CC BY
62
ISSN 2311-9411 (Online) ISSN 2079-6714 (Print)
Зарубежный опыт
ОСОБЕННОСТИ РЕФОРМИРОВАНИЯ КИТАИСКОИ СИСТЕМЫ БУХГАЛТЕРСКОГО УЧЕТА И ОТЧЕТНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА*
Марина Павловна ЛЫМАРЬ
сотрудник Центра экономического и инвестиционного сотрудничества России и Китая государственного научно-исследовательского учреждения «Совет по изучению производительных сил», преподаватель кафедры «Иностранные языки-1», Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Москва, Российская Федерация
История статьи:
Принята 01.12.2015 Принята в доработанном виде 12.12.2015
Одобрена 01.02.2016
Ключевые слова: Китай, Россия, бухгалтерский учет, бухгалтерская отчетность, государственный сектор
Аннотация
Тема. Анализ процесса реформирования системы бухгалтерского учета и отчетности в Китае с 1978 г.
Цели и задачи. Выделение особенностей развития китайской системы бухгалтерского учета и отчетности после «реформ открытости», возможных путей развития системы бухгалтерского учета КНР, характера взаимодействия с МСФО, а также особенностей современного этапа модернизации системы бухгалтерского учета и отчетности государственного сектора.
Методология. Особенности изучаемых объектов формулируется с помощью анализа основных положений законодательных актов, теоретических позиций исследователей в ретроспективном и перспективном ключе, выводов автора.
Результаты. В результате проведенного анализа выделены основные подходы к реформированию системы бухгалтерского учета КНР, и в частности система учета для государственного сектора, сформулированы особенности и перспективы развития. Область применения. Результаты анализа могут быть применены в процессе реформирования российской учетной системы, которая до сих пор не обладает качеством завершенности, черпает и перерабатывает опыт реформирования других стран, в основном западных.
Выводы и значимость. В настоящее время в Китае и в России наблюдается процесс реформирования национальной системы бухгалтерского учета и отчетности, ее сближение с международными стандартами. Основные аспекты китайской модернизации учетной системы государственного сектора могут быть также использованы в аналогичных процессах российского реформирования. В предыдущих статьях автор обозначил вехи исторического становления учетной системы КНР, ее нормативного регулирования и другие особенности, которые также могут быть полезны для российского реформирования.
© Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2015
О характере экономических преобразований в Китае после 1978 г.
С конца 1970-х гг. в Китае началось претворение в жизнь экономико-политической стратегии, основанной на новых для страны взглядах Дэн Сяопина. Китайский экономический путь характеризовался следующими существенными для бухгалтерского учета моментами:
— возглавили процесс реформирования достаточно профессиональные кадры аппарата коммунистической партии Китая, сплоченные в одну организованную команду;
— руководство страны сосредоточило внимание не на разрушении и тотальной критике прошлого экономического режима (как это было в нашей стране), а на выделении нового, своего пути, который объединил бы
*Статья публикуется по материалам журнала «Международный бухгалтерский учет». 2015. № 41 (383).
рациональный и созидательный опыт китайского и западного векторов развития;
■ в процессе реформирования учитывался как опыт западных развитых стран и Японии, так и национальные особенности. Преобразования в Китае осуществлялись не по заграничным рецептам, в том числе рекомендациям МВФ, а с учетом особенностей своей страны и в соответствии с интересами большого китайского общества;
выбранная стратегия, сообразуясь к древними китайскими философскими принципами «непротиворечивого
совмещения» и «единения без унификации», представляла из себя два параллельных процесса:
деревне, в которой проживала большая часть населения, была предоставлена большая свобода в осуществлении частной
предпринимательской деятельности и создании предприятий различных размеров и типов (в основном, небольших семейных);
— сохранение плановой, государственной экономики, реформирование которой велось в формате постепенного встраивания государственных предприятий в рыночную систему, учитывая успешность/не успешность рыночных форм хозяйствования, которые активно практиковались населением в рамках первого процесса;
— в системе собственности Китай не проводил политики полной приватизации, руководство формировало многоукладность при ведущей роли общественного сектора (модель смешанной экономики);
— руководство страны разработало сложнейшую систему законодательства для регулирования новых экономических реалий;
— велась активная подготовка кадров (как внутри страны, так и за рубежом) для нового несоциалистического сектора и создания прочных связей с мировым рынком;
— в трансформируемой китайской экономической системе рынок никогда не рассматривался как цель (что происходило в российском варианте реформ 1990-х гг.), а только как средство решения главной цели -постоянного повышения уровня жизни простого народа;
— преобразования носили и носят до сих пор не шоковый, а поэтапный характер. «Переходить реку, нащупывая брод» (
) [1] - этот метод Дэн Сяопина стал ведущим принципом китайского экономического реформизма.
Изменения в китайской учетной системе
Последние три десятилетия в учетной системе Китая произошли серьезные изменения:
— бухгалтерский учет начал взаимодействие с международными стандартами, началась интернационализация бухгалтерского учета Китая;
— был создан Китайский комитет внутренних стандартов управления (CICSC), стала активно развиваться система внутреннего
контроля предпринимательской
деятельности;
— на территории КНР получили масштабное распространение зарубежные аудиторские фирмы;
— повысилось качество функционирования рыночных механизмов и работа бухгалтерских служб.
Однако все перечисленное имеет отношение, в основном, к бухгалтерскому учету в коммерции. Исследования и разработка стандартов по учету в некоммерческом секторе, несомненно, отстают и по темпам, и по качеству изменений. Согласно «Исследованию о технико-экономическом реформировании системы бюджетного учета в Китае», организованном совместно Школой бухгалтерского учета и финансов Гонконгского политехнического университета, Бухгалтерским колледжем Дунбэйского университета финансов и экономики и факультетом бухгалтерского учета американского университета Сан-Диего, операционный бюджетный учет в Китае не в состоянии оценить эффективность работы государственных структур объективно, всесторонне и синтетически, около 89,3% пользователей отчетности считают, что система нуждается в реформировании.
Однако китайские экономисты не спешат активно внедрять зарубежные теории и практики. Вопросы о целесообразности ставится на первое место. Они признают и опираются на успешные, по их мнению, подходы. Например, выделяется подход Лютера (1992) который указывал следующие четыре аспекта реформирования:
— стимулы для фундаментальных изменений (мотивы);
— социальные структурные факторы;
— структурные факторы политико-административной системы;
— факторы, функционирующие как барьеры реализации.
Отмечается, что международные научно-исследовательские достижения несут важные для Китая посылы [2]. Но они не принимаются в качестве индикаторов конкретных направлений для правительственной реформы бухгалтерского учета КНР. Китайские ученые отмечают также, что в проводимых исследованиях и разработке рекомендаций для правительственных структур
они принимают новую институциональную теорию, что помогает очертить курс правительственных институциональных
изменений и проводить зондирование будущих тенденций реформирования.
Обобщение исследований по реформированию государственной учетной системы Китая, проводимых с 1980-х гг.
С начала 1980-х до середины 1990-х гг. исследования в области реформирования государственного бухгалтерского учета уступали аналогичным исследованиям по коммерческому учету и в количественном, и в качественном аспектах. Долгое время в области китайского государственного учета существовала только одна работа - «Исследование функций, гармонизации и формирования бюджетного учета», которая была опубликована в журнале «Учетные исследования» в 1983 г. [3]. Но она уже обозначила природу, перспективу и функции государственного учета.
В дополнение к этой работе главный редактор журнала «Бюджетный учет» профессор Ван Цин Чен систематизировал внутренний материал в первую теорию и практику бюджетного учета новой экономической системы. Он был опубликован в 1990 г. издательским домом Народного университета Китая [4]. Таким образом, одновременно с осуществлением реформы коммерческого бухгалтерского учета, началось реформирование системы бюджетного учета, которое официально было инициировано в 1992 г. министерством финансов КНР, после чего ученые переключили свое внимание на эту сферу. Данное переключение обозначилось следующими исследованиями: «Очерчивание рамок бюджетных стандартов бухгалтерского учета в Китае» (Цзян Ган, 1994) [5], «Исследование некоторых основных проблем конструирования
институциональных бухгалтерских стандартов» (Чжан Вэй Го и Чжао Цзянь Юн, 1994) [6], а также докторская диссертация профессора Цзин Синь «Исследование теоретических границ стандартов бухгалтерского учета некоммерческой
организации» [7] (1995). Докторская диссертация Ли Цзянь Фа «Дискуссии о правительственном бухгалтерском учете и системе финансовой отчетности с китайской спецификой»1 системно и всесторонне определила проблемы
реформирования государственного бухгалтерского
. Ли Цзяньфа. Дискуссии о системе правительственного бухгалтерского учета и финансовой отчетности с китайской спецификой. 1996.
учета, обобщив китайскую экономическую реальность того времени.
Министерством финансов в 1997 г. был зафиксирован новый путь реформирования -«одни стандарты - три системы» (— ДО — И), что активизировало всестороннюю исследовательскую работу в области государственного бухгалтерского учета.
Профессор Гэ Цзя Шу ( ШШШ ) стал главным редактором шестого издания Большого бухгалтерского словаря «Учет в некоммерческих единицах», опубликованного издательским домом «Финансы и экономика Китая», содержание которого подтвердило возрастающую важность для страны сферы государственного учета параллельно с развитием коммерческого учета. В начале апреля 2002 г. департамент бухгалтерского учета министерства финансов Китая создал подведомственную кафедру бухгалтерского учета в государственных и некоммерческих организациях в пекинском национальном бухгалтерском институте, для работы на которой специально были приглашены эксперты из Главного контрольного управления (GAO) и Государственного комитета по бухгалтерским стандартам (GaSb). Главной задачей новой кафедры являлась разработка правительственных стандартов бухгалтерского учета
общегосударственного и местного уровней. Она стала рабочей базой для китайских ученых-экономистов, изучающих успешный опыт реформирования правительственного учета за рубежом и продвигающих учетные исследования в государственных и некоммерческих организациях.
В первые годы работы кафедры были опубликованы следующие работы: «Учет в государственных и некоммерческих структурах США» («Исследования по бухгалтерскому учету в некоммерческих организациях», 2001),
«Стандарты бухгалтерского учета правительства США и его заимствования» («Исследования в области бухгалтерского учета некоммерческих структур», 2001), «Комментарии французского института общественных бухгалтеров» (Чжоу Хун ( Ш ), 2001), «Сравнение систем
государственного учета в западных странах и рекомендации» (Сун Ян Хэн и Чэнь Сяо
2002), «Государственный бюджет и реформа бухгалтерского учета Китая и стран Запада» (Чэнь Сяо Юэ и Чэнь Ли Ци (), 2002) и т.д. Эта группа работ исходила из посыла исследовать опыт западных стран с точки зрения внедрения наиболее успешных учетных элементов
в китайскую практику. Исследования «Размышления о реформе бюджетного учета» (Чжан Сюэ Фэн ( ЗЗ Ш »), 2001) и «Некоторые мысли о реформе бюджетной учетной системы» (Лю Гуан Чжун( 2002) дополнили первую
группу и сделали акцент на основных проблемах и мерах совершенствования реформирования государственного бухгалтерского учета.
Признали важность формирования финансовой отчетности и выделение учетного базиса в системе государственного бухгалтерского учета
последующие исследования: «Модернизация китайского государственного учета и финансовой отчетности» Ли Цзянь Фа ( Ш Ш Ш ), 2001, «Исследование финансовой отчетности в государственном секторе» Чжао Цзянь Юн ( Ш), 2001, «Сравнительный анализ формирования государственного учета» Чэнь Шэн Цюнь (Р&ЙИ), 2001 и др.
Пройдя многолетние этапы подготовки и переработки, включая подготовку и обсуждение в научных кругах КНР, в августе 2004 года Министерством финансов опубликовало «Систему учета для государственных и некоммерческих структур». Основой для нее послужила работа профессора Ван Цин Чен () «Исследование по структурированию некоммерческой системы учета Китая» [8], 2004 г. Обобщив точки зрения ученых, непосредственно занимавшимися вопросами реформирования системы (Ян Да У( Ш Й£) и Чжао Си Бу (&Щ Ь), 2003; Чжао Цзян Юн (&ШШ), 2001; Чжан Вэй Го (ЗЗ^Ш), 2001; Цзин Синь (ШЯ), 2003; Чжан Сюэ Фэнь (ЗЗШ»), 2001 и др., профессор Ван определил особенности построения системы некоммерческого учета применительно к Китаю. По его мнению, некоммерческий бухгалтерский учет должен состоять из государственного учета и учета некоммерческих организаций. Первый включает финансовый общий бюджетный бухгалтерский учет и бухгалтерский учет единиц государственного управления, которые связаны с участием в выполнении бюджета,
государственными фондами и целевыми фондами. Второй связан с бухгалтерским учетом гражданских некоммерческих организаций и общественных некоммерческих организаций.
В 2004 г. департамент бухгалтерского учета министерства финансов отправил проект по стандартам бухгалтерского учета для государственного сектора на проверку нескольким инспекционным группам за рубежом. Они были составлены по примеру «Доклада о стандартах
бухгалтерского учета в некоммерческих и правительственных организациях Великобритании и Франции» (2004) и «Отчета о государственном реформировании бухгалтерского учета в Швейцарии и Италии» (2006). Переработка и изучение этих отчетов, с одной стороны, расширили для китайских ученых исследовательское поле, с другой - инициировали подъем исследовательской деятельности на примере и с помощью западных стран.
Основными исследовательскими работами на данном этапе являлись: «Бюджетная реформа по методу начисления: опыт ОЭСР и китайский подход» (Лю И (*ljiî)и Ляо Ин И (ШШШ), 2004), «Краткое введение в государственный бухгалтерский учет США и его существенные изменения» (Лю Ли Ци( Р& ж ft ), 2004 ), «Проблемы и «горячие точки» американского федерального правительственного учета и их решение» (Хуан Ши Чжун () и др., 2004), «Обзор и концептуальная основа применения международных стандартов учета в государственном секторе и его последствия» (Ли Хун Ся ( Щ ÉI И ), 2005), «Правительственная реформа управленческого учета в Великобритании и ее последствия» (Чэнь Лу Лу( Р£ Щ Щ ), 2007). Введение опыта западных стран в этот период проводилось достаточно осторожно и тщательно, были очерчены основные предложения, учитывающие китайскую экономическую специфику.
Китайские исследователи в основном считают, что реформы государственного бухгалтерского учета в западных странах находились под идеологическим влиянием тренда «Новый государственный менеджмент», который не может быть полностью перенят китайской системой, хотя и привлек внимание большого количества китайских ученых. В ходе исследовательской и дискуссионной работы китайские экономисты на основе новой теории государственного управления приняли критерии «прозрачности», «производительности» и «общественного долга» в качестве основных для успешной реформы государственного
бухгалтерского учета Китая. Их взгляды оформились в следующие научно-исследовательские доклады: «Новый
государственный менеджмент и раскрытие государственного учета» Ван Цин Дун ( ) и
Чжан Ли ( ^ ИИ ), 2004, «Финансовая прозрачность и правительственная реформа бухгалтерского учета» Чен Сяо Цзя ( ÎM Ш f± ), 2004, «Учетная модернизация и повышение эффективности государственных секторов - размышления о
формировании управленческого учета в общественном секторе» Ло Хуэй ( ™ Щ ), 2006, «Установление оценок производительности системы государственного учета» Чжан Ци (ЗКЙ), 2006, «Анализ реформирования государственного бухгалтерского учета с точки зрения общественной подотчетности» Лу Цзюнь Вэй (ЕЕ 2006 и др.
Стоит особо отметить, что исследования по реформированию государственного учета направляет Национальная ассоциация по бюджетному учету КНР. Это профессиональная академическая группа ученых и практиков, которые, проявляя коллективную мудрость, изучают пути реформирования государственного учета как субъект в субъекте. Они составляют предложения для структурирования
государственного учета, формируют
концептуальные основы, экспериментально вводят новые объекты и методы бухгалтерского учета для некоммерческого сектора. Национальная ассоциация по бюджетному учету КНР в процессе работы над реформой активно привлекает различные объединения и группы местного уровня, тщательно исследует учетные особенности на местах, в том числе в городах центрального подчинения, как особых экономических субъектах. По итогам работы на местах ассоциацией в 2007 г. был опубликован «Доклад о режиме управления государственным учетом».
Эволюция институциональных изменений бюджетного учета в Китае
Вместе с углублением экономического и политического реформирования в Китае, система бюджетного управления также неизбежно претерпевает изменения. Обобщая пройденный путь, китайские ученые выделяют шесть этапов развития (табл. 1).
Система управления бюджетом: становление (1949-1951). После основания Нового Китая, правительство, опираясь на принцип «Китайской народной политической консультативной корпоративной веры», в 1950 г. начало формирование сметы национальных доходов и расходов, а также государственного бюджета. На 4-м совещании Центрального народного правительства в декабре 1949 г. был принят доклад «Об утверждении отчета по финансовым доходам и расходам на 1950 г.», который символизировал рождение государственного бюджета Нового Китая.
В августе 1951 г., проведя обобщение национальных финансовых результатов хозяйственной деятельности, административный совет издал «Временные правила формирования правительственного бюджета и итогового отчета», которым ознаменовалось создание в стране государственной системы бюджетного управления. На основании этого, министерство финансов обнародовало «Временную общую бюджетную учетную систему народных правительств всех уровней». В данном документе бюджетный учет характеризовался качествами систематичности, всесторонности и подробности изложения.
Продолжительный период стабильности системы бюджетного учета (1951-1992). Это довольно длительный исторический период, в течение которого финансовая система проходила фазы унификации доходов и расходов, классификации видов финансовой ответственности и др. Основная тенденция развития заключалась в переходе от высокой производственной концентрации в 1950-е гг., через период первоочередной концентрации и умеренной реализации государственных финансовых прав в 1970-е гг., к периоду децентрализации на местном уровне, автономии и ориентации на прибыль в 1980-е гг.
Система бюджетного управления была относительно стабильной. Ее основными характеристиками были следующие:
— принятие унитарной формы бюджета;
— реализация в национальной экономике принципа сбалансированности;
— использование метода законодательного регулирования бюджетной политикой на длительную перспективу, постепенно внедряя различные учетные практики;
— разработка методов увеличения прозрачности бюджета.
Одновременно с этим система бюджетного бухгалтерского учета претерпевала изменения в сторону аккумулирования инноваций и сохранения статуса незавершенной системы. В 1950-е гг. начали формироваться организационные механизмы для функционирования банковского сервиса, проводились распределения квот из центральных фондов, оптимизировалось управление государственным казначейством. В 1965 г. министерство финансов обнародовало доклад «Сущность реформирования бюджетного
учета», в котором прослеживалось влияние на бюджетный учет политики «Большого скачка» и процессы восстановления и развития народного хозяйства после ее окончания [9].
После реформ открытости, система бюджетного управления стала развиваться в направлении разделения доходов и расходов и разделения ответственности, к системе типа «от уровня к уровню». В 1984 г. министерство финансов сформулировало «Систему бюджетного учета финансовых институтов». В 1985 г. Государственный совет Китая издал «Постановление КНР о Национальном казначействе». В 1989 г., в соответствии с необходимостью бюджетной классификации в целях упорядочивания ответственности за принятие управленческих решений,
министерством финансов одна за другой были пересмотрены и сформулированы «Система бюджетного учета финансовых институтов» и «Система бюджетного учета административных предприятий». Эти меры очертили рамки бюджетного учета страны.
Этап предварительного реформирования системы бюджетного управления и бюджетной учетной системы (1992-1998). С 1992 г. реформа системы бюджетного управления в Китае вступила в новую фазу. «Уставные нормы управления государственным бюджетом» (1992)
предусматривали, что бюджетная политика отныне использует метод множественного бюджета, при котором бюджет должен был состоять из регулярного бюджета и бюджета конструктивного.
В 1995 г. закон «О бюджете КНР» закрепил разделение центрального и местных бюджетов на три звена: государственного бюджета, бюджета по управлению государственными активами и бюджета социального обеспечения. Этот закон закрепил также возможность при необходимости выделения других видов бюджетов.
В 1994 г. в соответствии опубликованным Госсоветом КНР «Решением о реализации системы управления налоговыми распределениями», была создана система бюджетного управления налоговыми распределениями.
С этого времени министерство финансов начинает ускорять проведение реформы бюджетного учета. В 1996 г. оно обнародовало доклад «Сущность реформирования системы бюджетного учета», установив целевой запрос на бюджетный учет институциональных изменений. Благодаря совместным усилиям теоретиков и практиков,
министерство финансов разработало и в 1997 г. обнародовало «Государственную общую систему бюджетного учета», «Учетную систему административных институтов», «Учетную систему предприятий» и «Стандарты бухгалтерского учета предприятий», которые составили группу «одни стандарты - три системы».
Этап экспериментального внедрения новых регламентов в отдельных регионах. В 1997 г. министерство финансов принимает «План реформы бюджетного управления», который официально начал претворяться в жизнь с провинции Хэбэй в начале 1999 г. Таким образом, государство пытается установить ведомственные бюджеты, которые подчинялись бы министерству финансов. Этот план стал толчком и символом изменения системы бюджетного управления в стране в институциональном плане. В августе 1998 г. провинция Хэбэй сформулировала «Мнение по осуществлению реформирования системы бюджетного управления и законодательное закрепления финансового управления», и установила бюджет на 2000 г. на уровне провинции в соответствии с новой моделью, принятой в марте 1999 г.
В сентябре 1999 г. министерство финансов издало «Заключение по улучшению составления центрального бюджета на 2000 г.». Для оптимизации ведомственных бюджетов были выбраны некоторые разделы в качестве экспериментальных, был уточнен и детализирован проект государственного бюджета, передаваемого в собрание народных представителей. В то же время некоторые провинции и города, такие как Тяньцзинь, Шаньси, Аньхой и т.д., продолжают последовательно осуществлять инновационное реформирование бюджетного управления в соответствии с их местной спецификой.
Всеобъемлющий и углубленный этап реформирования (2002-2009). Процесс реформирования государственных финансов требовал того, чтобы государство последовательно оптимизировало государственные закупки, государственные казначейские поступления, централизованные выплаты и классификацию государственных доходов и расходов. Ряд институциональных изменений показал, что бюджетная система вошла во всеобъемлющий и углубленный этап реформирования. Между тем центральный и местные финансы унифицировали требования к содержанию реформы бюджетного управления, произвели частичные модернизации
институциональных механизмов, некоторых учетных практик и методов, которые не были адаптированы к новой бюджетной системе, установленной в конце 1997 г.
В настоящее время Китай идет по пути усовершенствования системы бюджетного учета, введения новых методик и практик, обсуждения и экспериментального применения опыта других стран.
Основные тенденции реформирования
государственной учетной системы на современном этапе
Цель. Китайские ученые, обратившись к опыту западных стран, зафиксировали основные возможные цели реформирования системы государственного учета, исходя из двух крупнейших зарубежных учетных моделей: модель Великобритания - США и франко-германская модель.
В модели Великобритания - США они выделили следующие особенности:
— отчетная информация в основном предназначены для внешних пользователей, диапазон которых имеет тенденцию к расширению;
— предоставление финансовой информации многозначно, ее содержание является чрезмерно подробным;
— цель предоставления бухгалтерской информации излагается из фидуциарных (доверительных) обязанностей государственного управления;
— очевидна ориентация правительственного учета на финансовый учет (ресурсный подход).
Во франко-германской модели были выделены следующие значимые черты:
— отчетная информация в основном предназначена для законодательных органов и административных ведомств, которые следят за ее достоверностью и однозначностью;
— составляемая государственная отчетность представляет собой информацию, которая, в основном используется для принятия правительственных решений.
В 1998 г. реформирование бюджетного учета в Китае не фиксировало явную и четкую цель функционирования системы бюджетного учета. Среди теоретиков и практиков, возглавивших процесс реформирования, существовало в основном две точки зрения. Первая принимала и стремилась реализовать модель Великобритания -США, чтобы свести государственный учет к информационной базе для фидуциарных обязанностей правительства. Вторая точка зрения исходила из того, что целями правительственного реформирования должны стать более качественное отражение доходов и расходов государственного бюджета, а также формирование четких правил и требований финансового управления. Вторая точка зрения возобладала над первой и до сих пор остается предпочтительной.
Китай позиционирует себя как страну с высококонцентрированной и унифицированной политикой и экономикой, правительство провозглашается народным, бюджетный менеджмент квалифицируется как менеджмент системы единого руководства, разделенного на уровни управления в виде центрального аппарата правительства и представительств субъектов, с многоуровневой системой ответственности. Связь всех уровней фиксируется в прозрачности финансового положения нижестоящих уровней перед вышестоящими в целях соблюдения единой микро- и макроэкономической политики.
Правительство Китая отмечает, что для того, чтобы осуществлять качественное бюджетное управление, оно нуждается в информации по показателям годовой прибыли, оперативной информации по формированию ведомственных бюджетов, по составу государственной собственности, правам кредиторов и долгам, планам инвестиционного развития и увеличения производительности, финансовым средствам предупреждения рисков и в другой подобной информации. Данная информация текущего учета финансового положения в основном должна служить для принятия решений органов законодательной власти и соответствующих административных ведомств. Китайская позиция в целом согласуется с МСФООС, которые отмечают, что приоритетной задачей отчетности государственного сектора является принятие управленческих решений, а осуществление фидуциарных функций рассматривается в качестве вторичного цели.
Система государственного учета. Система государственного учета Китая призвана
удовлетворять правительственные запросы на информацию для принятия управленческих решений, а также запросы на информацию о финансовом положении различных хозяйственных субъектов и хозяйственных уровней на текущий момент времени [10]. Правительство видит основную задачу в становлении завершенной и гармоничной системы учета. Выбранная Китаем система учета, к которой идет современное реформирование, отличается от существующих зарубежных [10] принятием и реализацией Китаем двух независимых, но сосуществующих систем -бюджетного учета и коммерческой финансовой отчетности, а также созданием двух соответствующих наборов счетов бухгалтерского учета и двух составов финансовой отчетности.
В оперативном государственном учете Китая, бюджетный учет ставится на первое место, но функции, которые он выполняет, до сих пор формулируются нечетко, масштаб расчетных операций до конца не определен. Обращаясь к заграничному опыту, а также учитывая текущую экономическую ситуацию в стране, китайские специалисты полагают, что в настоящее время правительственный учет должен поставить бюджетный учет на первое место, органично объединив две системы коммерческого финансового учета и бюджетного учета в одну государственную учетную систему. При этом настоящее реформирование должно учитывать следующие моменты [11].
Во-первых, необходимо разумно разграничить две подсистемы. Бюджетный учет должен быть строго подконтролен министерству финансов, отделам управления государственного казначейства и государственным налоговым органам. Он должен играть решающую роль в фискальной политике государства, формировании государственной казны, сближать бухгалтерский и налоговый учет, оказывать помощь в реализации государственного бюджета. Коммерческий финансовый учет должен принять основы общественного устройства государства и формировать специальные фонды на общественные нужды.
Во-вторых, постановка системы счетов по фиксации движения бюджетных средств, должна объединить учет и бюджетное управление, чтобы максимально оперативно решать управленческие задачи.
В-третьих, в государственной финансовой отчетности, исходя из состояния фиксируемых активов и пассивов, должна отражаться
информация о финансовом положении бюджетной организации и его перспективах.
Правительственная финансовая отчетность. Финансовый отчет о деятельности китайского правительства является одним из методов учета, который призван отражать финансовое положение правительства в полной мере и на систематической основе, а также стандартизированным способом раскрыть информацию, подлежащую
правительственному учету [12]. Китайские экономисты признают одновременное
существование различных форм финансовых отчетов, таких как синтезированный финансовый отчет, консолидированная финансовая отчетность, отчет об исполнении и др. Китай в настоящее время разрабатывает и поэтапно внедряет форму государственного финансового отчета. Пока учетная информация рассеяна в рамках отчета об исполнении бюджета, докладе о состоянии национальной экономики, докладе о социальном развитии и докладе о работе правительства.
Китайские специалисты считают, что прежде всего государственная финансовая отчетность должна представлять из себя многоуровневую систему отчетов, отчет каждого уровня должен предоставлять информацию для других уровней, включать бухгалтерскую отчетность
департаментов и
правительственные/административные отчеты разных уровней. В связи с тем, что цель реформирования в основном сводится к обслуживанию интересов законодательных органов и соответствующих административных ведомств, баланс и представление бюджетных доходов и расходов выделяются в качестве основных форм.
В отношении средств, учитываемых по отдельным блокам (например, фонд социального страхования), отчетность делается по каждому отдельному фонду. Если государственные единицы имеют инвестиционную активность (главным образом, предприятия), также предоставляется отчет о прибылях и убытках. В обязательном порядке предоставляются пояснения к отчетности.
Дальнейшее развитие реформирования китайского правительственного учета
Министерство финансов КНР опубликовало стратегию развития бухгалтерского учета государственного сектора [13] на ближайшую перспективу. Правительство Китая определяет его как научно-исследовательский и практический
процесс и выделяет следующие его составляющие
[14].
I. Правительственное реформирование бухгалтерского учета как средство укрепления управления государственными финансами.
1. Создание системы эффективного государственного финансового управления в Китае посредством улучшения общественного управления финансами в контексте государственных финансов Китая. Основные меры включают в себя:
— реформу налоговой системы - создание режима эффективного практического обмена между центральными и местными органами власти;
— ведомственную бюджетную реформу;
— отдельную реформу казначейства;
— реформу системы госзакупок.
2. Определение статуса реформирования китайского государственного учета.
Особенности предыдущей системы:
— предназначена для мониторинга бюджетного управления;
— основывается на кассовом базисе.
— Признание неадекватности существующей системы и потребности в ускорении темпов реформ для удовлетворения потребностей новой структуры управления государственными финансами.
3. Признание важности правительственной реформы бухгалтерского учета:
— важность признается и выражается в политической повестке дня китайского правительства;
— мощная поддержка нынешней системы пятилетнего планирования (2011-2015) для национальной экономики и социального развития, дальнейшее содействие реформе бухгалтерского учета и постепенное создание правительственной системы финансовой отчетности.
II. Исследовательский процесс по вопросам содействия правительству в проведения учетной реформы в Китае.
1. Основные исследовательские сферы:
— активизация международного взаимодействия и изучения международного опыта;
— проведение систематического исследования, направленного на разработку стратегического плана реформы;
— совершенствование существующей системы в координации с другими мерами по реформированию финансового управления.
2. Международное взаимодействие:
— членство в Международном совете по стандартам финансовой отчетности для общественного сектора (IPSASB) с 2007 года;
— командирование сотрудников министерства финансов КНР в IPSASB в течение нескольких последних лет;
— углубленные исследования по отдельным странам с передовой практикой и опытом реформ.
— проведение международных семинаров для изучения причин, особенностей и подходов к реформированию государственного учета.
3. Исследования в рамках создания предварительного стратегического плана реформирования:
— признание реформы в качестве основного инструмента модернизации системы, требующее систематической координации;
— проведение серии исследований по следующим темам:
— определение сферы государственного учета;
— установление государственных стандартов бухгалтерского учета;
— установление государственных правил бухгалтерского учета;
— создание государственной системы финансовой отчетности.
4. Координация с другими реформами финансового управления:
— введение метода начисления в бухгалтерском учете некоторых операций;
— накопление практического опыта для дальнейшего проведения реформы государственного бухгалтерского учета.
III. Проблемы в продвижении правительственной
реформы бухгалтерского учета Китая.
1. Реализация метода начисления:
— рациональное отношение к применению метода начисления в учете;
— особо чувствительные вопросы, связанные с санацией суверенных инвестиционных фондов, пенсионных обязательств и условных обязательств;
— политические и технические вопросы метода начисления.
2. Теоретические вопросы государственного учета, связанные с природой правительства как социального института:
— эффекты невзаимности в признании выручки;
— сроки признания обязательств;
— целесообразность справедливой стоимости в оценке правительственных активов;
— координация с Международным советом по стандартам финансовой отчетности для общественного сектора по концептуальной основе учета.
3. Определение диапазона правительственного учета:
— наличие в Китае большого количества институциональных единиц с различными комплексными характеристиками;
— смешанные формы бизнеса, некоммерческие и общественные организации, которые создают сложности их классификации для правительства и государственных организаций.
4. Система информационной поддержки:
— наличие в Китае относительно устойчивой государственной информационной системы;
— наличие проблемы балансирования между потребностью в исполнении бюджета и предоставлением финансовой отчетности, основанной на методе начисления.
5. Обучение государственных бухгалтеров:
— наличие в Китае достаточного количества профессиональных бухгалтерских кадров в государственном секторе;
— привлечение их к процессам управления и поддержание процесса их непрерывного образования.
IV. Будущие планы правительства по
реформированию бухгалтерского учета Китая.
1. Планы:
— пошаговое продвижение реформы;
— соблюдение принципов:
— комплексного планирования;
— отбора легких и трудных задач;
— достижения прорыва в реформировании по базовым вопросам;
— постепенного продвижения.
2. Объекты реформ:
— налаживание системы государственного управления финансовой отчетностью;
— установление стандартов и регламентов по государственному учету методом начисления;
— увеличение степени подотчетности правительства;
— увеличение бюджетной прозрачности;
— содействие долгосрочной бюджетной устойчивости.
Подготовка общего плана реформ - требования:
— являться неотъемлемой частью государственного финансового управления;
— принимать во внимание национальный учет Китая и передовой международный опыт;
— соблюдать требования научности, рациональности и целесообразности.
Установка правительственных стандартов
бухгалтерского учета - концептуальная основа:
— цель;
— основные пользователи информации;
— качественные характеристики;
— субъекты отчетности;
— элементы финансовой отчетности;
— критерии признания.
Создание системы правительственной годовой финансовой отчетности, которая:
— способна всесторонне представить государственные активы и обязательства;
— обеспечивает получение надежной, полной и своевременной информации;
— укрепляет финансовое управление;
— способствует долгосрочной финансовой устойчивости.
Заключение
Воссоздав историческую ретроспективу реформирования государственного учета в Китае начиная с 1980-х гг., выделив основные этапы, очертив экономическую ситуацию в стране и указав правительственные планы по дальнейшему реформированию, мы можем сделать выводы по отличию китайского подхода к проведению этой реформы от аналогичных процессов в России.
Основным заказчиком исследований и реформирования системы бюджетного учета Китая является правительство (во многом бывший партийный аппарат); центральное правительство
КНР является ключевым фактором, определяющим последующие изменения.
В процессе реформирования
предварительно создается законодательная база во избежание практик в условиях законодательного вакуума.
Учетные нововведения вводятся в отдельных регионах, потом при успешности опыта и выводах соответствующей комиссии вводятся в систему.
С помощью принципов типа «одни стандарты -три системы», «одна страна - две системы» и др. аналогичных принципов учитывается специфика работы отдельных секторов экономики и регионов.
В реформировании активно участвуют научные круги, проекты реформ часто становятся докторскими диссертациями.
Государство не жалеет сил, времени и финансов на обучение государственных бухгалтеров, в том числе и за рубежом.
В настоящее время проведение реформы государственного бухгалтерского учета
ориентируется на кратчайшие сроки и максимальную скорость. Реформа проводится последовательно, при обращении к международному опыту, но сохраняя самобытность китайской хозяйственной системы. Фидуциарные обязанности государства отводятся на второй план.
Таблица 1
Этапы изменений бюджетного учета в Китае
Этап Годы Результат
I. Становление 1949-1952 Запущен процесс становления государственной хозяйственной системы и структуры бюджетного управления
II. Стабильное развитие 1952-1992 Совершенствование системы бюджетного управления на принципах независимости, сбалансированности, законодательного регулирования и аккумулирования инноваций
III. Предварительное реформирование 1992-1998 Реализуется концепция множественного бюджета
IV. Экспериментальное внедрения новых регламентов в отдельных регионах 1998-2002 В формате эксперимента переводятся отдельные провинции и города на новые регламенты учета, учитывается специфика регионов
V. Всеобъемлющее и углубленное реформирование 2002-2009 Центральный и местные органы унифицируют требования к содержанию учетной информации, производят модернизацию институциональных механизмов
VI. Продолжение реформирования С 2009 - по настоящее время Продолжение реформирования, разработка форм отчетности, введение инновационных методик и практик
Список литературы
1. 2014 ^ 04 Яо .
2. 2012.
3. , 1983.
4. . 1990.
5. шт. 1994.
6. ^И.МММ. 1994.
7. 1995.
8. шш. 2004.
9. ш,т фшш^ 60 ^ш/Фтшжйх^кш^ш^т, 2010, з Яо
10. тШо ^ткш^та^мш, тттш—s^mmi^ ,2013, 15 Шо .
11. , шт. —
ят. 2010.
12. шт. штшмшшшжшмт 2010.
13. Lou Hong. Development of China's Government Accrual Accounting Reform. URL: http ://www.oecd.org/gov/budgeting/D 1-AM%20-%20Country%20pres.%20-%20Hong%20Lou %20-%20China.pdf.
14. Lou Hong. China's Government Accounting Reform: Research Progress, Challenges and Future Plan. URL: http://www.capa.com.my/images/capa/IPSFMconf_Session3_LouHong.pdf.
