняты населением,однако уровень цен сделали многие товары и услуги недоступными для значительной части населения.
го обслуживания, техническое оснащение учреждений здравоохранения и учреждений культуры положительно восприняты населением, однако уровень цен сделали многие товары и услуги недоступными для значительной части населения. Налицо противоречие между положительными тенденциями развития социальной - сферы и низкой платежеспособностью населения, что обусловило невостребованность многих услуг, в том числе жизненно важных, в частности медицинских.
Для выработки стратегии и тактики социального обустройства важно изучить особенности содержания и элементов социальной инфраструктуры. Термин «инфраструктура» состоит из латинских слов «infra» - под, ниже, внизу и «structure» - строение, постройка. Существует несколько вариантов объяснения происхождения этого термина. Первоначаль-
но он возник в строительном деле и означал основание, фундамент. Потом он стал означать совокупность внешних сооружений по отношению к рассматриваемому производству, а в военной терминологии - вспомогательные службы и системы. В экономической литературе понятие «инфраструктура» впервые появилось в конце 40-х годов XX в. в работах американского экономиста П. Розенштейн-Родана, который объяснил инфраструктуру как комплекс условий, обеспечивающих благоприятное развитие частного предпринимательства в основных отраслях экономики и удовлетворяющих потребности всего населения. Он обратил внимание на важные моменты, необходимые для понимания сущности инфраструктуры. Прежде всего, им выявлен комплексный характер инфраструктуры, который заключается в том, что она концентрирует в себе на основе целевого и функционального единства различные отрасли, предприятия, виды и сферы трудовой деятельности. В определении сформулированы две главные функции инфраструктуры: обеспечение благоприятного развития производственной и непроизводственной сферы и удовлетворение потребностей всего населения.
Разработке проблем управления развитием социальной инфраструктуры посвящены исследования известных ученых-экономистов Э. М. Агабабьяна, Г. Важенина, А. А. Мазараки, В. П. Орешина, П. С. Осипенкова, Н. Н. Полуденного, Г. Б. Поляка, И. Ф. Чернявского и др. Рыночные подходы к исследуемой подсистеме хозяйства изложены в работах В. Т. Баринова, Р. А. Белоусова, О. С. Пчелинцева, В. М. Рут-гайзера, Б. Н. Хомелянского, В. А. Шахового, Л. И. Якобсона и др.
Рассмотрению региональных проблем развития инфраструктуры посвятили свои исследования и географы, начиная с Н. Н. Ковалевского, который в работе «Теория экономического районирования» обосновал территориальную организацию производи-
тельных сил и высказал ряд интересных предложений о комплексе условий, обеспечивающих эффективное развитие общественного производства1. Его идеи были развиты в работах учеников и последователей - И. И. Белоусова, Т. М. Калашниковой, Ю. Т. Саушкина, Б. С. Хорева и др.
Определенный вклад в разработку проблем социальной инфраструктуры внесли урбанисты своими разработками планов развития городов и районных планировок. В трудах таких исследователей, как А. С. Ахиезер, Ю. Н. Казаков, О. Н. Яницкий, М. Г. Завель-ский и др., показана роль условий жизни в системах расселения, их влияние на повседневную деятельность людей2. Серьезный вклад в разработку проблем социальной инфраструктуры внесли философы и социологи. Различные аспекты влияния материально-вещественных элементов на эффективную деятельность трудящихся были проанализированы в работах ученых, занимающихся проблемами социального управления и планирования: Ж. Т. Тощенко, В. Г. Афанасьева, Н. А. Аитова, Д. А. Керимова, Л. Г. Когана, Н. И. Лапина.
В этих исследованиях всесторонне изучены вопросы совершенствования управления развитием как социальной инфраструктурой в целом, так и ее отдельными отраслями и звеньями. Но, несмотря на многообразие исследований по проблеме формирования и развития инфраструктуры, содержание этого понятия до настоящего времени остается довольно расплывчатым и дискуссионным.
Первые отечественные исследователи, которые выделили инфраструктуру в качестве
дискуссия
журнал научных публикаций
самостоятельного объекта исследования, обратили внимание на то, что она предназначена обеспечивать условия эффективного развития материального производства. Так, в 70-е гг. XX в. среди советских экономистов и эконо-микогеографов была распространена материально-вещественная концепция инфраструктуры. Под инфраструктурой понимали только то, что материализуется в основных фондах отраслей, входящих в ее состав, или комплекс инженерно-технических сооружений. Например, С. А. Хейман рассматривал социальную инфраструктуру как «комплекс отраслей, обслуживающих матери- — альное производство»3.
Общие условия создаются не только материально-вещественными элементами производительных сил, но и определенными видами деятельности, в связи с чем эта концепция была подвергнута объективной критике. Как отмечали А. И. Кочерга и А. А. Мазарака - «...Под инфраструктурным объектом (или объектом инфраструктуры) следует понимать целостный функционирующий объект____»4.
Представление об инфраструктуре как о целостной совокупности производственных и непроизводственных объектов, функционирование которых обеспечивает общие условия общественного производства, открывает путь к ее пониманию как структурного элемента народнохозяйственного комплекса. Некоторые исследователи (А. В. Моисеев и др.) понимают под инфраструктурой комплекс инженерно-технических сооружений, обслуживающих и создающих условия для размещения и деятельности промышленного и сельскохозяйственного производства (или отдельных их предприятий), а также их размещения для обеспечения жизнедеятельности населения.
Среди ряда ученых получила большое распространение трактовка инфраструктуры не только как условий развития и функционирования материального производства, но и как условий эффективного решения важных социальных задач развития общества. Рассма-
Развитие социальной инфраструктуры муниципального образования должно отвечать критериям комплексности, сбалансированности, равномерного территориального размещения.
некоторые исследователи подчеркивали необходимость создания «условий для обеспечения тех или иных видов общественной деятельности определенной территории»5.
Преодоление материально-вещественной трактовки инфраструктуры имело важное практическое значение, так как позволило комплексно подойти к ее исследованию, включая проблемы кадров, управления, организационного и экономического механизма хозяйствования. Отраслевой подход к определению инфраструктуры, который получил распространение в 80-е гг. и сохраняется до — последнего времени, исходит из материально-вещественной концепции. Следовательно, под социальной инфраструктурой понимается совокупность отраслей и подотраслей народного хозяйства, а также видов деятельности, оказывающих производственные услуги материальному производству и производящих услуги и духовные блага для населения.
Наряду с отраслевым подходом, в настоящее время в рамках проблем определения сущности инфраструктуры, особую значимость приобретает территориально-региональный подход. Под региональной инфраструктурой понимают совокупность территориальных функциональных систем, каждая из которых включает совокупность предприятий, объектов и организаций, характеризующихся однородностью использования средств труда, общностью профессиональных навыков, работающих и ориентированных на обслуживание материального производства и населения. Дебабов С. А. определил инфраструктуру как «сочетание созданных на территории региона хозяйственных объектов и проводимых инженерно-технических мероприятий для обеспечения материального производства и нормальных условий проживания населения»6.
Региональный подход к обоснованию развития элементов и звеньев инфраструктуры, а также при планировании и проектировании ее подсистем позволяет рассматривать инфраструктуру региона как единую целостную
тривая проблемы развития инфраструктуры, систему7. Развитие элементов региональной
дискуссия
журнал научных публикаций
инфраструктуры оказывается столь значительным, что обоснование ее оптимального размещения и комплексного развития становится очень актуальной проблемой.
Сегодня понятием социальная инфраструктура широко оперируют представители общественных наук, управления, специалисты различных -
родов деятельности (архитекторы, строители, инженеры городского хозяйства), средства массовой информации и т. д. Однако активная популяризация понятия «социальная инфраструктура» скрывает острую проблему: чем шире оно используется в теории и практике, тем больше прослеживается разное понимание ее природы, сущности и предназначения. Ведущая функция социальной инфраструктуры в современном обществе заключается в ее главном предназначении - обеспечить комфортное проживание населения.
Развитие социальной инфраструктуры муниципального образования должно отвечать критериям комплексности, сбалансированности, равномерного территориального размещения. Пренебрежение к планированию развития социальной инфраструктуры может в конечном итоге привести к серьезным просчетам в практике социального управления. В настоящее время сложилась общая точка зрения, согласно которой государство, обеспечивая поступательное социальной инфраструктуры, должно в равной мере опираться как на экономические, так и на неэкономи-
Города представляют из себя центры экономической и духовной жизни населения и являются главными двигателями процесса.
ческие рычаги и стимулы. От того, насколько полно она их использует, зависит решение проблем образования, здравоохранения, благоустройства, обеспечения жильем, культуры и отдыха ит. д. К числу последних и одних из наиболее действенных методов оптимизации развития социальной сферы общества относится создание социальной инфраструктуры, призванной решать не только сложные экономические задачи, но и социальные проблемы.
Рассматривая природу и сущность социальной инфраструктуры, нельзя не отметить того обстоятельства, что ее отличительной чертой является региональный характер развития, под которым подразумевается эффективность формирования и совершенствования социальной инфраструктуры как целостной системы на уровне отдельных регионов, в условиях привязанности всех ее элементов к социальным, экономическим, демографическим, природно-климатическим и другим особенностям конкретного территориально-пространственного образования. На эту черту социальной инфраструктуры первыми обратили внимание представители экономической географии. Их разработки по изучению региональных проблем социально-экономического развития способствовали уточнению понятия «инфраструктура»8. Введение в научный обиход категории «социальная инфраструктура», связанное с проблемами повышения эффективности территориального планирования, размещения производительных сил, подняло региональные исследования на качественно новый уровень.
Для региона социальная инфраструктура играет важную роль, которая заключается в повышении уровня жизни населения, повышении занятости населения, проведении эф-
фективного равномерного по всей территории расселения, предотвращении чрезмерной концентрации населения, выравнивании уровней экономического и социального развития, формировании сети городских и сельских поселений в районе.
Уровень развития социальной инфраструктуры является одним из важнейших показателей социально-экономического развития страны. Формируясь под влиянием сложных общественных процессов, он отражает всю совокупность проблем социального развития.
Социальная инфраструктура характеризуется по видам и направлениям деятельности социальных субъектов и по звеньям в каждом из видов. Она может рассматриваться как на уровне общества, так и региона или отдельного поселения. Отдельные элементы социальной инфраструктуры не взаимозаменяемы. Только при целостном подходе, комплексно обеспечивающем рациональную жизнедеятельность людей, можно говорить об эффективности воспроизводства населения.
Социальная инфраструктура может характеризоваться числом учреждений, организаций, обеспечивающих процессы образования, медицинского, бытового и транспортного обслуживания, а также числом мест в них, объемом услуг. В анализе функционирования социальной инфраструктуры важны субъективные оценки людей достаточно реально существующей социальной инфраструктуры в конкретном регионе или на конкретном предприятии.
Отрасли социальной инфраструктуры включают в себя организации, предприятия и учреждения различных организационно-правовых форм и форм собственности. Каждая из отраслей социальной инфраструктуры является сложной системой с присущими только ей определенными признаками, свойствами, закономерностями, особенностями построения и функционирования. Преследуя общую цель - создание соответствующих
условий развития человеческого потенциала и жизнеобеспечения общества, отрасли социальной инфраструктуры выступают своеобразным объединением, самостоятельной частью социальной сферы, которой присущи определенные отношения и внутренние взаимосвязи.
К отраслям социальной инфраструктуры традиционно относятся системы образования, здравоохранения, культуры и искусства, физической культуры и спорта, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства, бытового обслуживания населения, деятельность которых направлена на удовлетворение личных потребностей, обеспечение жизнедеятельности, интеллектуального развития членов общества.
В современных условиях можно выделить наиболее общие, характерные особенности отраслей социальной инфраструктуры, рассматривая их как важную специфическую составную часть социальной сферы в целом. Основными из них являются:
• разнообразие видов услуг отраслей социальной инфраструктуры, их функционального назначения и степени значимости для потребителя;
• различная степень участия потребителей в процессе получения услуг;
• многообразие организационных форм и методов обслуживания потребителей;
• двухуровневая доступность услуг: индивидуальная и групповая;
• различное сочетание государственных и коммерческих форм деятельности и хозяйствования;
• локальный характер деятельности субъектов хозяйствования, действующих в социальной сфере;
• активное развитие отраслей и появление большого разнообразия новых видов услуг.
Перечисленные особенности социальной инфраструктуры в различной степени взаимосвязаны между собой и существуют в сложных сочетаниях. Разнообразные комбинации их взаимодействия налагают существенный отпе-
В социально-бытовом обслуживании, в общественном питании, торговле, жилищно-коммунальном хозяйстве социальные и рыночные отношения получили наибольшее развитие и формируют эффективный механизм удовлетворения общественных потребностей.
дискуссия
журнал научных публикаций
чаток на все стороны функционирования и развития как всей инфраструктуры в целом, так и отдельных ее отраслей. Кроме того, внутри каждой отрасли в силу специфики социальной сферы имеются свои отличительные черты, признаки, свойства и особенности, влияющие на организацию ее деятельности и возможность проведения внутренних преобразований.
Через реализацию своих основных задач социальная инфраструктура в современных условиях позволяет достичь главной цели развития социальной сферы в целом:
• снижение социальной напряженности;
• укрепление общего здоровья нации;
• улучшение демогра- -
фической обстановки;
• повышение производительности труда;
• создание новых рабочих мест, снижение безработицы9.
Производство услуг в большинстве отраслей социальной инфраструктуры имеет свои — особенности. Характер отношений в отраслях социальной инфраструктуры и их специфика позволяют рассмотреть эту сферу как цельный, самостоятельный и своеобразный социально-культурный объект.
Что касается услуг, то в различных отраслях социальной инфраструктуры они имеют свои особенности. В социально-бытовом обслуживании, в общественном питании, торговле, жилищно-коммунальном хозяйстве социальные и рыночные отношения получили наибольшее развитие и формируют эффективный механизм удовлетворения общественных потребностей.
Но в таких отраслях, как культура, здравоохранение и образование, социальные и рыночные отношения не только имеют свою специфику, но и ограниченные
В отраслях социальной инфраструктуры производятся услуги и сопутствующие товары, являющиеся общественным благом, которые призваны удовлетворять не только индивидуальные, но и общественные потребности.
В малых городах возникает или сохраняется особо напряженная социальная обстановка из-за свертывания производства на градообразующих предприятиях или их закрытия.
Причина, обусловливающая необходимость государственного регулирования в отношении ряда отраслей социальной инфраструктуры, скрыта в самой природе этой сферы. В отраслях социальной инфраструктуры производятся услуги и сопутствующие товары, являющиеся общественным благом, которые призваны удовлетворять не только индивидуальные, но и общественные потребности. Большая роль государства в регулировании развития отраслей социальной инфраструктуры объясняется решением социальной задачи - обеспечение нормальных условий жизнедеятельности всех членов общества.
— Государство опирается в своей деятельности на социально-ориентированный подход, реализуя его в рамках системного социально-экономического управления.
Охарактеризовав социальную сферу и соци-= альную инфраструктуру, рассмотрим непосредственно социальную инфраструктуру малого города. Определимся с понятием «малый город». В научной литературе нет единого понимания того, что считать малым городом. Наибольшее распространение на этот счет получило такое: малым городом является поселение с численностью жителей до 100 тыс. человек. Таких городов в России более 800, причем делятся они на две категории - города областного (краевого, республиканского) подчинения с численностью населения более 50 тыс.человек и города районного подчинения с численностью населения до 50 тыс.человек.
Социальная сфера и социальная инфраструктура малых городов отличается следующим. Во-первых, тесным переплетением производственной
возможности. В сфере услуг всегда присут- сферы и социальной сферы. Социальная
ствуют государственные организации и уч- сфера перенасыщена производственными
реждения. Более того, в некоторых отраслях связями. Во-вторых, жизнедеятельность
они занимают доминирующее положение, города связана чаще всего с каким-либо
дискуссия
журнал научных публикаций
крупным, градообразующим предприятием. В-третьих, по функциональной составляющей выделяются два вида малых городов: многофункциональные города и города с прилегающей территорией, имеющие как сельскохозяйственную, так и промышленную зоны. В-четвертых, малые города отличаются также концентрированностью социальной инфраструктуры, что облегчает управление ею, но вместе с тем ее недостаточностью и неполнотой по сравнению с социальной инфраструктурой крупных городов. Так, далеко не в каждом городе имеются высшие учебные -
заведения или театры, развитая инфраструктура развлечений и организации досуга населения.
В-пятых, в малых городах возникает или сохраняется особо напряженная социальная обстановка из-за свертывания производства на градообразующих предприятиях или их да - типа расселения, наиболее предпочти-закрытия. В-шестых, многие малые города тельного для людей XX - XXI вв. - во мно-- так называемые города районного подчи- гом определяет жизненный уровень народов, нения - оказываются с дискриминационным формирование нового человека, улучшение правовым и социально-экономическим стату- окружающей среды, а также способствует сом, поскольку они не являются субъектами повышению образования, профессиональной местного самоуправления. квалификации, культуры, физического здоро-
Районные города практически не име- вья и психической устойчивости личности, ют в своем подчинении каких-либо объек- особенно необходимых в условиях высокоди-тов управления, у них . намических темпов про-
отсутствует аппарат Именно городской уровень изводстваижизни.
Логика анализа роли социальной инфраструктуры малого города и задач местного самоуправлений по ее развитию требует рассмотрения ее на уровне-
Малые города отличаются также концентрированностью социальной инфраструктуры, что облегчает управление ею, но вместе с тем ее недостаточностью и неполнотой по сравнению с социальной инфраструктурой крупных городов.
более благоприятным с точки зрения темпов и масштабов развития отраслей социальной инфраструктуры, достигнутый уровень обеспеченности населения страны услугами социальной инфраструктуры не превышал 60 - 70 % от установленных самими же государством «рациональных нормативов».
В итоге социальная сфера оказалась в состоянии острейшего кризиса, который характеризуется:
• серьезным сокращением объема и снижением качества предоставляемых населению социально-культурных услуг;
— • недостаточным финансированием отраслей социально-культурного комплекса, что ведет к разрушению материально базы, потере кадрового потенциала; • низким техническим уровнем объектов социальной инфраструктуры.
Развитие социальной инфраструктуры ropo-
управления. Поэтому наилучшим образом приспо-
соблен к максимально высокой социальной ориентации всех элементов и институтов инфраструктуры.
кардинально повлиять на жизнь города администрация порой просто не в состоянии.
Как отмечают многие исследователи (М. Дмитриев, А. А. Панарин, В. Рожков и вой и видовой плоскости, чему в существен-др.)10, развитию социальной инфраструкту- ной мере поспособствовало бы определение ры и ее материальной базы у нас в стране всего того круга элементов, который cono существу никогда не уделялось должного ставляет социальную инфраструктуру. Это внимания. Это характерно как для дорефор- все материально-вещественные элементы менного периода, так и для нынешнего эта- общественного развития, способствующие па развития. Хорошо известно, что даже в эффективному осуществлению человеком период 70 - 80-х гг., который считается наи- всех видов его жизнедеятельности: жилые
дома, предприятия торговли и общественного питания, пассажирский транспорт, система водоснабжения и канализации, различные медицинские учреждения, школы, средние специальные и высшие учебные заведения, организации профессионально-технической подготовки, почто во-телеграфные и финансовые учреждения, культурно-зрелищные предприятия, спортивные и оздоровительные сооружения (стадионы, Дворцы спорта, плавательные бассейны, парки, дома отдыха) и другие объекты и учреждения социально-бытового назначения.
Можно согласиться и с тем, что именно городской уровень наилучшим образом приспособлен к максимально высокой социальной ориентации всех элементов и институтов инфраструктуры.
С точки зрения развития основ социальной инфраструктуры города, очень важным является положение о том, что в ее изучении, ориентированном на получение научных данных для разработки долговременной стратегии управления развитием города, необходим междисциплинарный подход. Такой подход должен базироваться на концепции единой системы расселения. В контексте этой идеи главенствующую проблему развития городов (и процесса урбанизации в целом) можно усматривать в выявлении их места и роли в размещении и развитии производительных сил. Другими словами, проблемы развития городов должны рассматриваться в единстве с размещением производительных сил, формированием территориальных производственных комплексов, отраслевой и территориальной структурами народного хозяйства.
Все вышеуказанное позволяет заключить, что малый город - особая пространственная организация развитого материального и духовного производства, а его жизнедеятельность - особый способ функционирования и развития производственных сил, достигших высокого уровня
концентрации при естественной для нее глубокой внутренней дифференциации и согласованности действий различных компонентов (объективных и субъективных). Города представляют из себя центры экономической и духовной жизни населения и являются главными двигателями процесса. Поэтому научно обоснованное решение проблем развития социальной инфраструктуры городов существенно сказывается на темпах развития общества в целом. ®
1. Федулов С. П. Социальная инфраструктура российских городов. Дис. канд. соц. наук. М., 2000.
2. Тошенко Ж. Т. Социальная инфраструктура: сущность и пути развития. -М.: Мысль, 1980. С. 19.
3. Хейман С. А. Производственный и научный потенциал СССР II Вопросы экономики. 1982. № 12. С. 13 - 14.
4. Кочерга А.И. Социальная инфраструктура: вопросы теории и практики. Киев: Наукова думка, 1982.
5. Федулов С. П. Социальная инфраструктура российских городов. Дис. канд. соц. наук. М., 2000.
6. Дебабов С. А. Место экономической инфраструктуры в науке о регионах. - Теоретические проблемы региональной экономики (Материалы научной конференции). М., 1973. С. 137 - 138.
7. Федулов С. П. Социальная инфраструктура российских городов. Дис.канд.соц.наук. М., 2000.
8. Вебер А. Теория размещения промышленности. Л., 1926; Александров И. Г. Экономическое районирование России II Вопросы экономического районирования. М., 1957.
9. ОпанасюкЕ. А. Управление развитием социальной сферы крупного региона (на примере Московской области). Дис. канд. экон. наук. -М.,2001. С. 138.
10. Дмитриев М. Социальная сфера в условиях финансового кризиса: проблемы адаптации II Вопросы экономики. 1992. № 2.
Малый город - особая пространственная организация развитого материального и духовного производства, а его жизнедеятельность -особый способ функционирования и развития производственных сил.
