CC BY
347
ОСОБЕННОСТИ СТРУКТУРЫ СИСТЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Абулханова Светлана Мухарямовна, старший преподаватель
Ульяновский государственный университет
Аннотация: Статья посвящена вертикальной структуре системы законодательства субъектов Российской Федерации.
Ключевые слова: система; законодательство; субъект, структура, Российская Федерация.
В последние десятилетия практически впервые в отечественной истории регионы получили возможность формировать собственные системы законодательства.
Система законодательства субъекта России является сложным правовым явлением. На основании положений статьи 5 и 72 Конституции Российской Федерации в ней выделяются две структуры: иерархическую (вертикальную) и отраслевую (горизонтальную). Вертикальная структура представлена подразделением конституций (уставов), законов и подзаконных актов, договоров и соглашений. В качестве основных частей горизонтальной структуры законодательства выделяют отрасли, подотрасли и институты. В данной статье будет проведён анализ, прежде всего, вертикальной структуры регионального законодательства.
В соответствии с иерархической структурой основой регионального законодательства являются конституции республик и уставы других субъектов Федерации. Данные нормативные акты имеют ограниченный пространственный предел действия, так как могут применяться только в пределах соответствующих субъектов. Здесь они обладают высшей юридической силой, им должны соответствовать все иные нормативные акты, принимаемые субъектом России. И конституции республик, и уставы других субъектов Федерации, по сути, являются равнозначными юридическими документами, регулирующими схожие общественные отношения. Хотя некоторые авторы выделяют различия между этими актами, Так, В.А. Кряжков выделяет следующие отличия конституций республик от уставов других субъектов:
• по названию самих актов;
• по порядку принятия конституций и уставов;
• по предметам регулирования в части закрепления государственного языка, института президентства, конституционных судов, столиц 1.
На наш взгляд, эти отличия не носят принципиального характера. В этой связи, а также, основываясь на положении статьи 5 Конституции России о равноправии субъектов Федерации, можно конста-
тировать, что оба вида рассматриваемых актов однотипны.
Следующим уровнем нормативно-правовых актов являются законы, которые оказывают наиболее заметное влияние на иерархическую структуру системы законодательства субъектов Российской Федерации. Это влияние объясняется их юридической силой, так как все иные нормативные правые акты органов государственной власти субъектов России и акты местного самоуправления должны соответствовать законам и не могут им противоречить.
С позиции юридической силы выделяют законы «конституционные» и «обыкновенные».
К конституционным законам относят:
а) законы о внесении изменений и дополнений в конституции и уставы субъектов Федерации;
б) собственно конституционные законы.
Новеллой в законодательной практике республик
является принятие нормативных правовых актов, которые закреплены в конституциях под названием «конституционный закон».
Наличие конституционных законов, несомненно, отражает своеобразие систем законодательств республик России. Однако различие в понимании того, какие вопросы должен регулировать конституционный закон свидетельствует об отсутствии четких критериев выбора этой формы нормативного правового акта.
На следующем уровне иерархии нормативных правовых актов субъектов России находятся законы субъектов Федерации. В некоторых субъектах получила развитие такая форма нормативных актов как кодексы. Однако практика принятия кодексов не означает нового уровня в иерархической системе, так как по своей юридической силе и природе это обычные законы, явившиеся результатом кодификации. Выбор такой формы правового регулирования не всегда является оправданным. Многие кодексы создавались в отсутствие развитой региональной нормативной базы по регулируемому предмету. В то время как кодификация представляет собой такую форму систематизации, которая обеспечивает «системное нормативное регулирование одного вида общественного отношения путём создания единого, юридически и логически цельного, внутренне согласованного нормативного акта, выражающего содержательную и юридическую специфику структуры обособленных подразделений системы права»2. Таким образом, кодификация-создание из нескольких нормативных правовых актов одного. Поэтому кодексы субъектов России часто во многом дублируют нормы федерального законодательства или противоречат ему. В связи с вышеизложенным, представляется обоснованным мнение, что при наличии действующего федерального кодекса целесообразнее является принятие в субъекте Федерации закона, отражаю-
БИЗНЕС В ЗАКОНЕ
1’ 2009
щего специфику правового регулирования конкретного региона.
Обыкновенные законы субъектов Российской Федерации отличаются большим разнообразием. Например, эти законы устанавливают статус органов государственной власти, депутатов представительных органов, порядок выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, государственная и муниципальная служба и т.д.
На следующей ступени иерархической структуры системы законодательства субъектов Федерации находятся подзаконные нормативные акты. Термин «подзаконные акты» в конституциях и уставах встречается крайне редко. И.Г. Дудко на основе анализа подзаконных нормативных актов выделяет следующие группы:
• постановления законодательного (представительного) органа государственной власти;
• указы (постановления) высшего должностного лица (губернатора, президента);
• постановления высшего исполнительного органа (правительства, кабинета министров, администрация);
• постановления, приказы отраслевых и территориальных органов исполнительной власти (министерств, департаментов)3.
Здесь обнаруживается наименее организованный уровень иерархической системы законодательства субъектов России.
Однако, несмотря на отсутствие четкой иерархической структуры, подзаконные акты находятся в соподчинении. Как правило, нормативные акты законодательных органов и высшего должностного лица не должны пересекаться. Однако, если отношения регулируются двумя ветвями власти, то указы (постановления) президента (губернатора) и постановления правительства должны соответствовать постановлениям регионального законодательного органа.
На соподчинении построено соотношение нормативных актов высшего должностного лица и органов исполнительной власти. Постановления высшего исполнительного органа не могут противоречить указам и постановлениям высшего должностного лица. Подзаконные акты исполнительных органов государственной власти субъекта России должны соответствовать региональному высшему органу исполнительной власти. Гарантиями непротиворечивости данной субординационной системы подзаконных актов являются: право президента или губернатора отменить акты высшего исполнительного органа субъекта Федерации; право регионального правительства или кабинета министров приостановить или отменить акты органов исполнительной власти.
Отдельную нишу в иерархической системе занимают договоры субъектов Российской Федерации.
Можно выделить следующие виды договоров, заключаемые с участием субъектов России.
Во-первых, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.
Во-вторых, соглашения о передаче осуществления части полномочий.
В-третьих, договоры между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Предметом таких договоров является передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий (например, Договор о передаче полномочий органов исполнительной власти Московской области исполнительным органам местного самоуправления Одинцовского района). Вызывает сомнение, может ли передача государственных полномочий органам местного самоуправления осуществляться договорами, если в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ однозначно сказано о законодательной форме. Однако это положение Конституции может быть истолковано и в том смысле, что речь в нем идет о передаче полномочий без согласия на это органов местного самоуправления. При наличии же согласия и как форма его выражения может предусматриваться заключение договора.
В-четвертых, договоры между субъектами Российской Федерации. Они бывают двух видов. Первый вид — договоры и соглашения о разграничении полномочий между субъектами РФ. Это договоры между краями (областями) и входящими в их состав автономными округами, принимаемые в соответствии с ч. 4 ст. 66 Конституции России. Второй вид — это договоры "о дружбе и сотрудничестве", которые имеют фактически все субъекты Российской Федерации.
Таким образом, мы можем констатировать, что система законодательства субъектов Российской Федерации является сложным правовым явлением с достаточно чёткой вертикальной структурой.
Рецензия
В последнее десятилетие практически впервые в отечественной истории регионы получили возможность формировать собственные системы законодательства. Система законодательства субъекта России является сложным правовым явлением.
Статья С.М. Абулхановой посвящена исследованию структуры системы законодательства субъектов России. Автор на основании положений статьи 5 и 72 Конституции Российской Федерации выделяет две структуры: иерархическую (вертикальную) и отраслевую
(горизонтальную). Вертикальная структура представлена подразделением конституций (уставов), законов и подзаконных актов, договоров и соглашений. В качестве основных частей горизонтальной структуры законодательства выделяют отрасли, подотрасли и институты. С точки зрения цели и задач своего исследования автор прежде всего исследует вертикальную структуру регионального законодательства. Представленное исследование имеет несомненную практическое и теоретическое значение, так как от согласованности между уровнями законодательства субъектов федерации зависит
гарантированность права и свобод граждан, эффективность правоприменительной деятельности.
Статья может быть рекомендована для открытой печати.
Профессор, доктор юридических наук
И.Г. Дудко
1 Кряжков В.А. Конституционное право субъектов Российской Федерации.-М.-2004.- С.213-215.
2 Алексеев С.С. Общая теория права. Т.2. М.,1982. -С.254.
3 Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практики.-Саранск.-2004.-С.241.
