CC BY
92
ПОЛИТИЧЕСКАЯ СОЦИОЛОГИЯ
2018.04.022. А.В. СКОБЕЛЕВА. ОСОБЕННОСТИ САНКЦИОН-НОЙ ПОЛИТИКИ В УСЛОВИЯХ РАЗЛИЧНЫХ ПАРАДИГМ УСТРОЙСТВА МЕЖДУНАРОДНЫЙ отношений.
Ключевые слова: санкционная политика; санкционные режимы; внешняя политика; международные отношения.
В условиях коренных перемен, происходящих в мирополити-ческой системе с начала третьего тысячелетия, наблюдается тенденция к радикальной инструментализации санкций. Постепенно они преобразуются из реактивного средства внешней политики, применяемого с целью поддержания устойчивости системы и поиска ответов на возникающие вызовы и угрозы, в превентивный механизм продвижения национальных интересов великих держав, обладающих потенциалом для проведения санкционной политики в отношении правительств иных государств.
Известная человечеству история санкций в качестве инструмента политики уходит своими корнями в середину V в. до н.э. 432 г. до н.э. датируется древнейшее из найденных на настоящий момент упоминание о введении ограничительных мер друг против друга греческими городами Мегара и Афины. Интересно, что разные авторы прямо противоположным образом определяют инициатора санкционной войны, позже переросшей в реальную Пелопонесскую войну: академик РАН А. А. Кокошин1 считает «зачинщиком» афинского стратега Перикла, тогда как специалист по санкциям в
1 Мировая политика: Теория, методология, прикладной анализ / отв. ред. А.А. Кокошин, А.Д. Богатуров. - М.: КомКнига, 2005. - Режим доступа: http:// www.obraforum.ru/Mirovaja_politika/chapter11.htm [Дата обращения: 01.04.2018.]
Институте мировой экономики Петерсона Г. Хафбауэр1 утверждает, что декрет о полном запрете торговли первой приняла Мегара. В дальнейшем на протяжении практически всех эпох санкции становились дополнением к боевым действиям, будучи наравне с самими войнами продолжением политики иными средствами.
До первой половины XVII в. международные отношения являли собой главным образом чередование династических конфликтов и союзов. В тот период сущность санкций заключалась во взаимных ограничительных мерах, вводимых властителями, как правило абсолютными монархами, преимущественно друг против друга, против правящих домов и приближенных ко дворам коммерсантов, а также собственно государств. При этом по характеру санкции той поры ориентировались скорее на нанесение вреда имиджу противника, его дискредитацию и изоляцию, нежели на причинение экономического ущерба. Одновременно эффективность таких санкций оказывалась крайне низкой по двум причинам. Во-первых, взаимосвязи между существовавшими в античности, Средневековье и раннем Новом времени государствами были не слишком тесными, что не порождало значительной экономической взаимозависимости, следовательно, сокращало спектр механизмов взаимного воздействия и сфер, где таковое могло бы осуществляться. Во-вторых, в условиях отсутствия долгосрочных стратегических альянсов и примата принципа гибких ad hoc коалиций, формируемых на кратко- и среднесрочную перспективу, оказать
всестороннее согласованное воздействие на государство - объект " 2 санкций не представлялось возможным .
Впоследствии - когда в ходе Тридцатилетней войны сложилась существующая и в настоящее время Вестфальская система международных отношений, в основе которой лежат суверенные государства-нации, - эволюционировала и санкционная политика.
1 Hufbauer G., Oegg B. A short survey of economic sanctions / Institute for international economics. - 2001. - Aug. - Mode of access: https://www.files.ethz.ch/isn/ 6866/doc_6868_290_en.pdf [Accessed 01.04.2018.]
2 Своего рода стратегия «идеальных санкций», максимально эффективных и порождающих минимальный эффект бумеранга для тех, кто их вводит, представлена в исследовании Г. Хафбауэра и его соавторов, выделивших семь критериев эффективности экономических санкций. Подробнее см.: Economic sanctions reconsidered / Hufbauer G., Scott J., Elliott A.K., Oegg B. - Wash.: PIIE, 2009.
Прежде всего, для санкций Вестфальской системы в ее классический период характерно становление санкционной политики - как именно политически обусловленной системы ограничительных мер1. По своей сути санкции этого периода международных отношений, охватившего непосредственно Вестфальский, а также Венский и Вер-сальско-Вашингтонский порядок, превратились в полномасштабные санкционные войны, объявлявшиеся одним государством другому под предлогом несоблюдения последним международных обязательств и сопутствовавшие реальным боевым действиям между ними.
В качестве хрестоматийного примера санкционных войн классической Вестфальской системы можно привести попытку Наполеона установить континентальную блокаду Великобритании. Так называемая «система твердой земли» была введена Берлинским декретом 21 ноября 1806 г. и применялась французским императором в отношении своего основного противника вплоть до 1814 г.2 Помимо Италии, Нидерландов, большинства германских
1 Относительно уникального права на ведение политики санкций как суверенного права наций любопытно рассмотреть публикации Российского совета по международным делам (РСМД) (см., например: Тимофеев И.Н. Санкции против России: Направления эскалации и политика противодействия. - М.: НП РСМД, 2018. - (Доклады РСМД; № 37)); Атлантического совета (см., например: Forrer J. Economic sanctions: Sharpening a vital foreign policy tool / Atlantic Council. - Wash., 2017. - June 14) и Центра новой американской безопасности (см., например: Harrell P.E., Rosenberg E. The next generation of sanctions: A strategy of coercive economic policy for the next president / CNAS. - Wash., 2016. - Sept 8); НАТО (например, Mehdiyeva N. When sanctions bite: Global export leadership in a competitive world and Russia's energy strategy to 2035 / NATO Defense college. - Rome, 2017. -Jan); Института ЕС по изучению проблем безопасности (см., например: Dreyer I., Popescu N. Do sanctions against Russia work? - P.; Brussels: EUISS, 2014. - (EUISS issue briefs; N 35); Berger В. Sanctions against North Korea: A tricky dilemma. - P.; Brussels: EUISS, 2015. - (EUISS issue briefs; N 23); Biersteker Th., Portela C. EU Sanctions in context: Three types. - P.; Brussels: EUISS, 2015. - (EUISS issue briefs; N 26)); «Российского аналитического дайджеста» (см., например: Russian analytical digest. - Zürich; Bremen; Wash., 2014. - N 157; Russian analytical digest. - Zürich; Bremen; Wash., 2017. - N 205); Боннского международного центра по конверсии (см., например: Kreutz J. Hard measures by a soft power? Sanctions policy of the European Union, 1981-2004. - Bonn: BICC, 2005. - (BICC papers; N 45)).
Подмазо А.А. Континентальная блокада как экономическая причина войны 1812 г. // Эпоха 1812 года. Исследования. Источники. Историография: Сб. материалов к 200-летию Отечественной войны 1812 года. - М.: ГИМ, 2003. - Ч. 2. -С. 249-266. - (Труды ГИМ; вып. 137).
государств, Испании и Дании к блокаде присоединились Россия и Пруссия (1807), Австрия и Швеция (1809). В результате фактического или по меньшей мере формального (как в случае со Швецией) участия всех великих держав той эпохи в санкционной политике Наполеона против Великобритании последняя столкнулась с серьезными экономическими потерями от уничтожения сложившихся торговых связей, что, наряду с другими причинами - преимущественно политического характера, - поставило ее перед необходимостью активнее, чем в случае с предшествующими антинаполеоновскими коалициями, инициировать создание ключевыми игроками начала XIX в. новой коалиции.
Причинами высокой эффективности ограничительных мер во времена Версальского порядка служат: возросшая экономическая взаимозависимость государств Нового времени, включенных в складывавшуюся систему мировой экономики и торговли, и переход от «кабинетной» внешней политики в рамках междинастических отношений к отношениям между национальными государствами. И все же ключевой причиной успеха санкций той поры выступает установление баланса сил великих держав, при котором их мощь приблизительно сопоставима, а значит, каждое изменение двусторонних отношений существенно влияет на общую устойчивость миропорядка. В таких условиях изоляция любого из ведущих акторов международных отношений остальными, с одной стороны, значительно изменяет расклад сил в глобальной борьбе за лидерство и влияет на его конечный исход, а с другой - провоцирует формирование новой коалиции уже против чрезмерно усилившегося игрока, инициировавшего введение санкций и возглавившего процесс изоляции своего противника. Иными словами, этот же феномен концерта великих держав и баланса сил, напротив, упрощает преодоление санкций и приводит к высокой эффективности ответных ограничительных мер.
Подобные явления наблюдались во время Версальско-Ва-шингтонского порядка. Сначала в 1920-е годы Веймарская республика сумела наладить отношения с Советским Союзом, также исключенным из мировой политики и экономики, но не по причине поражения в Первой мировой войне, а из политико-идеологических соображений. Подобная изоляция, именно в связке с компенсировавшим ее советско-германским взаимодействием, благотворно
сказалась на восстановлении обоих государств после драматических событий 1910-х годов и в конечном итоге упрочила их положение на международной арене. Воздействие дискриминационного для Германии с военно-политической и экономической точки зрения Версальского мирного договора 1919 г. она смогла в некоторой степени смягчить благодаря сотрудничеству с СССР. Кроме того, развитие отношений с мощной и еще не вполне лояльной новому миропорядку державой к востоку от Малой Антанты сыграло на пользу имиджу Германии, укрепив ее позиции на переговорах о репарациях, и вскоре после трудного согласования их суммы и сроков помогло освободиться от выплаты оставшейся части репараций. В свою очередь, Советскому Союзу изоляция позволила не ощутить все тяготы Великой депрессии, охватившей западный мир, а партнерство с Германией поддерживало минимально необходимую включенность СССР в мировую экономику. В 1930-е годы Италия, Германия и Япония с целью слома Версальского порядка начали продвижение держав оси с вторжения, соответственно, в Эфиопии, Испании и Китае, также не подвергаясь сколь бы то ни было ощутимому санкционному воздействию со стороны членов Лиги Наций, за исключением разве что безрезультатного исключения агрессоров из рядов этой организации.
На смену классическому периоду Вестфальской системы пришел биполярный миропорядок. Во второй половине XX в. межгосударственные санкционные войны сменились межблоковыми и происходили в основном между сверхдержавами. Разделение мира на два противостоящих лагеря снизило эффективность ограничительных мер по двум причинам. Любая страна, столкнувшаяся с рестриктивным воздействием со стороны одной сверхдержавы, могла перейти под «зонтик» другой, компенсируя тем самым потери от связей с инициатором (и его союзниками) применения в отношении нее санкций; более того, каждая из сверхдержав с готовностью предоставляла помощь государствам - объектам санкций, поскольку и СССР, и США были заинтересованы в увеличении числа членов своих, коммунистического или капиталистического, блоков1. Из этих соображений, в свою очередь, произрастал сдер-
1 Например, своеобразную политику проводила Пятая республика: будучи включенной в состав победителей во Второй мировой войне при существенной поддержке со стороны Советского Союза, Франция вступила в НАТО; позже пре-
живающий эффект, благодаря которому применение санкций становилось невыгодным для самих сверхдержав, рисковавших не только подтолкнуть нейтральные страны к вступлению в противоборствующий блок, но и отвратить собственных сторонников. Самым ярким примером попытки подлинно санкционного воздействия явилось создание в 1949 г. Координационного комитета по многостороннему экспортному контролю (КОКОМ), основной функцией которого было ограничение и блокирование поставок «стратегических» товаров и технологий в страны социалистического блока и особенно Советский Союз. Однако с учетом того, что по ряду отраслей (в частности, космической, машиностроительной) СССР либо опережал капиталистический блок, либо не уступал ему, говорить о существенном воздействии данного механизма на внутреннее развитие подвергнутого давлению государства представляется не вполне объективным. Таким образом, медианную эффективность ограничительных мер в биполярный период возможно оценить как среднюю: в отношении третьих стран и стран-противников она была низкой, результативным же оказывалось давление каждой из сверхдержав на государства внутри своих блоков.
зидент де Голль вывел страну из военных структур Североатлантического альянса и взял курс на создание национальной ядерной программы, параллельно блокируя принятие привилегированного союзника США - Великобритании - в Европейские сообщества и выступая посредником в ухудшавшихся отношениях СССР и стран Запада; кризис в подобной внешнеполитической линии балансирования возник после того, как Париж дал согласие на вступление Великобритании в Европейское сообщество, и окончательно обозначился к 1990-м годам, когда еще формировавшаяся Общая политика безопасности и обороны (ОПБО) с согласия Франции была поставлена под контроль США. Аналогичную политику уклонения от чрезмерного влияния со стороны сверхдержав проводил Китай, вплоть до середины 1950-х годов ориентировавшийся в основном на Советский Союз, а после кризисных для двусторонних отношений 1960-х годов и активного участия в Движении неприсоединения постепенно переключившийся на преференциальное партнерство с США, апогеем чего стал визит президента Р. Никсона в КНР. Наконец, хрестоматийным примером можно считать внешнюю политику таких ближневосточных стран, как Израиль и Египет, каждая из которых на протяжении второй половины XX в. искала поддержки поочередно у каждой из сверхдержав, а также Иран, который при шахе Пехлеви был нацелен на приобщение к капиталистическому блоку, а после Исламской революции 1979 г. стал использовать фактор ограниченного взаимодействия с «малым сатаной» СССР для противостояния «большому сатане» США.
За роспуском социалистического лагеря и Советского Союза последовало десятилетие, получившее (с легкой руки Ч. Краутхам-мера) название «однополярный момент» и давшее основание предположить, что далее наступит продолжительный период од-нополярного миропорядка. Однако террористические атаки 11 сентября 2001 г. недвусмысленно продемонстрировали неспособность даже очевидного лидера, вступившего во второй век своего доминирования (в соответствии с моделью длинных циклов мировой политики Дж. Модельски и У. Томпсона), нести «бремя», как это обозначил президент Дж. Буш-старший1, единоличного гегемона. На протяжении первых лет XXI в. миропорядок адаптировался к новым реалиям, все явственнее возвращая международные отношения к классическому периоду Вестфальской системы с подъемом региональных лидеров и превращением их в равновеликие державы.
Тем не менее это еще не означало признания за ними равноправной роли на глобальной арене: сопротивление со стороны уходящего гегемона объективному процессу перераспределения миро-политической мощи выразилось в политике санкций. Первоначально она была инструментом, с помощью которого США сплачивали вокруг себя союзников и привлекали на свою сторону прежних аб-стенционистов - в случае с ограничительными мерами в отношении КНДР и Ирака, - или хотя бы заручались нейтралитетом ключевых игроков, способных помешать осуществлению американских планов, - в случае с Ливией и Сирией. Потом политика санкций начала использоваться для открытых и латентных попыток подавления новых великих держав - примером служат прямые санкции против России и Ирана, а также косвенное препятствование экономической экспансии Китая.
Вместе с тем тот факт, что формирующийся миропорядок является во многом ренессансом международных отношений, основанных на концерте великих национальных держав и балансе сил между ними, дает основания заметить, что параллельно росту эффективности дискриминационных мер увеличиваются степень обратной отдачи и возможности ответных санкционных мер. Подоб-
1 Bush G.H.W. State of the Union address. - 1991. - 29.01. - Mode of access: https://millercenter.org/the-presidency/presidential-speeches/january-29-1991-state-uni on-address [Accessed 07.06.2018.]
ная тенденция позволяет предположить, что в будущем международные отношения ожидает перманентное нарастание количества санкционных режимов при резком разграничении их качественных параметров. Видятся три группы санкционных режимов.
Некоторые ограничительные меры окажутся продолжительными по срокам, будут регулярно продлеваться и расширяться, носить характер навязывания той или иной политической линии экономическими механизмами. Таковыми следует считать санкции, которые уже действуют или будут введены в отношении стран, относимых коллективным Западом к «странам-изгоям» (rogue states) и «несостоявшимся государствам» (failed states). Примечательно, что их низкая эффективность была уже неоднократно продемонстрирована тем, что, не достигнув своих целей в отношении этих стран посредством санкционного воздействия, США и их союзники сочли себя вынужденными осуществить вторжения в Ирак, Афганистан, Ливию, Сирию. По признанию большинства экспертов, КНДР удается избежать вторжения на свою территорию только за счет обладания ядерным оружием1. Важно также подчеркнуть, что участвуют в этих санкционных режимах не все постоянные члены Совета Безопасности ООН, что дискредитирует легитимность вводимых в обход их вето дискриминационных мер2.
1 «Вероятность военного столкновения с Северной Кореей - около 30%»: Кореевед Константин Асмолов - об обострении отношений между США и КНДР (Асмолов К., Борзенко А. Вероятность военного столкновения... - 2017. - 09.08. -Режим доступа: https://meduza.io/feature/2017/08/09/veroyatnost-voennogo-stolkno veniya-s-severnoy-koreey-okolo-30 [Дата обращения: 07.06.2018]); Арбатов А.Г. Ядерное оружие является для КНДР гарантией выживания режима. - 2017. -06.09. - Режим доступа: http://russiancouncil.ru/analytics-and-comments/comments/ yademoe-omzЫe-yavlyaetsya-dlya-kndr-garantiey-vyzhivamya-rezhima/?sphrase_id= 12472304 [Дата обращения: 07.06.2018]; Сизов Е. «Ядерное оружие - единственная гарантия»: Эксперт обрисовал перспективы встречи Трампа с Ким Чен Ыном. -2018. - 02.06. - Режим доступа: https://slovodel.com/510735-yadernoe-oruzhie-edin stvennaya-garantiya-ekspert-obrisoval-perspektivy-vstrechi-trampa-s-kim-chen-ynom [Дата обращения: 07.06.2018.]
2 Одновременно возникает определенный скептицизм со стороны государств ООН, не входящих в круг постоянных членов Совбеза. Скептицизм порожден недостаточной прозрачностью всех этапов коллективной санкционной практики. В частности, недоверие вызывают избрание членов и глав комитетов по санкциям, членов экспертных групп при комитетах, подотчетность комитетов Совбезу, непубличность их отчетов, консенсусный принцип принятия решений в
Ряд санкционных режимов будет допустимо классифицировать как «замороженные». К ним можно будет отнести, например, введенные против России санкции со стороны США и их союзников по НАТО, а также стран Европейского союза, и ответные меры России. Их регулярное продление и вероятное несущественное расширение станет проявлением того, что, при обоюдном понимании экономической нецелесообразности и политической бессмысленности существующих ограничительных мер, сохраняется потребность в поддержании имиджевой, репутационной составляющей взаимной санкционной политики. О какой бы то ни было стратегической эффективности данных санкций, несмотря на весь производимый ими в настоящее время экономический ущерб, говорить не приходится: если рассматривать их с легалистских позиций, то для признания ограничительных мер правомерными требуются решения международных институтов - прежде всего, Совбеза ООН1; в отсутствие его резолюций вводимые санкции носят диспозитивный характер, что оставляет возможности подвергнутым дискриминационным мерам великим державам создавать коалиции по противодействию другим великим державам, использующим эти меры для достижения своих национальных интересов, а не задач международной безопасности и развития.
Наконец, введение несущественного числа санкционных режимов произойдет в отношении тех стран, которые будут признаны нарушителями международного права большинством государств ООН и всеми постоянными членами Совета Безопасности2. Только подобное единодушие позволит сделать такие санкции непродолжительными, диверсифицированными по средствам принуждения к
комитетах. Подробнее см.: Ryan A.F. Sanctions implementation and the UN Security Council: The case for greater transparency. - N.Y.: IPI, 2014. - March.
1 Следовательно, этот режим санкций будет претворяться в жизнь в интересах и за счет транснациональных компаний. Участие ТНК в политике ограничительных мер освещено в работе: Rathbone M., Jaydel P., Lentz A. Sanctions, sanctions everywhere: Forging a path through complex transnational sanctions law // Georgetown j. of international law. - Wash., 2013. - Vol. 44. - P. 1055-1126.
Довольно подробное исследование на тему успешности роли ООН в применении санкций изложено в статье М.Э. О'Коннелл: O'Connell M.E. Debating the law of sanctions // European j. of international law. - Oxford, 2002. - Vol. 13, N 1. -P. 63-79.
изменению нежелательной для всего мирового сообщества политики и высокоэффективными.
Принимая во внимание изложенную классификацию санкционных режимов, которые наблюдаются в настоящее время и имеют все шансы сохраниться в будущем, представляется логичным выделить следующие две цели введения ограничительных мер.
1. Принуждение подвергнутых санкциям государств, групп государств и негосударственных акторов к определенному политическому поведению. Как правило, это принуждение к отказу от нежелательных действий, чаще всего таких как нарушение международного права1, распространение оружия массового поражения,
" 2
террористическая деятельность, развязывание войн , а также угрозы территориальной целостности иных государств и совершение преступлений против человечности3. Кроме того, это может быть принуждение к восстановлению демократически легитимизированных правительств, завершению гражданских войн, разоружению .
2. «Санкции ради санкций» за счет их сакральной роли для внутриполитической жизни страны, вводящей санкции. В данном случае применение дискриминационных мер следует считать символом решительности и лидерских подходов как действующего руководства страны для ее внутренней политики, так и самой страны на международной арене, воплощением ожиданий как национального электората, так и внешнеполитических партнеров и противни-ков5. Отдельные авторы отмечают, что в данном случае санкции способствуют сохранению уровня доверия по отношению к США и ЕС6. Снятие таких санкций, следовательно, зависит не столько от поведения государства, подвергнутого ограничительным мерам, и не от их действительной эффективности. Оно определяется пре-
1 Jaeger M.D. Sectoral sanctions: The long arm of coercive diplomacy. - Zürich: SCC, 2015. - (SCC analyses in security policy; N 176).
2 Boon K.E. Terminating Security Council sanctions. - N.Y.: IPI, 2014. - April.
3 Dreyer I., Luengo-Cabrera J. Sanctions against «aggressors»: Seven lessons. -P.; Brussels: EUISS, 2015. - (EUISS issue alerts; N 23).
4 Economic sanctions: Silver bullet or harmless dud? / Ed. by D. Trachsler. -Zürich: SCC, 2015. - (SCC analyses in security policy; N 83).
5 Ibid.
6 Popescu N. Sanctions and Russia: Lessons from the Cold War. - P.; Brussels: EUISS, 2015. - (EUISS briefs; N 10).
имущественно тем, считает ли данные санкции эффективными само государство, вводившее дискриминационные меры, и находит ли оно, что эти меры способствовали достижению его целей1.
Подводя итог всему вышесказанному, мы можем констатировать, что ограничительные меры становятся самостоятельным внешнеполитическим инструментом, либо дополняющим военную силу, либо предлагающим альтернативные меры принуждения. Санкции, прежде стоявшие на страже коллективных интересов международной безопасности и развития, теперь оказываются поставленными на службу национальным интересам суверенных государств, что делает их доступными далеко не всем государствам. Это, в свою очередь, превращает сами санкции в новую форму реализации национальных интересов, а потенциал введения и реализации санкционной политики - в один из критериев выстраивания новой иерархии национальных государств в рамках формирующегося миропорядка XXI в.
2018.04.023. ТРАМБАЛЛИ У. ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА ИТАЛИИ: И ВСЕ-ТАКИ ОНА ВЕРТИТСЯ!
TRAMBALLI U. Política estera italiana: Eppur si muove // Le nuove crepe della governance mondiale / A cura de A. Colombo, P. Magri. -Novi Ligure; Milano: ISPI, 2016. - P. 131-145. - (Rapporto ISPI).
Ключевые слова: внешняя политика; Италия; Маттео Рен-ци; Федерика Могерини; Паоло Джентилони; международные отношения.
В настоящей работе Уго Трамбалли (журналист одного из главных экономических изданий Италии «Il Sole», преподаватель Института международных политических исследований, г. Милан) обозначает отдельные недостатки, присущие современной итальянской внешней политике, обусловливающие ее медленную, но все же эволюцию. Оперируя оценками авторитетных международных экспертных групп, автор раскрывает специфику политической стратегии Маттео Ренци (председателя Совета министров Италии 2014-2016 гг.), как государственного деятеля, игравшего ключевую
1 Giumelli F. Sanctions: Moving targets and goalspots. - P.; Brussels: EUISS, 2015. - (EUISS issue alerts; N 36).
