CC BY
34
Бакуменко В.Д., Чалая Н.Д. Особенности управления экономическим развитием регионов в Украине
Регион, поскольку является составной частью экономической системы государства, с небольшим временным лагом отражает все процессы его развития. Поэтому в условиях глобализации актуализируется вопрос реализации эффективной региональной политики как инструмента обеспечения стабильного экономического развития страны и ее конкурентоспособности на мировом рынке. Обычно исследователи региональной политики обращают внимание на проблемы выравнивания экономического развития регионов, его стимулирование через создание точек роста или территорий со специальными режимами налогообложения, а также кооперацию отдельных регионов в производственных цепочках. Свидетельством усиленного внимания учёных к проблемам регионального развития является наличие научных школ и серьёзных научно-прикладных исследований, среди которых следует выделить работы А.Г. Гранберга1, С.И. Дорогунцова2, Б.М. Данилишина3,
З.С. Варналия4. Несмотря на детализацию методологической базы изучения регионального развития, где регион рассматривается как квазигосударство, квазикорпорация, рынок, социум, в научных кругах продолжается дискуссия в плоскости теоретико-прикладных задач и эффективности использования тех или иных инструментов государственного управления, что непосредственно указывает на актуальность и необходимость более глубокого исследования.
В Украине с момента выхода из состава СССР динамика экономического развития регионов определялась тенденциями макроэкономических процессов в стране, трудностями рыночных трансформаций, кардинальными изменениями отношений собственности, разрывом производственных цепочек и т.д., в результате чего произошла переориентация производства на внешние рынки, снизился экономический обмен между регионами и полная дезинтеграция внутреннего рынка. Тесные экономические связи остались только в пределах территории, на которой сконцентрирована металлургическая промышленность (Донецкая, Днепропетровская,
1Гранберг А.Г. Основы региональной экономики: учебник для вузов. М., 2006.
2 Розміщення продуктивних сил і регіональна економіка: підручник I С.І. Дорогунцов, Т.А. Заяць, Ю.І. Пітюренко та ін. Київ, 2005.
3 Ibid.
4 Варналій З.С. Регіональна економіка: нові умови, нові вимоги II Стратегічні пріоритети. 2007. № 1 (2). С. 141-149.
Запорожская и Луганская области). Спрос на металлургическую продукцию на внешних рынках обеспечил для этих областей стабильные финансовые поступления. В то же время западные области не обладали экспортным потенциалом, достаточным для ресурсного обеспечения собственного функционирования. За период независимости фрагментарно использовались почти все инструменты государственного стимулирования экономического развития. Этап осознания Украиной своей государственности (1992-2000 гг.) ознаменовался хаотическим поиском управленческой модели для обеспечения экономического развития регионов и бессистемным внедрением отдельных инструментов. Поскольку экономическое развитие понималось только в контексте обеспечения роста показателей, то для его обеспечения были образованы зоны свободной торговли, территории приоритетного развития5, а также отдельные отрасли экономики (металлургические предприятия, производители сельскохозяйственной техники и т.д.) получили дополнительные дотации из государственного бюджета6. Изменение конъюнктуры на внешних рынках, усиленное структуризацией внутренних региональных процессов, обеспечило в 1999 г. экономический рост в 11 регионах, что стало началом нового этапа региональной политики в Украине. Кроме положительной динамики роста, этот период был отмечен антидемпинговыми расследованиями государств ЕС относительно цены на украинский металлопрокат. Таким государственная политика стимулирования, по сути, стала политикой кредитования иностранных покупателей и законсервировала сырьевую структуру промышленности.
Период 2000-2005 гг. характеризуется довольно противоречивыми тенденциями экономического развития регионов в Украине. В это время принимаются первые системные документы, которые определяют направление, приоритеты, принципы и инструменты государственной региональной политики7. Пиками роста стали 2001 г. (13,6%) и 2004 г. (13,4%), при этом рекордные темпы роста были зафиксированы в г. Киеве (21,4% и 18,0% соответственно), Волынской области (22% в 2004 г.), Кировоградской области (20,9% в 2001 г.), Николаевской
5 Закон Украины № 2673-Х11 от 13.10.1992 г. «Об общих основах создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон».
6 Закон Украины № 1560-Х11 от 18.09.1991 г. «Об инвестиционной деятельности».
7 Указ Президента Украины № 341/2001 от 25.05.2001 г. «О концепции государственной региональной политике»; Закон Украины № 3059-Ш от 07.02.2002 г. «О генеральной схеме планирования территории Украины».
области (19,3% в 2001 г.)8. Период экономического роста сопровождался формированием и углублением диспропорций регионального развития по таким показателям, как темпы роста, изменение соотношения заработной платы, ресурсной базы местных бюджетов, стоимости недвижимости и т.д. За 2000-2004 гг. соотношение максимального и минимального значения валовой добавленной стоимости на душу населения выросло по регионам не равномерно от 3 до 3,5 раз: минимальное значение — в Тернопольской области (1198 грн.), максимальное — в г. Киеве (4149 грн.). Существенно изменились пропорции налоговых поступлений между регионами: в 2000 г. разница между налоговыми поступлениями на душу населения в г. Киеве и Тернопольской области отличалась в 10,2 раза; а в 2005 г. — уже в 17,5 раза. Соответственно, не все области могли обеспечить наполнение собственных бюджетов доходами, достаточными для обеспечения собственных потребностей. Постепенно активизируются инвестиционные процессы. Резкий рост поступления прямых иностранных инвестиций в 2004 г. на уровне 1322,6 млн дол. США и в 2005 г. — 2252,6 млн дол. США связан с началом приватизации крупных промышленных объектов, таких как «Криворожсталь». Реализация европейского вектора внешней политики Украины на региональном уровне отразилась в создании еврорегионов, которые являются одной из форм трансграничного сотрудничества9. Другой особенностью периода 2000-2005 гг. стала постепенная замена в структуре валового регионального продукта части промышленного производства на услуги.
Таким образом, к концу рассматриваемого периода сформировались области, которые существенно отставали в темпах экономического развития от других, что сопровождалось массовым выездом населения из этих областей на заработки в другие регионы или за границу; увеличением дефицитов местных бюджетов и т.д..
Дифференциация экономического развития регионов стала причиной возникновения целого ряда сопутствующих проблем в сфере бюджетной политики, демографии, миграции населения и т.д. Например, на сегодня из 27 областных бюджетов только 4 не являются дефицитными и не требуют поддержки в виде дотации выравнивания из государственного бюджета. Для корректности понимания,
8 По данным официального сайта Государственной службы статистики Украины. иЯЬ: http://www.ukrstat.gov.ua.
9 Розміщення продуктивних сил і регіональна економіка. С. 908.
необходимо пояснить особенности построения бюджетной системы Украины. В соответствии с административно-территориальным делением на одном уровне находятся бюджеты 25 областей и городов Киева и Севастополя. Более 75% доходной части бюджетов формируется за счёт налоговых поступлений, поэтому объективно возникла проблема их наполнения. Несовершенство межбюджетных отношений привело к тому, что больше половины местного бюджета расходовалось на выплату заработной платы учителям и медикам, а на экономическое развитие не оставалось финансовых ресурсов.
Рассматриваемый период ознаменовался переосмыслением государственной региональной политики, полномочий местных органов власти, оценкой эффективности функционирования зон с особыми режимами налогообложения и территорий приоритетного развития, что привело к существенному ограничению возможностей субъектов хозяйствования получать льготы. В 2005 г. после мониторинга результатов работы отдельных регионов, по сути, были отменены особые режимы налогообложения Однако диспропорции экономического развития регионов продолжали ухудшаться, поэтому начался поиск новых инструментов государственного управления региональным развитием. Во-первых, необходимо было выяснить, какие именно территории нуждаются в поддержке в первую очередь. Во-вторых, разработать систему эффективных государственных механизмов стимулирования экономического развития регионов.
Для достижения поставленных целей была разработана и принята Государственная стратегия регионального развития до 2015 г.10, порядок реализации которой определен в Законе Украины «О стимулировании развития регионов»11. Таким образом, в формировании механизмов государственного управления для экономического развития регионов в Украине можно выделить три этапа (см. Табл. 1):
10 Постанова Кабінету Міністрів України № 1001 от 21.07.2006г. «Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 р.»
11 Закон України № 2850-ІУ від 08.09.2005р. «Про стимулювання розвитку регіонів»
Таблица 1. Механизмы государственного управления развитие регионов в
Украине
период основные характеристики механизмы государственного управления
19921999 гг. переориентация промышленности на внешние рынки; приватизация; разрывы производственных цепочек, региональная дезинтеграция; усиление восточных регионов (металлургическая промышленность) создание свободных экономических зон и территорий приоритетного развития; предоставление льгот в налогообложении
20002005 гг. начало экономического роста, углубление диспропорций регионального развития, активизация инвестиционных процессов разработка стратегии регионального развития, развитие трансграничного сотрудничества через создание «еврорегионов»
20052015 гг. формализация стратегии регионального развития: концепции — на государственном уровне и стратегии — на местном; реформирование межбюджетных отношений; сокращение количества местных налогов согласование действий центральных и местных органов власти через заключение договоров, межбюджетные трансферты, адресные дотации, государственный заказ
В Стратегии определена основная цель государственного стимулирования развития регионов: обеспечение их устойчивого развития, повышение уровня жизни населения, преодоление бедности и безработицы, однако приоритетной задачей оставалось выравнивание уровня развития регионов. Законодательно был формализован порядок признания территории депрессивной, при этом учитывались показатели валового регионального продукта, уровня безработицы и объёма реализованной промышленной продукции за последние пять лет, а также особенности специализации региона12. Законом в практику государственной службы введено понятие «стимулирование регионов» — комплекс правовых, организационных, научных, финансовых и других мероприятий, направленных на достижение устойчивого развития, максимально эффективного использования его потенциала в интересах жителей и государства в целом13. Для получения государственной поддержки на развитие региона необходимо подписать соглашения между центральными и местными органами власти, в котором чётко закрепляются приоритетные направления, обязательства обеих сторон, а также ожидаемые результаты. Это позволило упорядочить выделение бюджетных ассигнований и
12 Монофункциональный город, сельский район, населённый пункт на территории которого ликвидированы шахты.
13 Закон України № 2850-ІУ від 08.09.2005 р. «Про стимулювання розвитку регіонів».
повысить их эффективность. На этом этапе основным инструментом государственной региональной политики стало адресное государственное влияние через государственный заказ и бюджетный механизм.
Сочетание государственной политики с благоприятной конъюнктурой на внешних рынках привело к быстрому росту в регионах. Лидерами регионального роста длительный период были города со специальным статусом: Севастополь (2006 г. — рост валового регионального продукта на 21,5 п.п. при 5,4 п.п. по Украине в целом) и Киев (2006 г. — рост валового регионального продукта на 12,9 п.п.). На протяжении трёх лет стремительно повышались темпы роста валового регионального продукта и количество регионов, где это происходило: с 12 областей в 2006 г. до 17 — в 2008 г.
Уязвимость экономической системы, как регионов, так и государства в целом, а также её критическую зависимость от внешней среды наглядно продемонстрировал финансово-экономический кризис 2008г. На региональном уровне действие кризиса проявилось с временным лагом в несколько месяцев резким падением валового регионального продукта на 15 п.п. в целом по Украине. Отметим, что в регионах с развитой промышленностью (Донецкая, Днепропетровская и Запорожская области) наблюдалось более длительное и резкое падение — на уровне 16-24 п.п. В то же время территории, которые традиционно считались депрессивными (Тернопольская область), показали падение на уровне 7,2 п.п.14. Однако это не смогло выровнять экономическое развитие регионов Украины: так, валовый региональный продукт г. Киева (196639 млн грн.15) отличается от аналогичного показателя Черновецкой области (9892 млн грн.) в 18,9 раз16. Доходы населения по регионам отличаются в 2,8 раза: максимальный показатель — в Киеве (3484,7 грн. на человека), а минимальный — в Закарпатской области (1222 грн. на человека)17. Тревожные тенденции вызывает анализ инвестиционной деятельности в региональном разрезе: наибольший объём иностранных инвестиций поступает в г. Киев — 24459,1 млн дол. США, что составляет 49,6% от всего объёма прямых иностранных инвестиций в Украину, и Днепропетровскую область — 8006,2 млн дол. США, что составляет 16,2%. На долю оставшихся 27 регионов приходится 34,2% прямых иностранных инвестиций. В процессах инвестирования за
14 Экспресс-выпуск Государственной службы статистики Украины «Социально-экономическое развитие регионов Украины».
15 Официальный курс Национального банка Украины: 10 российских рублей = 2,46 грн.
16 Экспресс-выпуск Государственной службы статистики Украины № 02/5-16/96 от 30.03.2012г. «Валовый региональный продукт за 2010 г.
17 По данным официального сайта Государственной службы статистики Украины. ИЯЬ: http://www.ukrstat.gov.ua.
границу лидирует Донецкая область — 5939,8 млн дол. США, т.е. около 86,1%18 всех инвестиций из Украины в иностранные экономики. Учитывая уровень развития Донецкой области и её доходную часть бюджета, такие тенденции указывают на бегство капитала из страны.
Сравнение с предыдущим периодом показывает, что диспропорции в уровнях развития регионов углубились, а проблемы обострились, т.е. реализация политики выравнивания регионального развития не результативна. Резкое отличие показателей г. Киева от показателей других регионов указывает на то, что Украина развивается по модели, описанной Р. Пребишем19 в теории ущербного развития. На данном этапе становится понятно, что необходимо модернизировать механизмы государственного управления усилением регионального развития. В 2010 г. и 2011 г. принятие Бюджетного20 и Налогового21 кодексов были направлены на стимулирование развития регионов, однако это не привело к ожидаемому росту.
Анализ иностранного опыта эффективной реализации политики регионального развития показывает, что внедрение кластеров обеспечивает рост экономики, повышение её конкурентоспособности и развитие внутреннего рынка. Нужно заметить, что начиная с 1998 г. в Украине внедряются отдельные элементы кластерного развития, когда были созданы швейный, пищевой, строительный и туристический кластеры в Хмельницкой области. В кластеры были объединены несколько малых и средних предприятий. Прямой оценки результативности работы данного объединения нет, хотя косвенно можно получить показатели работы швейного кластера. На крупных оптовых рынках одежды г. Хмельницка и г. Харькова более 75% представленной одежды украинского производства. Но не все кластеры оказались столь успешными: кластер «Квазар», образованный в 1998 г. в сфере 1Т-технологий, на сегодняшний день отказался от выпуска компьютеров, жёстких дисков и т.д., сосредоточившись только на выпуске солнечных батарей и аккумуляторов. Почему же иностранный опыт показывает развитие кластеров наиболее эффективной государственной политикой развития регионов, а в Украине её реализация показывает довольно скромные результаты? Одной из причин этого является противоречие между задачами
18 Экспресс-выпуск Государственной службы статистики Украины № 03/5-2/94 от 17.02.2012г. «Инвестиции внешнеэкономической деятельности Украины в 2011 г.
19 Нуреев Р.М. Экономика развития: модели становления рыночной экономики. М., 2008. С. 185.
20 Бюджетный кодекс, утверждённый Законом Украины № 2456-УІ от 08.07.2010г. ИЯЬ:
http://zakon2.rada.gov.ua.
21 Налоговый кодекс, утверждённый Законом Украины № 2755-УІ от 02.12.2010г. ИЯЬ:
http://zakon2.rada.gov.ua.
государственного управления и субъектами хозяйствования. Основой развития кластеров являются кооперационные отношения между производителями, а не обеспечение роста социально-экономических показателей, что важно для чиновников.
Разработка кластерной концепции регионов в Украине базируется на традиционных подходах к развитию промышленности, которая была актуальной для индустриальной экономики. В условиях экономики знаний структура региональной экономики должна соответствовать новым реалиям, т.е. построена по сетевому принципу. В этом случае кардинально меняются задачи государственного и регионального управления, где первое должно обеспечить институциональную инфраструктуру, а второе — развитие преимуществ каждого региона в сфере предпринимательства и инвестиционного климата. Источником развития региона становятся не внешние инвестиции и бюджетные трансферты, а внутренний потенциал. Налаживание кооперационных отношений между регионами и развитие производственных цепочек будет способствовать расширению потенциала внутреннего рынка и формированию интеграционной региональной базы, в результате чего отдельные области будут объединены в государстве не по административнотерриториальному признаку, а на основе партнёрских соглашений. Показатель ухода инвестиций из Донецкой области непосредственно является индикатором необходимости срочной разработки новой концепции регионального развития, которая будет формировать сетевую пространственно-региональную организацию государства. Для реализации такой задачи необходимо использовать более совершенные механизмы, чем просто привлечение инвесторов, а именно построение среды для развития государственно-частного и межрегионального партнёрства.
Список литературы:
1. Бюджетный кодекс, утверждённый Законом Украины № 2456-УІ от 08.07.2010 г. иЯЬ: http://zakon2.rada.gov.ua.
2. Варналій З.С. Регіональна економіка: нові умови, нові вимоги // Стратегічні пріоритети. 2007. № 1 (2). С. 141-149.
3. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики: учебник для вузов. М., 2006.
4. Дорогунцов С.І., Заяць Т.А., Пітюренко Ю.І. Розміщення продуктивних сил і регіональна економіка: підручник. Київ, 2005.
5. Закон Украины № 1560-ХІІ от 18.09.1991 г. «Об инвестиционной деятельности».
6. Закон Украины № 2673-ХІІ от 13.10.1992 р. «Об общих основах создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон».
7. Закон Украины № 2850-ІУ от 08.09.2005 г. «О стимулировании развития регионов».
8. Закон Украины № 3059-ІІІ от 07.02.2002 г. «О генеральной схеме планирования территории Украины».
9. Налоговый кодекс, утверждённый Законом Украины № 2755-УІ от 02.12.2010 г., режим доступа. иЯЬ: http://zakon2. rada. gov.ua.
10. Нуреев Р.М. Экономика развития: модели становления рыночной экономики. М., 2008.
11. Официальный сайт Государственной службы статистики Украины. иЯЬ: http://www.ukrstat.gov.ua/.
12. Постановление Кабинета Министров Украины № 1001 от 21.07.2006 г. «Об утверждении Государственной стратегии регионального развития на период до 2015 г.»
13. Указ Президента Украины № 341/2001 от 25.05.2001 г. «О Концепции государственной региональной политики».
14. Экспресс-выпуск Государственной службы статистики Украины «Социальноэкономическое развитие регионов Украины».
15. Экспресс-выпуск Государственной службы статистики Украины № 02/5-16/96 от
30.03.2012 г. «Валовый региональный продукт за 2010 г.».
16. Экспресс-выпуск Государственной службы статистики Украины № 03/5-2/94 от
17.02.2012 г. «Инвестиции внешнеэкономической деятельности Украины в 2011 г.».
