CC BY
0
ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ОРГАНАМИ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ ЖИЛИЩНОЙ ПРОБЛЕМЫ В ГОРОДАХ СССР ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ
1930-Х ГОДОВ
И.В. Упоров, д-р ист. наук, канд. юрид. наук, профессор Краснодарский университет МВД России (Россия, г. Краснодар)
DOI:10.24412/2411-0450-2024-8-247-252
Аннотация. Длительное время (несколько веков) Россия являлась крестьянской страной, соответственно абсолютное большинства населения было жителями сельских населенных пунктов. Однако активное развитие промышленности обусловило расширение городов и, как следствие, городского населения, причем, в отличие от других стран, эта всеобщая тенденция, стала заметно наблюдаться уже после октябрьской революции 1917 г. и установления советской власти, и не сразу, спустя почти полтора десятилетия, когда была объявлена политика индустриализации. В середине 1930-х гг. советская промышленность стала развиваться быстрыми темпами, соответственно росла численность горожан, работавших в строительстве, на заводах и фабриках, где им и их семьям нужно было где-то жить. В статье рассматривается деятельность местных Советов по решению жилищной проблемы в советских городах в указанный период советской истории. Анализируются конституционные и иные законодательные акты, архивные документы, научные труды, в которых затрагивается данная проблематика. Отмечается, в частности, что исполкомы местных Советов предпринимали активные усилия в жилищной сфере, но добиться необходимой обеспеченности жильем горожан так и не удалось, показываются причины таких результатов.
Ключевые слова: конституция, жилищная проблема, местные Советы, власть, городской совет, общество, закон.
Важной составляющей деятельности местных Советов в социальной сфере довоенного периода было обеспечение населения жильем, что вытекало из провозглашенных конституционных гарантий прав советских граждан по новым конституциям (Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г.) и во многом связывалось с активным расширением городов в рамках проводившейся тогда политики индустриализации [1, с. 116]. Если иметь в виду жилищное строительство, то во второй и третьей пятилетках темпы его постепенно возрастали [2, с. 19]. Так, во второй пятилетке в Сталинграде было построено 130455 кв.м жилья, в Саратове -80902 кв.м, а в Астрахани - 27582 кв.м. Однако, несмотря на это, тенденция отставания темпов жилищного строительства от роста численности городского населения региона сохранялась. В 1939 г. на одного жителя Саратова приходилось 3,8 кв.м, Сталинграда - 3,6 кв.м, Астрахани -
4,6 кв.м [3, л. 4, 8, 10], то есть, в целом планы жилищного строительства не выполнялись. Основными причинами такого положения заключались в распыленности денежных бюджетных средств, выделяемых на строительство жилья, в частности, в крупных городах возведением жилых домов занимались, помимо местных Советов, также строительные подразделения различных наркоматов и ведомств и подчиненных им крупных предприятий.
Сами же исполкомы местных Советов не имели достаточных ресурсов, чтобы выполнять установленные планы по новому жилью. Такое положение - нехватка и распыленность финансовых средств - ежегодно приводили к незавершенному строительству, не лучшим образом дело обстояло с архитектурным обеспечением застроек. Так, в 1930-е гг. провинциальный город Мариуполь представлял собой следующий вид. Каменные дома составляли там 31,3% (Центр, Завод, Слободка), са-
манные - 8,3% (Центр, Слободка), деревянные - 4%. В основном преобладали каркасные дома, ещё сохранившиеся и в наши дни. 97,1% домов - одноэтажные, небольшие домики, вытянувшиеся в глубину двора, двухэтажных - 2,7%, самых высоких, трёхэтажных - 0,2%. В порту вся жилая площадь состояла из маленьких старых домов глинобитного типа в большинстве своём крайне тесных, заполненных до отказа. Крыши домов в основном были покрыты черепицей - «татаркой». 45% квартир состояли из одной комнаты и кухни или комнаты-кухни, 13% - из 2 комнат. Износ жилого фонда составлял 50%. Около половины населения города жила в центре [4, с. 52]. В Сталинграде на очередной (1938 г.) областной конференции ВКП(б) председатель городского Совета депутатов в своем выступлении отмечал, что в Сталинграде «еще рядом с центром города можно найти землянки, а на окраинах Астрахани и Сталинграда рабочий класс продолжает жить в оврагах и землянках, при этом в Сталинграде дома строятся медленно, по 3-4 года» [5, л. 139] (заметим, что такие оценки были даны до начала Великой Отечественной войны и в условиях, когда именно в Сталинграде жилищно-коммунальное хозяйство развивалось активнее, чем в других городах Нижнего Поволжья [6, с. 71]).
При таком положении местные Советы пытались улучшать положение, но опять же плохое финансирование останавливало многие решения на этот счет. В этом плане в рассматриваемый период особое внимание уделялось Москве как столице СССР. 10 июля 1935 г. Постановлением СНК Союза ССР и ЦК ВКП(б) «О генеральном плане реконструкции города Москвы» была утверждена стратегическая программа развития столицы [7]. В том же году, в октябре, правительственным решением были утверждены «Правила о порядке застройки города Москвы» [8], где важнейшее место отводилось роли местной власти - Моссовету. И уже тогда особое отношение к Москве создавало предпосылки того, что этот город в своем развитии значительно опережал другие территории. Если говорить об общей тенденции, то в рассматри-
ваемый период наблюдалось усиление роли местных Советов в управлении жилищным фондом, которое отражалось, в частности, в том, что значительный объем жилищного фонда городов последовательно переходил в ведение местных Советов. В средствах массовой информации того времени указывалось, что на городские Советы возлагались как управление, так и ответственность за жилищным фондом в объеме 51 млн. кв. м [9].
В частности, местные Советы (если точнее, то их исполнительные структуры -исполкомы Советов) распределяли вводимое жилье в порядке очередности, осуществляли инвентаризацию жилищного фонда, контролировали техническое и санитарное состояние, благоустраивали жилые кварталы в городах. Важнейшее значение в то время уделялось организации необходимого ремонт жилых домов - эти вопросы были, в частности, в центре внимания на одной из сессий Омского горсовета в мае 1939 г. Местные депутаты отмечали медленные темпы капитального ремонта (около 30% от плановых показателей), что ставило под угрозу выполнение всего объема ремонтных работ, которые были запланированные на весь 1939 г. На этой депутатской сессии критике была подвергнута деятельность исполкома горсовета [10, с. 213]. Суть критических замечаний со стороны депутатов Омского горсовета заключалась в том, что исполком горсовета и подведомственное ему городское жилое управление (как структурное подразделение исполкома) не смогли своевременно рассчитать необходимых объемы необходимых финансовых средств и материальных ресурсов, не сумели эффективно организовать работу непосредственно на стройках, создать отвечающие установленным требованиям бытовые условия для рабочих.
Критика депутатов оказалась действенной - в течение последующего исполком решил проблему обеспечения строительными материалами все объекты жилого фонда. Было также сочтено целесообразным поручить депутатом горсовета усилить контроль за ходом ремонтных работ на объектах жилого фонда, для чего к каж-
дому объекту прикреплялся городской депутат [10, с. 214]. Аналогичное положение было и во многих других городах. Так, в 1935 г. годовые плановые показатели по ремонту жилфонда в Ульяновске были выполнены только на 27%, в Пензе - на 23%. Ситуация обострялась также нехваткой детских садов и яслей, из-за чего женщины вынуждены были оставаться дома, в том числе работавшие на стройках. В этих условиях в некоторых городах местные Советы принимали решения об уплотнении жилья, выселению из квартир нетрудовых элементов, причем осуществление такого рода мер зачастую сопровождалось нарушением законности [11, с. 137].
Следует отметить, что одной из форм участия местных Советов в решении жилищной проблемы рассматриваемого периода была организация в местных Советах коммунальных секций, которые действовали в 1937-1939 гг. в 497 городах РСФСР и включали в себя 13810 депутатов, а также других представителей общественности и экспертов. Коммунальные секции в результате своей активной работой по контролю за состоянием дел в жилищно-коммунальной сфере ставили соответствующие вопросы перед исполкомами местных Советов и вышестоящими органами государственной власти и тем самым содействовали реальному улучшению дел, в том числе в Воронеже, Кирове, Горьком и других городах. И в целом к концу рассматриваемого периода местные Советы значительно увереннее руководили жилищно-коммунальным хозяйством на своей территории страны [10, с. 215]. В этом плане важнейшее значение имело принятое в 1937 г. Постановление ЦИК СССР «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах» [12].
Здесь в преамбуле указывалось на имевшиеся проблемы, в частности, указывалось, что действующий порядок управления огромным жилищным фондом, включая его эксплуатацию, далеко не в полной мере отвечают установленным требованиям, предъявляемым к сохранности жилых домов, являющимся государственным имуществом, препятствует
дальнейшему развитию жилищно-коммунального. И далее содержалась критика в адрес местных Советов. Отмечалось, в частности, в деятельности многих местных Советов сохраняются «вредные пережитки», когда местные Советы в силу недостаточной ресурсов передавали вопросы строительства, жилищно-коммунальной эксплуатации, распределения жилой площади арендным кооперативным товариществам. В результате вместо госраспределения и использования жилого фонда, осуществляемых местными Советами, он в существенном объеме к «бесконтрольным, независимым от местных советов, мелким коллективам жильцов», которые, тем более, «лишь формально» были объединены в структуры жилищно-арендной кооперации. И при этом местные Советы не только не способствовали исправлению такого рода недопустимой ситуации, но, напротив сами уступали свои права в области жилищно-коммунального хозяйства. Вместе с тем нужно иметь в виду, что местные Советы были поставлены в сложное положение поскольку, например, квартплата за государственное жилье была невысокой и не обеспечивала требуемую эксплуатацию жилого фонда [13, с. 82], а жилищные кооперативы, которые брали бы на себя такого рода расходы, не соответствовали политико-идеологическому принципу, предполагавшему отход от частного хозяйствования в пользу огосударствления жилого фонда.
Критике был подвергнуты также республиканские наркоматы коммунального хозяйства, которые упустили из своего контроля указанное явление. Было указано много и других недостатков. С учетом этого в постановляющей части предписывалось упразднить жилищно-арендную кооперацию в разных ее формах и передать жилищный фонд, который находился в ведении жилищно-арендной кооперации, в «непосредственное управление местных Советов и государственных предприятий» [12].
В литературе отмечается, что передача жилого фонда местным Советам и фактическая ликвидация кооперативного жилищного фонда отражала огосударствле-
ние жилищной политики [14, с. 68], и с эти следует согласиться. Предписывалось также, что местные Советы должны были в целях исполнения указанного решения создать в структурах исполкомов жилищные управления. Вместе с тем нужно отметить, что тенденция на расширение жилого фонда, находившееся в ведении местных Советов, во многих городах была очевидной. Так, в 1938 г. в Астрахани на муниципализированный жилфонд приходилось 48,4% (а 1933 г. было 45,6%); национализированный жилфонд - 11,5% (11,5%)% кооперативный жилфонд - 1,3% (1%); частновладельческий - 38,8% (41,9%) [1, с. 118].
Другое дело, что в связи с непрерывным ростом населения городов в СССР сильно отставало от темпов возведения нового жилого фонда дефицит жилья оставался острейшим.
экономика была плановогосударствен-ной. Соответственно это направление деятельности местных властей были основными (в сельской местности, разумеется, ключевой сферой деятельности для местных Советов было сельское хозяйство). Большинство промышленных предприятий являлись союзными и республиканскими, поэтому местные Советы и их исполкомы не вмешивались в оперативную деятельность данных предприятий, однако были обязаны утверждать планы экономического развития территории, оказывать постоянное содействие в работе предприятий и иных хозяйствующих субъектов. В частности, местные Советы должны были помогать в использовании коммунальных предприятий, транспорта, в организации перевозки сырья и готовой продукции и других важных вопросах их деятельности. Разрабатывая и утверждая планы социально-экономического развития подведомственной территории, местные Советы должны были включать плановые показатели не только предприятий, которые подчинялись местным Советам, но и предпри-
ятий союзного и российского значения, которые данному местному Совету не подчинялись [15, с. 36]. И в этом контексте местные Советы в годы второй и третьей пятилеток при всех недостатках сумели внести весомый вклад в развитие экономического потенциала на подведомственных территориях. Но при этом нужно иметь виду, что полномочия местных Советов имели определенные ограничения, в частности, это касалось того обстоятельства, что исполнительные комитеты местных Советов находились под тройным подчинением, и наиболее влиятельным из этих «подчинений» было подчинение исполкомов местных Советов отраслевым народным комиссариатам СССР, РСФСР и других центральным ведомствам, которые руководили исполкомами местных Советов, по существу, как своими подведомственными подразделениями. Еще одна особенность в деятельности местных Советов заключалась в том, что таковая осуществлялась под руководством монопольно правящей ВКП(б). Так, по мнению В.Г. Хлопунова, во второй половине 1930-х гг. произошло полное свертывание инициативы и самостоятельности местных Советов, полное их подчинение воле коммунистов [16].
Данные обстоятельства не могли не влиять негативно на решение жилищного вопроса, и это при том, что в 1930-х гг. увеличение городского населения ежегодно составляло до 2,5 млн человек [17, с. 148], и с середины 1920-х гг., когда закончилась национализация уже существовавшего жилфонда, полезная площадь на одного городского жителя снижалась с 8,8 кв.м в 1924 г. и далее по нисходящей при рекомендуемой норме в 9 кв.м. [18, с. 108]). И так было, по сути, до начала массового строительства известных «хрущевок», начавшегося лишь в конце 1950-х гг., когда жилищная проблема стала, наконец, решаться ощутимо для жителей советских городов.
Библиографический список
1. Тюрин А.О. Жилищный вопрос в городах Советской провинции во второй половине 20-х 30-е гг. XX в. (на материале Нижнего Поволжья) // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: История России. - 2006. - № 2(6). - С. 114-122.
2. Юнина О.Н. Деятельность местных Советов народных депутатов по обеспечению права граждан СССР на жилище: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1985. - 164 с.
3. РГАЭ. Ф. 1562. Оп. 336. Д. 140.
4. Зимов О. Мариуполь советский. 1917-1941. Мариуполь, 2008. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://transport-mrpl.narod.rU/history/mariupol/6.html (дата обращения: 30.12.2021 г.).
5. РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 21. Д. 4228.
6. Чолахян В.А. Жилищные условия и благоустроенность городов Нижнего Поволжья в 1920-1930-х годах // Известия Саратовского университета. Серия «История. Международные отношения». - 2009. - Т. 9. № 2. - С. 64-73.
7. Постановление СНК Союза ССР и ЦК ВКП(б) «О генеральном плане реконструкции города Москвы» от 10.07. 1935 г. // СЗ СССР. 1935 № 35. Ст. 306.
8. Постановление СНК СССР «Об утверждении Правил о порядке застройки города Москвы» от 01.10.1935 г. N 2221 // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1935. 3 октября.
9. Правда. 1939. 10 августа.
10. Гаврилов С. О. Местные Советы Российской Федерации в предвоенный период. -Новосибирск: СО РАН РФ, 2003. - 273 с.
11. Токмакова Л.П. Быт рабочих Средне-Волжского края в годы индустриализации // Самарский научный вестник. - 2017. - Т. 6. № 1. - С. 135-139.
12. Постановление ЦИК СССР N 112, СНК СССР N 1843 от 17.10.1937 «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах» // СЗ СССР. 1937. № 69. Ст. 314.
13. Орлов И.Б. Советское жилищное хозяйство в 1920-1930-е гг.: между классовой линией и самоокупаемостью // Российские регионы: взгляд в будущее. - 2014. - Т. 8. № 2. -С. 75-85.
14. Меерович М.Г. Социально-культурные основы осуществления государственной жилищной политики в РСФСР (1917-1941 гг.): дис. ... д-ра ист. наук. - Улан-Удэ, 2004. -659 с.
15. Ананов И.Н. Работа районного Совета в области местной промышленности. - М.: Госюриздат, 1956. - 301 с.
16. Хлопунов В.Г. Советы в политической системе советского общества в предвоенные годы (по материалам Крымской области) // Депонирована в ИНИОН РАН. 02.07.1990. -18 с.
17. Кузьмина Т.Н. Жилищно-коммунальное строительство в Нижнем Поволжье (вторая половина 20-х начало 30-х гг. XX в.) // Известия Самарского научного центра Российской академии наук. - 2009. - Т. 11. № 6. - С. 144-150.
18. Гордон Л.А., Клопов Э.В. Что это было? Размышления о предпосылках и итогов того, что случилось с нами в 30-40-е годы. - М.: Политиздат, 1989. - 318 с.
FEATURES OF THE IMPLEMENTATION OF THE HOUSING PROBLEM BY LOCAL AUTHORITIES IN THE CITIES OF THE USSR THE SECOND HALF OF THE 1930S
I.V. Uporov, Doctor of Historical Sciences, Candidate of Legal Sciences, Professor Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (Russia, Krasnodar)
Abstract. For a long time (several centuries) Russia was a peasant country, accordingly, the absolute majority of the population were residents of rural settlements. However, the active development of industry led to the expansion of cities and, as a consequence, the urban population, and, unlike other countries, this general trend began to be noticeably observed after the October Revolution of 1917 and the establishment of Soviet power, and not immediately, almost a decade and a half later, when the industrialization policy was announced. In the mid-1930s. Soviet industry began to develop rapidly, and the number of city dwellers working in construction, at factories and plants, where they and their families needed somewhere to live, grew accordingly. The article examines the activities of local Councils to solve the housing problem in Soviet cities during the specified period of Soviet history. Constitutional and other legislative acts, archival documents, and scientific works that touch on this issue are analyzed. It is noted, in particular, that the executive committees of local Councils made active efforts in the housing sphere, but failed to achieve the necessary provision of housing for city dwellers, and the reasons for such results are shown.
Keywords: constitution, housing problem, local Councils, government, city council, society, law.
