CC BY
52
УДК 336.14:353
Поповичева Н.Е. Особенности трансформации
системы межбюджетного выравнивания в регионах России
Одни из наиболее значимых публичных новаций, затронувших процесс формирования и использования бюджето, в были сформулированы в Бюджетной реформе 2004-2005 гг, которая определила один из основных принципов функционирования системы - выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов РФ. Механизмом выравнивания для регионов являются в том числе и субсидии. В связи с этим проблема эффективного использования субсидий в регионах является актуальной для России.
Автор структурировал проблемы использования субсидий регионами России, выделил наиболее актуальные факторы определяющие отношение территориальных властей к процессу формирования бюджетов.
Выявил ключевые проблемные точки, с которыми могут столкнуться регионы при использовании данных механизмов. Оценил возможность эффективного воздействия разработанных механизмов распределения и использования субсидий на регионы.
По мнению автора, основная задача данного механизма - существенным образом повысить ответственность как федеральных органов исполнительной власти, так и органов исполнительной власти субъектов РФ за выполнение целевых мероприятий по показателям и программам, на которые предоставляются субсидии.
Новый подход будет способствовать упорядочению расходов на соответствующие цели, укреплению финансовой дисциплины, а также тому, что субъекты РФ будут лучше планировать свою деятельность.
Ключевые слова: регион, субсидии, региональное развитие, эффективность использования субсидий.
В настоящее время продолжается п роцесс развития системы межбюджетного выравнивания в целях повышения эффективности использования субсидий регионами. Сконцентрируем вначале свое исследовательское внимание на бюджетной реформе 2004-2005 годов, которая во многом определила направления развития регионов и территорий РФ, сформировала отношение не только властей, но и населения в отношении эффективного планирования и использования имеющихся бюджетных средств. Как показывает практика, отношение это сформировано отнюдь не принципами БМАЯТ-целеполагания, а меха-
низмами, укоренившимися еще в советские годы, - необходимостью использования денежных средств без учета их оптимального распределения.
Система межбюджетного выравнивания часто подвергалась критике за то, что она не стимулирует регионы к инвестиционной деятельности и улучшению региональных экономических показателей. В связи с этим с 2007 года Минрегионом РФ стала проводиться оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по развитию налогового потенциала, а с 2011 года - комплексная оценка результатов региона за последние три года, по ито-
гам которой успешные регионы получают стимулирующие дотации.
Формирования системы соотношения доли трансфертов и доходов бюджетов в ходе реализации реформы хорошо иллюстрируют данные Независимого института социальной политики, что представлено на рисунке 1.
Эксперты независимого института социальной политики отмечают, что в 2005 году она составляла 50% от всех трансфертов регионам из федерального бюджета, а по-
сле 2010 года она стала составлять около трети, что снижает долю выравнивающей дотации у развитых регионов. И кроме того, она не учитывает того обстоятельства, что различия в показателях регионов объясняются объективными условиями развития, а не только успехами экономической политики региональных властей. Нелишни отметить, что и, по мнению некоторых экономистов, система стимулирования является во многом искусственной1.
Таблица 1.- Доля трансфертов в доходах бюджетов регионов2
Доходы бюджетов регио-нов,трлн.руб. Трансферы из федерального бюджета,трлн. Руб. Доля трансферов в доходах бюджетов регионов,%
2006 3,8 0,6 16
2007 4,1 0,7 16
2008 6,2 1,2 19
2009 5,9 1,6 27
2010 6,3 1,5 23
2011 7,5 1,8 23
2012 8,1 1,7 21
2012 8,2 1,8 19
2013 7,9 1,4 17,7
Нелишним отметить, что в силу постоянных корректив методики дезориентируют регионы в проведении долгосрочной политики3. Кроме того, существующая система распределения финансовых ресурсов является жестко централизованной, она не только не учитывает особенностей развития регионов, но и не нацелена на реализацию ими собственных стратегий и приоритетов развития: они могут получить финансовую поддержку только в том случае, если их цели попадают в федеральные приоритеты.
Анализируя имеющиеся данные, можно сказать, что в 2011 и 2012 годах из федерального бюджета выделялось по 10 млрд. рублей ежегодно тем регионам, которые увеличивали свой налоговый потенциал, в результате поддержку получили 32 региона. Наибольший объём был предоставлен Калужской области - более 2,6 млрд рублей. Тюменская область получила 2,5 млрд рублей4.
Планируется расширить перечень субсидий, распределение которых подлежит утверждению в рамках приложения к закону о бюджете. Это позволит повысить эффективность государственной поддержки и
сконцентрировать эту поддержку на приоритетных направлениях.
При этом остается актуальным понимание о том, что содействие экономическому росту, увеличение налогового потенциала - прямая обязанность региональных и местных властей, от эффективности их действий действительно очень многое зависит.
В Министерстве регионального развития Российской Федерации представлен доклад о социально-экономическом положении субъектов Российской Федерации в I полугодии 2014 года.
Основными источниками инвестиций остаются собственные средства предприятий, на долю которых приходится 52,5% общего объема. Структура привлеченных средств выглядит следующим образом: бюджетные средства составляют 12,4% из которых средства федерального бюджета -6%, бюджетов субъектов Российской Федерации - 5,5%, местных бюджетов - 0,9%, на кредиты банков приходится 10,3%.
В I полугодии 2014 года общий объем доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации вырос на 8,5% и составил 4 трлн. рублей. Рост отме-
чен в 72 регионах. Наибольший рост отмечен в Чукотском автономном округе (в 2,2 раза) и Сахалинской области (в 1,9 раза). Снижение общего объема доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ отмечено в 11 регионах.
Налоговые и неналоговые поступления в региональные бюджеты выросли на 8,7% и составили 6,6 трлн. рублей, их доля в общем объеме доходов составила 82,3%. Наибольшую долю в структуре налоговых и неналоговых доходов заняли поступления от НДФЛ (36,2%) и поступления по налогу на прибыль организаций (29,6%).Однако, динамика показывает, что налог на прибыль, играет все меньшую роль, что может привести к серьезным последствиям- регионам все менее интересно работать с местным бизнесом. И этот тренд становится главным для очень многих регионов. Доля налога на доходы физических лиц уже практически максимальна. Выросла доля имущественных налогов, и здесь гораздо больший простор для творчества субъектов Федерации, потому что ставки устанавливают в основном они. Трансферы, по-прежнему распределяются абсолютно в ручном режиме, без учета принципа прозрачности5.
В то же время, при сокращении доходов регионы не сокращают расходы.
Объем расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации за рассматриваемый период вырос на 6,4% (3,926 трлн. рублей). Рост зафиксирован в 73 регионах.
По результатам отчета Министерства экономического развития в первом полугодии 2014 года региональные бюджеты исполнены с профицитом в 82,8 млрд. рублей, при этом в 49 субъектах РФ отмечен дефицит общим объемом в 165,8 млрд. рублей. Следовательно, почти 60% субъектов столкнулись с дефицитом бюджета. На три субъекта Российской Федерации приходится 55% всех поступлений в федеральный бюджет.
Также, отмечается рост объема безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 7,7% (1,514 трлн. рублей). При этом на 21,6% вырос объем дотаций, а объемы субсидий и субвенций сократились на 21,1% и 2,7% соответственно.
Проблема эффективного использования субсидий в регионы является по-прежнему одна из наиболее актуальной для России. И хотя объем их сократился в первом квартале 2014 года, однако, по-прежнему для многих регионов это основная статья поступлений в бюджет.
Исследователи предлагают различные механизмы решения данной проблемы, выявляют направления решений. Эксперты отмечают проблемы возникновения неоправданной бюджетной асимметрии, с конфликтностью экономических и финансовых интересов федеральных, региональных и местных органов власти, с противоречивостью взаимодействия государства, юридических и физических лиц6. Выявляют особенности межбюджетных отношений на уровне конкретных территория7. Поднимают актуальную проблему отсутствия прозрачности данного механизма.
Правительство предлагает рассмотреть возможность возврата неиспользованных денежных средств, т.е в случае, если субъекты РФ в течение финансового года не выполнили взятые на себя обязательства, либо не выполнили график строительства и проектирования, то субсидии из субъекта РФ возвращаются в федеральный бюджет и распределяются другим субъектам РФ.
Однако нельзя не заметить, что новые правила предоставления субъектам субсидий федеральных средств, которые вступают в силу с 1 января следующего года, нацелены на то, чтобы региональные власти проводили более ответственную бюджетную политику и эффективнее распоряжались этими финансами. При распределении денег будут учитываться общие финансовые возможности региона, число проживающих в нем людей, естественно, а также примерные затраты на мероприятия, которые субсидируются за счет федеральных средств8.
По мнению экспертов, соглашение о предоставлении субсидий можно будет заключить на срок до трех лет. В случае нерационального использования или нарушения графика использования бюджета деньги будут возвращены в казну.
Данный механизм существенным образом повышает ответственность как феде-
ральных органов исполнительной власти, так и органов исполнительной власти субъектов РФ за выполнение целевых мероприятий по показателям и программам, на которые предоставляются субсидии9.
Документами предполагается, что в случае, если субъекты РФ в течение финансового года не выполнили взятые на себя обязательства по выполнению соответствующих целевых показателей, на которые предоставляются субсидии, либо не выполнили график строительства и проектирования, в случае если субсидии выделяются на эти цели, и до 1 апреля не исправили соответствующие нарушения, то субсидии из субъекта РФ возвращаются в федеральный бюджет и распределяются другим субъектам РФ. Основанием для неприменения этой меры ответственности являются только форс-мажорные обстоятельства, которые предусмотрены действующим законодательством, то есть война, ураган, наводнение, землетрясение.10
Новый подход будет способствовать упорядочиванию расходов на соответствующие цели, укреплению финансовой дисциплины, а также тому, что субъекты РФ будут лучше планировать свою деятельность.
Однако эксперты считают, что оценить эффективность расходования бюджетных средств и вычислить «отличников» и «двоечников» среди субъектов будет отнюдь не легко.
В тоже время, возникает сложность в определении количества средств направленных в регионы. Как отмечает директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич11, значительная часть субсидий и дотаций не отражается в общем консолидированном бюджете - она идет через отдельные министерства и нигде не суммируется воедино.
Действительно, эффективность расходования госсубсидий в России на сегодняшний день довольно трудно оценить. Общий объем дотаций из федерального бюджета регионам составляет порядка 1,2-1,5 трлн. рублей, субсидии составляют порядка 0,50,6 трлн. рублей. Эти средства направляются как на поддержку экономического роста, так и на социальную составляющую. Цели
этих субсидий совершенно разные, поэтому оценивать их нужно индивидуально.
Вопрос определения нормативов эффективного расходования бюджетных средств субъектами является закономерным, поскольку почти в половине случаев регионы не исполняют взятые на себя обя-зательства.12 В результате средства субъектам предоставляются, но ситуация к лучшему почти не меняется. Возможно, более жесткий механизм, в том числе связанный и с возвратом субсидий, заставит схемы использования финансовых средств работать слаженно и более эффективно. Конечно, предлагаемые меры не смогут решить сиюминутно всех проблем, накопленных годами, однако, введение строгой дисциплины в формировании и распределении бюджетных средств должно привести к положительным изменениям.
Решая все эти сложные задачи, которые ставит перед регионами не только государственная политика, но и жесткие условия выживания на рынке, необходимость поддержания высокого уровня конкурентоспособности, использование эффективного функционирующего механизма использования субсидий регионами дает возможность повысить результативность деятельности региона, его инвестиционную привлекательность.
В рамках реализации принципа бюджетного выравнивания, по-нашему мнению использование данных механизмов может значительно сократить необоснованные затраты территорий, а следовательно создать условия для более эффективного, следовательно экономически обоснованного механизма распределения бюджета не только самих регионов, но и бюджета РФ, способствуя реализации задачи выравнивания бюджетной обеспеченности регионов.
Библиографический список
1. Алпанов Ю.Л.Особенности межбюджетных отношений в Москве и Санкт-Петербурге //Законодательство и экономи-ка.2007. N 11.С.68-76.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ// ИНр://\ммлл consultant.ru/ (13.10.2014)
3. Зубаревич об отношениях центра и регионов... Официальный сайт информационного агентства «Слон» -URL: http:// slon.ru/economics/zubarevich_o_subsidiyakh (10.10.2014)
4. Иванов В.В. Теория и практика межбюджетных отношений. - СПб.: БАН; Нестор-История, 2010. - С.228.
5. Кабмин утвердил новые правила предоставления субсидий регионам Рос-сии^Официальный сайт информационного агентства «РИАновости» htpp: ria. ru/economy/20141006/1027092463.html (13.10.2014)
6. Кулькова В.Ю. Анализ состояния бюджетов муниципальных образований в Республике Татарстан в условиях муниципальной реформы и разграничения доходных и расходных полномочий // Региональная экономика: теория и практика. 2008. № 1. С. 47-57.
7. Малкина М.Ю. Институциональные аспекты системы межбюджетного выравнивания в современной России//Научные труды Донецкого национального технического университета. Серия: экономическая. 2014. № 1. С. 109-118.
8. Мироненко Н.В. Информационная се-тизация как стимул экономического роста регионов//Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2012. № 1-1. С. 464-470.
9. Нещадин А., Фаттахов Р. Приоритеты государственной политики в сфере регионального развития Российской Федерации // Общество и экономика. 2013. № 1-2. С.108-123.
10. О совершенствовании межбюджетных отношений в части стимулирования субъектов России к привлечению инвести-ций//Официальный сайт Правительства РФ http://government.ru/news/1013/ (13.10.2014)
11. О социально-экономическом положении субъектов Российской Федерации в I полугодии 2014 года//Официальный сайт Министерства регионального развития htpp: //www.minregion.ru /uploads/attachment/ acd5384b-3ae2-43dc-bd6c-dfcdddf20b2d. pptx (13.10.2014)
12. Письмо Минфина России от 03.02.2014 № 02-03-07/3999 «О порядке перечисления межбюджетных трансфертов с использованием нового механизма»// Официальный сайт информационной системы http://www.consultant.ru/ (10.10.2014)
13. Поповичева Н.Е. Формирование механизмов реструктуризации монопрофильных городов // Среднерусский вестник общественных наук, Орел: ОРАГС, 2010.С.161-165.
14. Проблемы межбюджетных отношений в России / [колл. авт.]. М.: Издательство Института Гайдара, 2012.С188 .
15. Цикорев Н.Н., Печенкина В.В., Мироненко Н.В. Государственное регулирование экономики Орел.- ОРАГС, 2010.С.68.
References
1. Alpanov Ju.L.Osobennosti mezhb-judzhetnyh otnoshenij v Moskve i Sankt-Peter-burge (Features of intergovernmental relations in Moscow and St. Petersburg), Zakonoda-tel'stvo i jekonomika, 2007, N 11, p.p.68-76.
2.Bjudzhetnyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 31.07.1998 N 145-FZ, http://www.consul-tant.ru/ (13.10.2014)
3. Zubarevich ob otnoshenijah centra i regionov... Oficial'nyj sajt informacionnogo agentstva «Slon» -URL: http://slon.ru/econom-ics/zubarevich_o_subsidiyakh (10.10.2014)
4. Ivanov V.V. Teorija i praktika mezhb-judzhetnyh otnoshenij (Theory and practice of intergovernmental fiscal relations), SPb.: BAN,Nestor-Istorija, 2010, p .228.
5. Kabmin utverdil novye pravila predostav-lenija subsidij regionam Rossii//Oficial'nyj sajt informacionnogo agentstva «RIAnovosti» htpp: ria.ru/economy/20141006/1027092463.html (13.10.2014)
6. Kul'kova V.Ju. Analiz sostojanija bjudzhe-tov municipal'nyh obrazovanij v Respublike Tatarstan v uslovijah municipal'noj reformy i razgranichenija dohodnyh i rashodnyh polno-mochij (Analysis of state budgets of municipalities in the Republic of Tatarstan in terms of municipal reform and the distribution of revenue and expenditure powers), Regional'naja jekonomika: teorija i praktika, 2008, № 1, p.p. 47-57.
7. Malkina M.Ju. Institucional'nye aspek-ty sistemy mezhbjudzhetnogo vyravnivanija v sovremennoj Rossii (Institutional aspects of the system of intergovernmental fiscal equalization in modern Russia), Nauchnye trudy Doneckogo nacional'nogo tehnicheskogo universiteta, Seri-ja: jekonomicheskaja, 2014, № 1, p.p. 109-118.
8. Mironenko N.V. Informacionnaja setizaci-ja kak stimul jekonomicheskogo rosta regionov (Information setization as a stimulus for economic growth in regions), Izvestija Tul'skogo gosudarstvennogo universiteta. Jekonomich-eskie i juridicheskie nauki, 2012, № 1-1, p.p. 464-470.
9. Neshhadin A., Fattahov R. Prioritety go-sudarstvennoj politiki v sfere regional'nogo raz-vitija Rossijskoj Federacii (Priorities of the state policy in the sphere of regional development of the Russian Federation), Obshhestvo i jekono-mika, 2013, № 1-2, p.p.108-123.
10. O sovershenstvovanii mezhbjudzhet-nyh otnoshenij v chasti stimulirovanija sub#ek-tov Rossii k privlecheniju investicij//Oficial'nyj sajt Pravitel'stva RF http://government.ru/ news/1013/(13.10.2014)
11. O social'no-jekonomicheskom polozhenii sub#ektov Rossijskoj Federacii v I polugodii 2014 goda//Oficial'nyj sajt Minister-stva regional'nogo razvitija htpp: //www.minre-gion.ru /uploads/attachment/acd5384b-3ae2-43dc-bd6c-dfcdddf20b2d.pptx(13.10.2014)
12. Pis'mo Minfina Rossii ot 03.02.2014 № 02-03-07/3999 «O porjadke perechislenija mezhbjudzhetnyh transfertov s ispol'zovaniem novogo mehanizma», Oficial'nyj sajt informa-cionnoj sistemy http://www.consultant.ru/ (10.10.2014)
13. Popovicheva N.E. Formirovanie meha-nizmov restrukturizacii monoprofil'nyh gorodov (Formation of mechanisms of restructuring company towns), Srednerusskij vestnik obsh-hestvennyh nauk, Orel: ORAGS, 2010,p.p.161-165.
14. Problemy mezhbjudzhetnyh otnoshenij v Rossii / [koll. avt.]. M.: Izdatel'stvo Instituta Gajdara, 2012.S188 .
15. Cikorev N.N., Pechenkina V.V., Mironen-ko N.V. Gosudarstvennoe regulirovanie jekono-mik (State regulation of economy) Orel: OR-AGS.- 2010, p.68.
1 Нещадин А., Фаттахов Р. Приоритеты государственной политики в сфере регионального развития Российской Федерации // Общество и экономика. - 2013. - № 1-2. - С.108-123.
2 Зубаревич об отношениях центра и регионов: «Это коррупция и невероятное удобство
короткого поводка» // Слон -URL : http://sion.ru/ economics/zubarevich_o_subsidiyakh
3 Проблемы межбюджетных отношений в России / [колл. авт.]. - М.: Издательство Института Гайдара, 2012. - 188 с.: ил. - (Научные труды / Ин-т экон. политики им. Е. Т. Гайдара. №159Р).
4 О совершенствовании межбюджетных отношений в части стимулирования субъектов России к привлечению инвестиций // Правительство России -URL: http://government.ru/news/1013/ [13.10.2014 ]
Кулькова В.Ю. Анализ состояния бюджетов муниципальных образований в Республике Татарстан в условиях муниципальной реформы и разграничения доходных и расходных полномочий // Региональная экономика: теория и практика. -2008. - № 1. - С. 47-57
5Зубаревич об отношениях центра и регионов: «Это коррупция и невероятное удобство короткого поводка» // Слон -URL : http://sion.ru/ economics/zubarevich_o_subsidiyakh
6 Иванов В.В. Теория и практика межбюджетных отношений. - СПб.: БАН; Нестор-История, 2010. - 228 с.
7 Алпанов Ю.Л. Особенности межбюджетных отношений в Москве и Санкт-Петербурге //Законодательство и экономика - № 11, ноябрь 2007 г.
8 Кабмин утвердил новые правила предоставления субсидий регионам России//РИАновости -URL: htpp: ria.ru/economy/20141006/1027092463. html[13.10.2014 ]
9Поповичева Н.Е. Формирование механизмов реструктуризации монопрофильных городов// Среднерусский вестник общественных наук. -2010. - № 1. - С. 161-165.; Цикорев Н.Н., Печен-кина В. В., Мироненко Н. В. Государственное регулирование экономики// Орел: Изд-во ОРАГС, 2010.
10 Кабмин утвердил новые правила предоставления субсидий регионам России//РИАновости -URL: htpp: ria.ru/economy/20141006/1027092463. html[13.10.2014 ]
11 То же
12 То же
