CC BY
28
сокращения утечки капитала, связанного с производственными выбросами, из зарубежных стран, может увеличиваться в ответ на изменения использования факторов производства в зарубежных странах.
ЛИТЕРАТУРА
1. Наталуха И.А. Сравнительный анализ эффективности регуляторов вредных производственных выбросов. I. Налоговые платежи за выбросы загрязняющих веществ // Вестник ИрГТУ. 2007, № 1. С. 217-221.
2. Пиндайк Р.С., Рабинфельд Д.Л. Микроэкономика. СПб: «ПИТЕР», 2002.
3. Goulder L.H., Parry I.W.H., Burtraw D., Williams R.C. The Cost-Effectiveness of Alternative Instruments for Environmental Protection in a Second-Best Setting // Journal of Public Economics. 1999. V. 72, N 2. P. 329-360.
4. Kolstad C. D. 2000. Environmental Economics. Oxford University Press, New York, Oxford.
ПОДЛИНОВА Ю.В.
ГОУ ВПО «Северо-Кавказский Государственный Технический Университет», ассистент кафедры экономики и финансов, e-mail: [email protected]
особенности управления муниципальной экономикой в условиях кризиса
*
В статье рассматриваются теоретические и методологические проблемы управления муниципальной экономикой и развития местного хозяйства в условиях нарастающего глобального кризиса. Важное j"
место отводится проблеме выделения средств резервного фонда на финансирование расходов муни- щ
ципальных бюджетов в кризисный период в рамках рациональной антикризисной политики. У
*
а
z ш
Ключевые слова: муниципальное хозяйство; реформа местного самоуправления; антикризисные меры; муниципализация социальной сферы
Коды классификатора JEL: R12, R13
Ь
Накануне нового 2009-го года внимание научного и экспертного сообщества преимущественно сосредо- од точилось на исследовании начавшегося глобального финансового кризиса. Между тем, в наступающем году □ ждет своего решения еще одна, не менее важная для российской экономики проблема - полное завершение ^ реформы местного самоуправления, что должно либо стать долгожданным основным фактором эффективного функционирования муниципальных экономических структур, либо в очередной раз в нашей истории поставить крест на затянувшихся ожиданиях.
Как известно, в октябре 2005 года посредством федерального законодательства [10] был осуществлен перенос окончательной реформы местного самоуправления с 1 января 2006 года на 1 января 2009 года. Таким ££ образом, приближается день вступления в силу Федерального Закона РФ от 06.10.2003 № 131-Ф3 "Об общих ю принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". До приближающейся даты был установлен переходный период, в течение которого законами субъектов РФ мог определяться порядок решения вопросов местного значения во вновь образуемых поселениях. Кроме того, допускалась возможность решения вопросов местного значения в этих вновь сформированных поселениях органами местного самоуправления муниципального района. При этом, была определена пропорциональная схема дотаций из реги- ш ональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) с использованием показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов муниципальных районов - в ^ 2006 году в размере до 100 процентов, в 2007 году до 80 процентов, в 2008 году - до 50 процентов от общего < объема средств этих фондов. о
Непосредственно на местах также предусматривалось реформирование местного хозяйства, особенно в 2 части финансового обеспечения. Так, например, в Кабардино-Балкарии Комплексный план реализации Про- 2 граммы реформирования муниципальных финансов города Нальчика [8] включает в себя следующие основ- °
Ш
О
ö I—
ш
Анализ исходного состояния - проведение анализа исходного состояния системы муниципальных финан-
о
I—
о
сов по состоянию на 1.07.2007; о
1-й этап - реализация мероприятий Программы, завершение которых планировалось осуществить в срок ^
до 1.07.2008; х
2-й этап - реализация мероприятий Программы, завершение которых планируется осуществить в срок до о
1.07.2009. ® Завершение реализации Программы - проведение анализа исполнения Программы по состоянию на
1.07.2009, принятие решения о направлениях дальнейшей работы по совершенствованию общественных фи- ^
нансов города. ®
Очередность выполнения мероприятий в рамках этапов определена исходя из анализа текущего состоя- |
ния, готовности структурных подразделений администрации города к проводимым реформам, а также исходя о
из принципов сбалансированности финансовых и трудовых ресурсов, последовательности и взаимообуслов- о
ленности реализуемых мероприятий. 00
На первом этапе реализации Программы (I полугодие 2008 года) в целом успешно была проведена проработка методологической и нормативной частей Программы.
Второй этап реализации Программы (II полугодие 2008 года - I полугодие 2009 года) должен стать определяющим этапом всей Программы. На данном этапе необходимо завершить разработку основных нормативных правовых актов и инструментов управления городскими финансами, позволяющих достичь заявленные в Программе цели.
Удастся ли полностью выполнить намеченные мероприятия, во многом зависит от того, как в условиях разворачивающегося глобального кризиса будет складываться реальное отношение к проблемам развития муниципальной экономики.
Чтобы более полно оценить предусматриваемые реформы следует обратиться к теоретическим основам развития муниципальной экономики и местного хозяйства. В настоящее время наиболее распространенными являются два подхода [1, 6]. С одной стороны, муниципальное хозяйство представляют как совокупность предприятий и учреждений, относящихся к муниципальной собственности. В таком случае с органов местного самоуправления снимается забота о создании условий для хозяйственного развития территории муниципального образования. с другой стороны, к муниципальному хозяйству относят всю совокупность хозяйств, расположенных на территории муниципального образования, поскольку властные полномочия органов местного самоуправления распространяются на все хозяйствующие на его территории субъекты. Подобный подход превращает муниципальное хозяйство в муниципальную экономику со всеми вытекающими последствиями в отношениях между предпринимательством и местной властью и ее ответственностью за хозяйственное развитие территорий.
Для преодоления отмеченных противоречий в подходах к определению сущности муниципального хо-^ зяйства стали вводит в его круг критерии "интереса". В таком случае при определении совокупности хо-Ь зяйствующих субъектов, входящих в состав местного хозяйства, стало необходмо указывать, чьи интересы ^ и потребности удовлетворяет их деятельность. Это привязало совокупность хозяйствующих субъектов, не-X зависимо от вида собственности и характера деятельности, к совокупности интересов, представленных на конкретной территории.
Таким образом, в понятие муниципального хозяйства включаются хозяйствующие субъекты как муниципальной, так и иных форм собственности, деятельность которых так или иначе направлена на реализацию коллективных интересов населения данного муниципального образования.
При этом, основные проблемы местного хозяйства связаны с такими вопросами жизнеобеспечения посе-Ь ления, муниципального района, городского округа, как формирование, утверждение, исполнение бюджета 00 поселения и контроль за исполнением данного бюджета; установление, изменение и отмена местных налогов О и сборов поселения; владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом; электро-, тепло-, ¡=у газо- и водоснабжение населения; содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования и соответствующих инженерных сооружений; обеспечение малоимущих граждан, в том числе жилыми поме-0 щениями; организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда и создание условий ф населению для жилищного строительства; организация транспортного обслуживания населения; создание ё условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытово-о. го обслуживания; создание условий для организации досуга и массового отдыха населения; организация ЕЕ предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования; х организация оказания скорой медицинской помощи и первичной медико-санитарной помощи; организация Ф благоустройства и озеленения территории и далеко не полный перечень[11].
о Как мы видим, органы местного самоуправления ответственны практически за все вопросы обеспечения жизнедеятельности людей. Поэтому проблемы формирования эффективного местного самоуправления - это одни из наиболее социально значимых реформ. Соответственно, они должны иметь серьезное экономичес-о кое и финансовое обеспечение, позволяющее сформировать эффективную структуру местного хозяйства. з Примечательно, например, что через муниципальные бюджеты финансируется более шестидесяти процентов ^ расходов консолидированного бюджета страны на образование и жилищно-коммунальное хозяйство, более
0 пятидесяти процентов расходов на здравоохранение и социальную политику. Поэтому, расходование бюджетных средств муниципалитетами происходит преимущественно в социальной сфере на поддержание в нормальном состоянии жилищно-коммунальной сферы, части образовательных и медицинских учреждений, санаторно-курортных и физкультурно-оздоровительных комплексов, рекреаци-
§ онных объектов и т.п. До недавнего времени значительная часть этих проблем решалась за счет промышленных предприятий, которые и являлись ответственными за предоставление работающему населению социаль-£ ных услуг.
^ Рыночные реформы сопровождались активным процессом муниципализации данных объектов по объек-
1 тивным причинам. Во-первых, содержание предприятием социальной сферы отвлекает большие ресурсы, о необходимые для развития основного производства, во-вторых, льготы, которые предприятие предоставляет ш своим работникам, снижают мотивацию к смене места работы и надежно «прикрепляют» рабочую силу к ! предприятию, что приводит рынок труда в статичное состояние, в-третьих, сохранение социальной сферы на о бывших государственных предприятиях крупного и среднего размера мешает развитию частного предпри-® нимательства, не способного в современных условиях обеспечить социальное обслуживание своих работ! ников, в-четвертых, предоставление социальных льгот только работающим на предприятии ограничивает ° доступ к социальным благам другим категориям населения. Кроме того, предприятия с обширной социальной 9 сферой оказывались трудно реструктурируемые для требований рыночной экономики, в том числе и для О осуществления смены форм собственности. Кроме того, приватизация подобных предприятий становилась
невозможной особенно в тех случаях, если речь шла о градообразующих предприятиях, несущих основное бремя социального обеспечения города.
Таким образом, по мере углубления рыночных реформ встал вопрос о последовательной муниципализации социальной сферы путем передачи ее объектов в ведение органов местного самоуправления. Для этого на федеральном уровне был принят ряд нормативных документов о передаче социальной инфраструктуры в ходе акционирования государственных предприятий.
Однако, несмотря на определенную "рыночную" логику в таких действиях, надо учитывать, что нормативные утверждения о передаче объектов социальной сферы муниципалитетам делались в то время, когда не существовало ни концепции социальной реформы, ни общепринятого представления о социальных обязательствах государства на разных уровнях. К сожалению, следует констатировать, что таких представлений не сформировалось и до сих пор.
В контексте вышесказанного, на наш взгляд, целесообразно подчеркнуть, что в функционировании социально-ориентированной экономики ключевая роль принадлежит муниципальной экономике. Т.е., местное хозяйство выступает специфическим организационно-экономическим инструментом реализации социальной направленности национальной экономики. Именно по этому направлению и ударит кризис - по социальной защищенности и социальному благополучию населения. Т.е., с позиций макроэкономического развития национальной экономики наиболее уязвимыми объектами являются не отдельные монополизированные структуры, пусть даже несущие значительное бремя по обеспечению доходов государственного бюджета, сколько муниципальные хозяйства, в которых сконцентрированы основные социальные интересы населения.
Тут уместно отметить, что за последнее время в научной и публицистической литературе отмечается, что в той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории [2, 7, 9]. При этом отмечается, что и в прошлом, и в настоящее время государство сознательно шло на возрождение самоуправле- ^ ния именно в периоды кризиса центральной власти. Обращаясь к истории Российского государства, мы можем .и проследить основные этапы становления и развития самоуправления в России для дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны решаться сегодня государством и обществом. Зарубежный опыт также показывает, что традиции местного самоуправления старше самого государства и, значит, государственного управления. В этом смысле положение государства как первоначального субъекта общественного правления, давшего права на самоуправление, не имеет исторического Й основания. История общинного, городского самоуправления уходят корнями в глубину веков: к полисной де- Ш мократии античного мира, городской и сельской общинам сословных государств средневековья. ]>
Особенно примечательно, что такие государства, как США и Канада, отличающиеся большими пространственными параметрами национального хозяйства, фактически сформировались из местного самоуправления. При этом, возникновение и усиление государственной организации не повлекли отмены функций местного □ самоуправления, которое было интегрировано в общую систему государственного управления. О
Таким образом, местное самоуправление - это естественная, в том числе исторически сложившаяся, форма самоорганизации населения с целью непосредственного управления общественными и хозяйственными процессами. Если не затрагивать монетарные аспекты (деньги, как известно, не являются результатом функционирования хозяйственных систем и выступают по отношению к экономическим процессам внешним фактором), то следует подчеркнуть, что именно с муниципального уровня идет формирование экономических отношений и соответствующая интеграция потребностей, формирующие в конечном счете совокупные спрос и предложение. ф
Нарастающий глобальный кризис, все более втягивающий и национальную экономику России, имеющий, кроме всего прочего, и тенденции к превращению в настоящий и глубокий экономический кризис - это, пре- > жде всего, непосредственные угрозы населению и муниципальному хозяйству. И в этом контексте необходи- 2 мо в определенной мере пересмотреть приоритеты государственных антикризисных мер. °
По многочисленным экспертным оценкам [12] предстоящее снижение курса рубля приведет к тому, что в ф наиболее выигрышном положении от ослабления рубля окажутся экспортеры, составляющие основную часть ^ рынка, в частности такие компании, как «Сургутнефтегаз», ГМК «Норильский никель» и др. Но именно эти £1 структуры в настоящее время претендуют на наиболее значимую помощь им со стороны федерального прави- < тельства, которое предусматривает выделить значительные средства из резервного фонда на поддержку произ- о водства. Мотивируется это необходимостью, в первую очередь, сохранения существующих рабочих мест. 2
Однако, примечательно, что тот же "Норильский никель", по данным годовых отчетов [4], за период с 2003 о по 2007 гг. сократил количество занятых в Заполярном филиале с 66 тысяч до 41 тысячи человек. При этом 9 прибыль в годовом исчислении за период с 2002 по 2006 годы увеличилась почти в девятнадцать раз (достиг- ^ нув отметки в 5965 млн. долларов после уплаты налогов), а себестоимость реализованных металлов - менее ° чем в два раза. Если в 2001-2002 гг. совокупные объемы заработной платы превышали размеры годовой о прибыли, то в 2006 г. - годовая прибыль превышала совокупную заработную плату уже более чем в пять с ^ половиной раз. По сути дела, компания имело достаточно прибыли, чтобы сформировать свои достаточные ^ резервные фонды на случай экономического кризиса. о
С позиций рациональной экономики, крупные производства нефтяников, газовиков, металлургов в при- $ нципе невозможно сделать банкротами, если только очень постараться посредством вывода из производства чрезмерных объемов прибыли и реализуя неэффективный менеджмент. Но в последнем случае банкротство ^ для таких структур - это, по сути, реальный шанс на обновление. А вот банкротство для муниципальной эко- ф номики - это начало конца национальной экономики. |
Поэтому приоритет в антикризисных мерах должен быть отдан муниципальным структурам - тогда и ра- о циональный менеджмент олигархических структур переориентируется на совокупный спрос населения - а о не монополистические структуры с малоэффективным, а порой и преступным менеджментом. ^^
00 □
□
Ш
О о
I—
ф
I— ^
0 а ф
со ^
1
Необходимо срочно рассмотреть возможность выделения средств резервного фонда на финансирование расходов муниципальных бюджетов в кризисный период. Эта необходимость обусловлена прежде всего проблемами становления эффективного управления муниципальными экономиками, разрушение которых чревато для России непредсказуемыми последствиями. В этой компоненте развития национальной экономики наша страна оказалась практически неподготовленной к глобальному кризису. В периоды глобальных потрясений нужно поддерживать устойчивость муниципальных экономических структур, как структур жизненного обеспечения.
Если в условиях кризиса удастся завершить реформу местного самоуправления и сделать эффективным местное хозяйство, то кризис для России может стать тем необходимым обновлением, которого население ждет уже многие годы.
Основным направлением таких преобразований должно стать повышение доли оплаты труда в ВВП и формирование муниципальных бюджетов в прямой зависимости от уровня доходов физических лиц. Именно тогда мы включим народ страны в экономику на правах ее главного субъекта, о необходимости чего прямо указывается ведущими учеными-экономистами [3].
Процесс этого включения возможен исключительно на уровне муниципальной экономики, но реальность данного процесса зависит от макроэкономической политики государства, особенно в части формирования структур использования ВВП.
При этом, любопытными являются некоторые сопоставления параметров муниципального хозяйства страны с параметрами финансовых потоков. Так, по прогнозам специалистов Центрального Банка РФ, в следующем 2009 году возможен вывоз капитала из страны более чем на 100 млрд. долларов, т.е. 3 трлн. рублей, или почти пятой части от суммы доходов государственного бюджета (по прогнозам ВВП РФ по итогам 2008 года ^ должен достичь уровня примерно в 40 трлн. руб., а доходы госбюджета на уровне примерно сорока процен-Ь тов от ВВП составят около 16 трлн. руб. [5]).
^ Если учитывать, что доля доходов муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете Российской X Федерации составляет около 20 процентов, то получается, что доходы муниципальных бюджетов и объемы ^ вывоза капитала представляют в количественном значении практически одинаковые величины. Т.е., в рамках национальной экономики России создается достаточно средств, чтобы при рациональной антикризисной политике самым серьезным образом поддержать муниципальное хозяйство.
Указанные выше предложения ведут к необходимости пересмотреть в определенной мере политику формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Муниципальные бюджеты должны Ь стать одним из основных получателей этих средств. Потребуется пересмотреть и Бюджетную стратегию Рос-00 сийской Федерации на период до 2023 года, разработанную Министерством финансов РФ в августе 2008 года, О в которой вообще не нашлось места муниципальным бюджетам.
Ш
О
ö I—
ф
ЛИТЕРАТУРА
1. Воронин А.Г. Муниципальное хозяйство и управление: проблемы теории и практики. - М.: Финансы и s статистика, 2002
о. 2. Игнатов В.Г. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика: Учебное пособие. - Рос-ig тов н/Д., 1999.
х 3. Мамедов О.Ю. Кризис, экономисты и ... народ / Экономический вестник Ростовского государственного о университета. 2008. Т. 6. № 3.
о 4. Официальный сайт ОАО «ГМК «Норильский никель» www.nornik.ru.
5. Официальный сайт Росстата www.gks.ru. ® 6. Парахина В.Н., Галеев Е.В., Ганшина Л.Н. Муниципальное управление. 2-е изд. - М.: КНОРУС, 2008.
0 7. Постовой Н.В. Муниципальное право России: Вопросы и ответы. 3-е изд. - М., 2002.
з 8. Программа реформирования муниципальных финансов города Нальчика на 2008-2009 годы, утверждена ^ постановлением главы местной администрации г. Нальчика № 1580 от 17 декабря 2007 года № 1580 и одобрена решением Нальчикского городского Совета местного самоуправления от 18 декабря 2007 года. 9. Сергеев С.А., Цейтлин Р.С. История государственного управления и муниципального самоуправления в России М., 2003.
10. Федеральный Закон РФ от 12.10.2005 г. №129-ФЗ "О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федераль-g ного Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный Закон "О внесении изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части ре-£ гулирования межбюджетных отношений" и в статью 7 Федерального Закона "О внесении изменений g в Части Первую и Вторую Налогового Кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу
1 некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о нало-о гах и сборах".
m 11. Федеральный закон № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской '! Федерации". о 12. http://www.rbcdaily.ru.
Т
s
0
1
о
о
