CC BY
50
Особенности системы регулирования управлением предприятий коммунального обслуживания в России
FEATURES OF THE SYSTEM OF REGULATION OF MANAGEMENT OF THE ENTERPRISES OF THE COMMUNAL SERVICES IN RUSSIA
Г нездова Юлия Владимировна
доктор экономических наук, профессор кафедры экономики городского хозяйства и сферы услуг Московского университета им. С.Ю. Витте
YU. Gnesdova
The Doctor of Economics, The professor of chair of economy Municipal economy and sphere of services The Moscow university of S.JU.Vitte
Романова Юлия Александровна
доктор экономических наук, профессор кафедры менеджмента и маркетинга Московского университета им. С.Ю. Витте
YU. Romanova
The Doctor of Economics, The professor of chair of management and marketing The Moscow university of S.JU.Vitte
Аннотация
В статье рассматриваются особенности системы регулирования управлением в сфере коммунального обслуживания населения. Выявлены единые методы для регулирования естественных монополий, действующих в различных сферах экономики. Определены основные критерии эффективного тарифного регулирования.
Ключевые слова: управление, система регулирования, коммунальное обслуживание, методы регулирования, тарифное регулирование.
Annotation
In article features of system of regulation by management in sphere of public service of the population are considered. Uniform methods for regulation of the natural monopolies operating in various spheres of economy are revealed. The basic criteria of effective tariff regulation are defined.
Key words: management, system management, public service, methods of regulation, tariff regulation.
В настоящее время остаются дискуссионными проблемы использования рыночных инструментов в сфере коммунального хозяйства, регулирования и реформирования естественных монополий. В постпереходной экономике не преодолена правовая неопределенность понятия «монополия», выражающаяся в неструктурированности ее по уровням (федеральному и региональному), по формам реализации экономического содержания собственности, по положению в народном хозяйстве (естественная, государственная), по времени существования (случайная, устойчивая монополия), что не позволяет однозначно обосновать и применять адекватный типу монополии набор наиболее эффективных рыночных инструментов ее регулирования.
В ст. 4 Федерального закона «О естественных монополиях» определены сферы деятельности субъектов естественных монополий:
• транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;
• транспортировка газа по трубопроводам;
• услуги по передаче электрической и тепловой энергии;
• железнодорожные перевозки;
• услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов;
• услуги общедоступной электрической и почтовой связи.
Следует отметить, что существуют и иные сферы деятельности, которым присущи признаки естественных монополий. К ним, в частности, можно отнести услуги по водоснабжению и канализации. Однако до настоящего времени данные области хозяйствования никак не урегулированы законодательством о естественных монополиях. На наш взгляд, устранение данного пробела является важной задачей в области развития законодательной базы естественных монополий. Справедливости ради следует отметить, что попытки урегулировать порядок реализации прав потребителей на предоставление им соответствующими организациями услуг по водоснабжению и канализации предпринимались в проекте Правил предоставления услуг по водоснабжению и канализации. Однако принятие таких Правил оказалось крайне затруднительным в связи с отсутствием какой бы то ни было законодательной базы.
Кроме того, остается нерешенным вопрос по регулированию естественных монополий на локальных рынках, что крайне отрицательно сказывается на конечных потребителях. В связи с этим постановлением Правительства Российской Федерации от 21 февраля 1998 г. № 239 «О мероприятиях по решению задач государственной антимонопольной политики, демонополизации экономики и развития конкуренции на товарных рынках Российской Федерации в 1998-2000 годах» в числе мероприятий по решению задач государственной антимонопольной политики, демонополизации экономики и развития конкуренции на товарных рынках Российской Федерации была закреплена
необходимость совершенствования нормативно-правовой базы, разработки нормативных правовых актов, определяющих сферы, формы и методы регулирования деятельности естественных монополий на локальных рынках.
В соответствии со ст. 5 Федерального закона «О естественных монополиях» для регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий образуются федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий в порядке, установленном для федеральных органов исполнительной власти. Для осуществления своих полномочий эти органы вправе создавать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции.
Несмотря на то, что в зарубежной литературе используется такое понятие, как естественные монополии, чаще всего это лишь научное понятие.
Надо сразу отметить, что единое регулирование различных специфических сфер, в которых по ряду причин возможно ограничение конкурентных отношений, является спецификой российского конкурентного законодательства. В зарубежном законодательстве для предоставления изъятий в отношении развития конкуренции в определенных областях экономики разработаны специальные законы. В законодательстве применительно к каждой специфической отрасли (газ, электричество, телекоммуникации и др.) определены особенности деятельности хозяйственных субъектов, и нет единого закона, регулирующего деятельность субъектов во всех этих сферах деятельности одновременно.
Введение же в законодательство России единого критерия для высвобождения из-под действия норм конкурентного законодательства различных сфер не может помочь решить специфические проблемы различных отраслей.
В связи с этим крайне важным моментом является принятие в последнее время нормативных актов, в которых установлено различное регулирование конкуренции для различных сфер. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 426 «Об Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий» и принятого во исполнение данного Указа постановления Правительства Российской Федерации от 7 ав-
густа 1997 г. № 987 «Об утверждении Программы мер по структурной перестройке, приватизации и усилению контроля в сферах естественных монополий» разработана программа мер по структурной перестройке, приватизации и усилению контроля в сферах естественных монополий отдельно для электроэнергетики, газовой промышленности, железнодорожного транспорта и связи.
В связи с изложенным хочется еще раз подчеркнуть, что при дальнейшей разработке российского законодательства о естественных монополиях необходимо проанализировать, действительно ли ограничение конкуренции во всех сферах, определенных Федеральным законом «О естественных монополиях», необходимо; нет ли возможности решить возникающие проблемы иными путями. При необходимости сохранения в определенной сфере монопольной ситуации следует разработать специальные методы регулирования данной сферы естественной монополии.
Существующие в настоящее время методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий установлены Федеральным законом «О естественных монополиях». Они определены в качестве единых методов для регулирования естественных монополий, действующих в различных сферах экономики.
1. Одним из основных методов является ценовое регулирование.
Ценовое регулирование осуществляется путем установления либо фиксированной цены, либо предельного (максимального) уровня цен (тарифов), либо предельных коэффициентов изменения цен (тарифов) на товары, производимые субъектом естественной монополии. Установление фиксированной цены или предельного уровня цен (тарифов) стимулирует субъекты естественной монополии к понижению издержек и, соответственно, к повышению эффективности производства.
2. Другим методом регулирования деятельности субъектов естественных монополий, установленным Федеральным законом «О естественных монополиях», является определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в
случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.
Необходимость применения данного механизма органами регулирования естественных монополий может возникнуть в случаях, когда в определенный момент времени мощности по производству товара естественной монополии оказываются недостаточными для удовлетворения суммарного спроса потребителей. Однако реальное применение этого метода затрудняется в связи с тем, что он напрямую связан с проблемой недискриминационного доступа (пользования) потребителей к услугам естественных монополий, которая в настоящее время не разрешена удовлетворительным образом практически во всех сферах естественной монополии.
Существующая в настоящее время система государственного регулирования деятельности муниципальных коммунальных предприятий не позволяет обеспечить баланс интересов общества и предприятий регулируемых отраслей, положительно повлиять на создание условий макроэкономической стабильности. Для субъектов естественных монополий на локальном уровне характерно ярко выраженное рентоориентированное и оппортунистическое поведение, которое проявляется как в необоснованном завышении цен и тарифов на продукцию, работы и услуги, так и в их неудовлетворительном качестве, надежности и уровне экологической безопасности.
Водоснабжение и водоотведение, энерго-, тепло- и водоснабжение имеют в своем составе инфраструктурные сети, обладают всеми характеристиками естественной монополии. Производимые ими услуги жизненно необходимы для большинства населения страны, в большинстве случаев отсутствуют альтернативные их источники, и потребитель не состоянии отказаться от них на более или менее длительный срок. Однако монополия здесь оказывается локальной, то есть потребители данных коммунальных услуг «привязаны» к
предприятиям, сети которых расположены на определенной ограниченной территории.
Регулирование локальных естественных монополий на рынках коммунальных услуг часто реализуется в форме организации муниципальных предприятий. Муниципальными унитарными предприятиями являются большинство предприятий-субъектов локальной естественной монополии, оказывающих услуги теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения в России. Муниципальная собственность на предприятия жилищнокоммунального комплекса не отменяет проблемы регулирования ценообразования на продукцию и услуги локальных естественных монополий. Возможно ли найти такой механизм тарифного регулирования естественных монополий, результаты действия которого были бы подобны результатам функционирования конкурентного рынка? В соответствии с теорией «провалов» рынка государство должно и может регулировать естественные монополии. Однако государственное вмешательство в экономику неизбежно порождает «провалы» государства (government failures), которые снижают эффективность не в меньшей степени, чем «провалы» рынка. «Провалы» государства обусловлены либо недостатком информации, необходимой для оптимального регулирования, либо тем, что органы регулирования подвергаются значительному давлению со стороны групп, представляющих интересы регулируемых отраслей.
«Провалы» государства в регулировании естественной монополии выражаются, прежде всего, в том, что регулируемые фирмы вырабатывают особые формы оппортунистического и рентоориентированного поведения, которые не свойственны фирмам, действующим в условиях конкуренции.
Так, сдерживание цен на продукцию естественной монополии на уровне средних издержек приводит к росту трансформационных и трансакционных издержек. Рост трансформационных издержек обусловлен недостаточными стимулами к экономному расходованию ресурсов в условиях установленной государством, а не рыночной конкуренцией цены.
Рост имплицитных (неявных) трансакционных издержек связан с тем, что фирма-монополия менее заинтересована в проведении мероприятий по внедрению новых технологий или рационализации структуры управления, результатом которых может стать оптимизация материальных и финансовых потоков. Рост эксплицитных трансакционных издержек находит свое отражение в более быстром росте накладных расходов. Трансакционные издержки также возрастают вместе с увеличением бюрократического аппарата и возможностями для коррупции.
Таким образом, вся «избыточная» прибыль естественной монополии потребляется внутри фирмы, а регулирующим государственным органам она демонстрируется под видом более высоких издержек. Поэтому основную часть дополнительного дохода естественных монополий, присваивают не столько потребители, сколько менеджеры регулируемых фирм.
Значительные резервы сокращения себестоимости были вскрыты при проверке цепочки дочерних независимых фирм субъектов естественных монополий -"подрядчиков" и "субподрядчиков", рентабельность которых превышала порой 50% за счет увеличения тарифов на ремонтные работы в среднем на 20%. Через сеть подрядчиков также втридорога закупались сырье, материалы, оборудование.
Завышение издержек тесно связано со стремлением регулируемых фирм к информационной закрытости. В российской экономике реальное положение дел монополистов является, как правило, тщательно скрываемой информацией, регулирующий орган не всегда имеет дело с достоверными и надежными данными. Поэтому трудности создания эффективной системы регулирования социально значимых отраслей в российской экономике усугубляются непрозрачностью финансовых потоков в регулируемых отраслях.
Многочисленными являются факты злоупотребления регулируемыми фирмами своим монопольным положением. Формой оппортунистического поведения регулируемых фирм является снижение качества производимой продукции или услуг. Во многих регулируемых отраслях существуют высокие из-
держки измерения качества, поэтому регулируемая фирма имеет возможности снижать качество в условиях установленных государством цен. Так, локальные естественные монополии в жилищно-коммунальном хозяйстве часто не обеспечивают нормативную температуру горячей воды и воздуха в помещениях. Качество поставляемой питьевой воды во многих городах страны оставляет желать лучшего.
В условиях регулируемого ценообразования у фирмы отсутствуют стимулы к повышению экономической эффективности, так как вся дополнительная прибыль все равно будет изъята при ограничении тарифов. В теории и на практике тарифное регулирование не дает оптимального решения проблемы естественных монополий. Однако оно позволяет находить компромисс интересов предприятия-монополиста и потребителей. Не решая в принципе проблему естественной монополии, регулирование, тем не менее, позволяет, хотя бы теоретически, вплотную подойти к ее решению.
Для этого важно понимание контрактной природы регулирования. Посредством регуляционного контракта государство реализует общественный интерес: избыточная прибыль, которая может быть получена в некоторых отраслях в силу естественных условий их организации, должна поступать потребителям в форме дохода от снижения цен. А фирма, в соответствии с контрактом, получает доступ к специфическим ресурсам или монопольное право на некоторый вид деятельности, и главное -полную или частичную защиту от возможных конкурентов. При этом эффективность регулирования, понимаемая как достижение баланса интересов обеих сторон, зависит от полноты и совершенства формальных и неформальных соглашений.
Основные причины неэффективности регуляционных контрактов связаны со следующими обстоятельствами. Во-первых, у органов регулирования отсутствуют совершенные методы вознаграждения предприятий регулируемых отраслей за эффективные действия и наказания за неэффективное использование ресурсов, то есть методы "стимулирующего регулирования". Более того, в регулируемых отраслях вообще отсутствует четкое понятие и
измерение эффективности и прогрессивности их собственной деятельности. Снижение показателей экономической эффективности предприятия могут быть объяснены как нерациональными действиями руководства, так и управленческими ошибками регулирующих органов. Например, низкая рентабельность может быть воспринята как сигнал неэффективных действий предприятия. В то же время, финансовые трудности фактически могут быть следствием некоторых решений регулирующих органов.
Во-вторых, отсутствуют совершенные механизмы тарифного регулирования естественных монополий.
Третья проблема - границы регулирования. Пытаясь исправить отдельные, лежащие на поверхности недостатки естественных монополий путем регулирования цен, субъекты регулирования сталкиваются со все более и более глубокими проблемами. "Простое" ограничение прибыли естественного монополиста может привести к нерациональному росту расходов; сокращение нерациональных с точки зрения регулирующих органов издержек может сказаться на качестве услуг, и так далее. Довольно скоро субъекты регулирования приходят к необходимости контролировать все стороны хозяйственной жизни предприятия, вплоть до составления счетов, и в этом процессе, они становятся как бы обмазанными со всех сторон смолой (эффект "смоляной куклы" "tar-baby").
Главной проблемой тарифного регулирования остается стимулирование эффективности производственной и коммерческой деятельности предприятия-монополиста. В условиях формирования тарифов методом «издержки +» практически единственным реальным стимулом снижения издержек и повышения эффективности производства регулируемой компании в краткосрочном периоде остается лаг регулирования, то есть период времени между очередными пересмотрами тарифов.
При достаточно длительном лаге регулирования монополии зарабатывают повышенную прибыль при снижении затрат. Именно возможность по-
лучения дополнительной прибыли в краткосрочном периоде может быть реальным стимулом сокращения издержек.
Оптимальная длительность периода регулирования зависит как от общеэкономических факторов, так и от состояния и этапа развития конкретной отрасли. В течение периодов быстрых увеличений стоимости факторов производства в результате общей или структурной инфляции задержки в разрешении повысить цены могут стать причиной значительных финансовых потерь регулируемых фирм как в краткосрочном, так и в долгосрочном периодах. Существует большая вероятность, что долгожданный пересмотр тарифов допустит их неоправданное увеличение для компенсации убытков использования заниженных тарифов. Таким образом, тарифы оказываются необоснованно заниженными в одни периоды времени и неоправданно завышенными в другие.
Напротив, в периоды значительного снижения издержек в отрасли под влиянием научно-технического прогресса сохранение достаточно длительного интервала между пересмотрами тарифов будет способствовать получению фирмой монопольной прибыли.
В российской практике регулирования локальных естественных монополий не определен точный период времени между очередными пересмотрами тарифов. В нормативных документах, регулирующих тарифообразование на услуги водоснабжение и водоотведение в Ростовской области указано, что пересмотр тарифов не может осуществляться чаще, чем раз в квартал. Фактически пересмотр тарифов осуществляется каждый год. При таком частом пересмотре тарифов предприятия не имеют стимулов к внедрению новых ресурсосберегающих технологий, оборудования, так как при расчете тарифа на следующий регулируемый период эффект, получаемый от проведения данных мероприятий, будет потерян для предприятия.
Пересмотр тарифов, обычно в сторону повышения, проводится по инициативе регулируемых объектов. Основным мотивом пересмотра является повышение издержек производителя вследствие ухудшения общей экономической ситуации. Таким образом, лаг регулирования в переходной россий-
ской экономике является очень слабым стимулом для регулируемых предприятий. Более того, как правило, новые тарифы устанавливаются с расчетами по действующим в момент обращения в органы регулирования ценам на ресурсы. Поэтому повышение издержек в период действия фиксированных тарифов на услуги локальных естественных монополий приводит к финансовым потерям предприятия.
Для предприятий водоснабжения и водоотведения особенно значимы затраты на электроэнергию, доля которых велика в структуре затрат коммунальных предприятий. Руководители предприятий выступают за автоматическую индексацию тарифов в соответствии с ростом тарифов на электроэнергию. Этот разумный с точки зрения микроэкономики предприятия путь регулирования тарифов, однако, грозит раскручиванием инфляционной спирали и опасен с точки зрения макроэкономического эффекта.
Повышение стимулирующей роли лага регулирования является важной задачей совершенствования системы регулирования в целом. Четкое определение лага регулирования в зависимости от макроэкономических условий, специфики отрасли и показателей эффективности деятельности регулируемого объекта будет не только стимулировать работу предприятия, но и послужит фактором снижения неопределенности макроэкономической ситуации в стране. Фиксирование достаточно длительного периода времени между очередными пересмотрами тарифов целесообразно даже в условиях инфляции, так как стимулирует предприятия к поиску путей снижения собственных издержек хотя бы для того, чтобы покрыть затраты, обусловленные ростом цен на ресурсы до очередного пересмотра тарифов.
Методы стимулирующего регулирования
Дальнейшее развитие теории и практики регулирования естественных монополий связано с неудовлетворенностью традиционными механизмами ценообразования - непосредственным установлением тарифов методом «издержки +». Зависимость дохода фирмы от ее издержек в условиях монополии снижает стимулы повышения эффективности функционирования в долгосроч-
ном периоде на основе инноваций, поиска новых товаров и услуг, так как получаемые дополнительные прибыли все рано будут изъяты. В то же время работа органов регулирования по выявлению фактических издержек и доходов фирмы объемна, трудна и не всегда обеспечивает принятие оптимального решения, как это было показано выше. Поэтому в мировой теории и практике регулирования продолжается поиск новых форм и методов, ориентированных на ослабление зависимости доходов регулируемой фирмы от ее собственных издержек, то есть форм и методов стимулирующего регулирования.
Стимулирующее регулирование основано на следующих подходах к формированию тарифа: замораживание тарифа, установленного по издержкам, корректировка его только с учетом индекса инфляции; установление цены на основе внешней информации или близкой к цене конкурентного рынка.
Эти подходы определяют основные модели стимулирующего регулирования - «ценовые лимиты», «сравнительная конкуренция», «схемы участия в прибылях». Каждый из этих методов имеет свои преимущества и недостатки.
Однако в условиях российской действительности применение большинства из методов стимулирующего регулирования проблематично в силу высокой степени асимметричности информации как со стороны фирм, так и со стороны регулирующих органов; высоких темпов инфляции и неравномерности их роста; изначальной нерациональности распределения ресурсов, большого разброса в технологиях и условиях производства; хронического недостатка ресурсов для воспроизводства и ограниченность источников их пополнения.
На наших коммунальных предприятиях в практически любых видах отчетности предусматривается только один объем своих услуг - объем их производства. Скажем, в квартальных отчетах о деятельности предприятий расшифровываются статьи затрат и объем производства услуг. А объем потребленных услуг рассчитывается путем вычитания из объема производства нормативных потерь (10-15%). Кроме того, тарифы рассчитываются исходя из нормативных объемов потребления.
Можно смело утверждать, что объемы производства и потребления для наших коммунальных предприятий суть синонимы. В самом общем случае, нормативный способ учета потребления услуг позволяет предприятиям так или иначе предъявить к оплате весь объем произведенных услуг (независимо от того, сколько было потреблено, а сколько потеряно в сетях, в том числе из-за аварий или прорывов).
Сейчас в России выстраивается трехуровневая система тарифного регулирования:
I уровень — федеральный;
II уровень — субъекты Федерации;
III уровень — муниципальные образования.
Первый, федеральный уровень предполагает выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование жилищно-коммунального хозяйства, утверждает предельные тарифы, продаваемые потребителям, устанавливает предельные индексы изменения оплаты жилищных и коммунальных услуг гражданам. Второй уровень утверждает конечные тарифы на услуги и нормативы их потребления. Третий утверждает надбавки к тарифам и производит расчет оплаты за услуги жилищно-коммунального хозяйства.
Считается, что затратными в жилищно-коммунальном хозяйстве цены становятся потому, что прибыль в них включается пропорционально себестоимости. Следовательно, для того, чтобы устранить затратный характер цены и переключить интересы предприятия на снижение себестоимости, надо прибыль исчислять иным способом, например прямым расчетом на основании данных о потребностях организации в денежных средствах, необходимых для формирования фонда развития предприятия, осуществления инвестиционных проектов, выплаты налогов, процентов за кредиты и т.д. Что касается влияния себестоимости на уровень тарифов, то оно будет нивелировано, если придерживаться правила: важно не то, что при расчетах тарифов используются затраты, а то, чтобы не использовались какие угодно затраты. Однако последнее означает жесткий контроль за формированием и регу-
лированием цен и, следовательно, усиление затратных тенденций. На практике так и происходит. Уже приняты решения, в соответствии с которыми формируется вертикаль органов регулирования цен и экспертизы тарифов, создается отраслевая система нормативно-методических актов и документов по регулированию, расчету и обоснованию тарифов и их экспертизе, вводится контроль над соблюдением нормативно-правовых актов на всех уровнях управления. Все эти Органы наделяются такими функциями и нравами, что впору говорить о возврате к старой советской системе централизованного управления отраслью в худшем его варианте, то есть со значительным усилением роли бюрократического аппарата и ужесточением экономического и технологического контроля за деятельностью муниципальных коммунальных предприятий. Причем вся вновь создаваемая структура регулирующих, контролирующих и проводящих экспертизу организаций — на всех уровнях власти — будет финансироваться за счет коммунальных предприятий, в конечном счете — за счет потребителей услуг.
Затратной цена становится тогда, когда она не подвержена действию закона спроса и предложения. Именно таковы коммунальные услуги, потому что здесь нарушена связь между ценой и спросом: цена не реагирует на изменение объема потребления, как и спрос не реагирует на изменение цены (нулевая эластичность), так как коммунальное хозяйство по своей сути является естественной монополией. К тому же товар имеет свойство общественных благ. Вместе с тем меновые отношения построены по схеме индивидуального выбора как на конкурентном рынке. При отсутствии конкуренции любая регулируемая цена независимо от того, как она рассчитывается и устанавливается, становится затратной и стимулирует у производителей затратное поведение. У них сохраняется желание и множество возможностей влиять на уровень тарифа при его обосновании и утверждении и, наоборот, потребители, лишенные индивидуального выбора услуг, не располагают такой возможностью. Другими словами, затратная основа коммунальных тарифов не устранима, так как у производителей остается заинтересованность в росте тарифов.
Поэтому решение проблемы надо искать в другом направлении. Для решения задачи необходимо разработать такую методологию расчета себестоимости, которая в максимальной степени упростит расчеты, а также будет стимулировать снижение издержек. Для этого надо затраты предприятий привязать к основным техническим параметрам системы (мощности, протяженности сетей), которые легко доступны контролю. При этом следует придерживаться нескольких положений;
• не использовать в расчетах объемных показателей, зависящих от множества случайных факторов;
• стремиться свести к минимуму число используемых в расчетах показателей, ограничившись лишь теми, которые являются функционально значимыми для определения стоимости услуг;
• отказаться от требования полноты и точности учета затрат при обосновании тарифов, считая это недостижимой целью, усложняющий регулирование и контроль уровня цен на коммунальные услуги.
Затратный механизм формирования цены игнорирует фактор спроса -готовность и возможность потребителей (организаций, населения и бюджета) оплачивать услуги соответствующего качества и соответствующей стоимости. Совершенствование политики ценообразования должно проводиться с учетом интересов всех сторон - потребителей (включая их объединения, а также местное самоуправление), действующих и потенциальных производителей (поставщиков) услуг, инвесторов и др.; должен соблюдаться принцип равноправия всех субъектов рынка муниципальных услуг.
При этом необходимо создавать условия для обновления материальной базы предприятий - основных фондов - и развития современной инженерной инфраструктуры, позволяющей предоставлять услуги в необходимом количестве и надлежащего качества. С другой стороны, локальная нормативная база формирования и регулирования цен и тарифов на муниципальные услуги должна соответствовать федеральному и региональному законодательству.
При формировании себестоимости и тарифов следует учитывать местные особенности производства и предоставления муниципальных услуг.
Принципиально важно подчеркнуть, что необходимость решения проблем себестоимости и тарифообразования стоит исключительно в отношении монопольных услуг, т. е. услуг, оказываемых в муниципальном образовании единственным поставщиком либо поставщиком, занимающим доминирующее положение на рынке соответствующей услуги. В тех же случаях, когда услуги предоставляются хозяйствующими субъектами, действующими в условиях ценовой конкуренции, данная проблема исчезает полностью либо решается с использованием рыночных механизмов. Соответственно, ключевым направлением оптимизации себестоимости услуг является демонополизация и развитие конкуренции на рынке тех услуг, где это возможно, в целях постепенного замещения затратных механизмов формирования цены рыночными.
На монопольном рынке в целях оптимизации себестоимости муниципальных услуг предусматривается реализация следующих мер:
• введение обязательных аудиторских проверок для муниципальных унитарных предприятий, действующих на таком рынке (для ОАО такая обязанность закреплена законодательно), в целях улучшения контроля затрат и себестоимости на монопольные услуги, выработки экономически обоснованных предложений по оптимизации себестоимости и издержек;
• учет выводов и рекомендаций аудиторских проверок в целях установления достоверности бухгалтерской отчетности и повышения обоснованности тарифов на предоставляемые услуги;
• переход к калькуляции себестоимости муниципальных услуг по отдельным видам работ (услуг) в целях обеспечения возможности выделения и передачи их при необходимости производителям на конкурсной основе;
• повышение прозрачности бухгалтерского учета и отчетности муниципальных предприятий - производителей муниципальных услуг, постепенный переход на международную систему бухгалтерского учета;
• регулярный анализ динамики и структуры себестоимости муниципальных услуг в целях выявления непроизводительных затрат в структуре себестоимости и определения возможностей их снижения;
• разработка и реализация программ ресурсо- и энергосбережения на предприятиях жилищной и коммунальной сфер;
• организация технического учета в целях последующего анализа потерь и определения резервов снижения себестоимости муниципальных услуг;
• разработка и внедрение элементов бюджетирования в целях выявления нерациональных затрат, снижения издержек;
• активное участие в разработке нормативных и методических документов, разрабатываемых и утверждаемых на уровне субъекта Федерации, в целях обеспечения учета особенностей себестоимости услуг в муниципальном образовании.
Более справедливой была бы дифференциация оплаты услуг населением в зависимости от уровня доходов, комфортности и площади жилья. Такая форма оплаты обеспечивает доступность коммунальных услуг каждому потребителю, исключая при этом возможность их дискриминации по причине неплатежеспособности. Эффект естественной монополии может проявляться также в форме положительных экстерналий (внешних эффектов). Такие эффекты имеют место при потреблении коммунальных услуг производственными предприятиями, коммерческими и некоммерческими организациями и выражаются в двух моментах:
♦ наличие общегородских систем инженерного оборудования освобождает перечисленные организации и предприятия от необходимости иметь собственные источники, эксплуатация которых обошлась бы им существенно дороже, чем общегородские системы коммунального обслуживания;
♦ низкий уровень цены коммунальных услуг в централизованных системах обусловливает низкую стоимость воспроизводства рабочей силы и тем самым способствует повышению конкурентоспособности соответствующих видов деятельности.
Поэтому в необходимых случаях тариф для таких потребителей может и должен быть скорректирован с учетом перераспределения эффекта естественных монополий между предприятиями и населением. В отношении тех потребителей, у которых наблюдаются устойчивые признаки положительного внешнего эффекта, могут быть использованы дискриминационные тарифы. И, наоборот, в отношении тех производств, которые имеют особо важное значение для экономического развития муниципального образования, могут применяться льготные или протекционистские тарифы.
Специфика деятельности ресурсоснабжающих предприятий коммунальных услуг состоит в том, что доля постоянных издержек в общей структуре расходов очень высока, составляет до 60-70% всех затрат.
Существующие нормы потребления как правило завышены, поэтому позволяют обеспечить покрытие расходов предприятия, оказывающего коммунальные услуги, даже при низких тарифах.
Поэтому всеобщий переход населения на оплату услуг водоснабжения по факту потребления при существующих средних тарифах сразу же приведет к резкому падению доходов предприятий водоснабжения. Если платежи потребителей за фактически потребленные услуги перестанут покрывать условнопостоянные издержки предприятия, то при расчете среднего тарифа на следующий регулируемый период затраты предприятия будут распределяться на меньший объем полезного отпуска воды и значительное повышение тарифа окажется неизбежным.
Повышение тарифов при оплате по факту потребления в свою очередь может привести к более рациональному ресурсосберегающему поведению потребителей, сокращению потребления и, соответственно, оплаты за потребленную продукцию и услуги. При этом предприятие оказывается в состоянии финансовой неустойчивости, появляются ощутимые «кассовые разрывы», ведь постоянные расходы все равно придется осуществлять независимо от объема фактического потребления.
Поэтому целесообразным является использование двухставочных тарифов на услуги ряда локальных естественных монополий, в том числе предприятий водоснабжения и водоотведения.
Двухставочный тариф предполагает оплату коммунальных услуг двумя частями, одна из которых является постоянной, не зависит от объема потребляемой воды, а другая - переменной. Постоянная часть тарифа - это плата за доступ к сети или плата за мощность, которая должна рассчитываться на основе постоянных затрат предприятия, то есть финансовых потребностей на поддержание мощностей в удовлетворительном состоянии (затрат на ремонт, техническое обслуживание, капиталовложений в модернизацию и реконструкцию основных фондов, а также платежей в счет обслуживания задолженности, привлекаемой на эти цели). Переменная часть -это плата за фактическое потребление воды, которая рассчитывается на основе суммы переменных затрат предприятия, то есть затрат, зависящих от объема производства продукции и услуг.
Такой подход, с одной стороны, позволит «сгладить» колебания доходов предприятия, (а значит, сократить потребность в оборотных средствах и уменьшить риск возникновения «кассовых разрывов»), а с другой стороны, отвечает интересам потребителей, выплачивающих абонентскую плату за доступ к сетям и плату по тарифу только за тот объем продукции, который реально ими потребляется.
Однако введение двухставочных тарифов возможно лишь при практически полном оснащении потребителей приборами индивидуального учета, которое позволит выявить действительное потребление воды разными категориями потребителей и будет стимулировать активное ресурсосбережение при достаточно высоких тарифах.
Введение системы двухставочной оплаты продукции и услуг водоснабжающих предприятий не снимает проблему экономической обоснованности тарифа. Предприятия-монополисты в условиях тарифного регулирования будут стремиться максимально завысить размер абонентской платы как
источника постоянного дохода. Если учет и нормирование прямых затрат поддаются более-менее точному измерению, то расчет цеховых и общехозяйственных затрат по нормам расхода, установленным десятилетия назад и не соответствующим сегодняшней реальности, представляют большие возможности для манипулирования затратами со стороны предприятия.
Поэтому задачей органов регулирования при двухставочных тарифах является стимулирование рационального управления издержками, введение на регулируемых предприятиях систем учета, позволяющих наиболее точно разделить постоянные и переменные издержки, максимально сократить долю постоянных затрат.
Основным критерием эффективного тарифного регулирования должна стать реализация следующих принципов:
- тарифы должны обеспечивать доход предприятия, необходимый для поддержания и развития инженерной инфраструктуры;
- тарифы должны обеспечить доступность указанных услуг для всех потребителей;
- тарифное регулирование должно экономически заинтересовывать предприятия в повышении эффективности своей деятельности, снижении потерь и непроизводительных затрат.
Литература.
1. Бурменко Т.Д. Сфера услуг: экономика, менеджмент, маркетинг. - М.: КНО-РУС - 2008г. - 260с.
2. Парахина В.Н. Муниципальное управление / Парахина В.Н., Галлеев Е.Н., Ганшина Л.Н., - М.: КНОРУС - 2008г. - 250с.
3. Попов В.Н. Системный анализ в менеджменте / Попов В.Н., Касьянов В.С., Савченко И.П. - М.: КОРУС - 2008г. - 340с.
4. Черняк В.З. Жилищно-коммунальное хозяйство: развитие, управление, экономика. - М.: КНОРУС - 2008г. - 340с.
