CC BY
96
ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕСС. АРБИТРАЖНЫЙ ПРОЦЕСС
Н.О. Акаева
ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ФУНКЦИЙ ПО КОНТРОЛЮ (НАДЗОРУ) ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ АРБИТРАЖНЫХ УПРАВЛЯЮЩИХ
В статье рассматривается трансформация функций по контролю и надзору за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих Управлением Росрее-стра. На примере саратовского Управления анализируются последствия законодательного регулирования контрольно-надзорных функций государственных органов в отношении саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.
Ключевые слова: контроль, надзор, арбитражные управляющие, саморегулируемые организации.
N.O. Akaeva
FEATURES OF REALIZATION OF THE FUNCTIONS OF CONTROL (SUPERVISION) OVER THE ACTIVITIES OF ARBITRATION MANAGERS' SELF-REGULATING ORGANIZATIONS
The transformation of the functions of control and supervision over the self-regulating organizations activities of the Federal Service for State Registration, Cadaster and Cartography arbitration managers is considered. By the example of the Saratov Department, the consequences of legislative regulation of state bodies' supervisory functions in relation to self-regulating organizations of arbitration managers are analyzed.
Keywords: control, supervision, arbitration managers, self-regulatory organizations.
В рамках проведения процедуры несостоятельности (банкротства) предприятий-должников особая роль отводится органу по контролю (надзору) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. В связи с предоставленной Федеральным законом от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»1 (далее — Закон о несостоятельности (банкротстве), а также Кодексом РФ об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) компетенцией по возбуждению дел об административных правонарушениях в отношении арбитражных управляющих и составлению протоколов об административных правонарушениях органу государственной власти, осуществляю-
© Акаева Наталия Олеговна, 2015
Аспирант кафедры гражданского права и процесса (Поволжский институт управления им. П.А. Столыпина — РАНХиГС), главный специалист-эксперт отдела по контролю и надзору в сфере саморегулируемых организаций Управления Росреестра по Саратовской области; e-mail: [email protected] 193
щему функцию по контролю (надзору) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, на практике приходится сталкиваться с определенными трудностями, возникающими ввиду существующих пробелов в законодательных актах, касающихся осуществления данной функции.
Вопросам осуществления полномочий органа по контролю (надзору) посвящена ст. 29 Закона о несостоятельности (банкротстве). Органом по контролю (надзору) является федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ на осуществление функций по контролю (надзору) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Данные полномочия возложены на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии, которая осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, расположенные на территории субъектов РФ. К одному из них относится Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Саратовской области (далее — Управление Росреестра по Саратовской области)2. На примере деятельности данного территориального управления можно проанализировать принципы осуществления государственного контроля за соблюдением законодательства в сфере несостоятельности (банкротства). Органом по контролю (надзору) осуществляется контроль (надзор) за соблюдением саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, регламентирующих деятельность саморегулируемых организаций, кроме того, к его полномочиям относится возбуждение дел об административных правонарушениях в отношении арбитражных а управляющих, рассмотрение таких дел или направление их для рассмотрения ? в арбитражный суд.
Ln
s КоАП РФ наделил должностных лиц федерального органа исполнительной
| власти, осуществляющего функции по контролю (надзору) за деятельностью
i арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций арбитражных
I управляющих, полномочиями по составлению протоколов об административных
го
J правонарушениях, предусмотренных ст. 14.12, 14.13, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5,
§ 19.6, 19.7, в случае, если данные правонарушения совершены арбитражными
| управляющими, а также административных правонарушений, предусмотрен-
t ных ст. 14.23.
° Часть 3 ст. 28.1 КоАП РФ в редакции, действовавшей до августа 2013 г., уста-« навливала поводы к возбуждению дел об административных правонарушениях, | на основании которых при наличии достаточных данных, указывающих на сое бытие административного правонарушения, должностными лицами Управления 1 Росреестра по Саратовской области, уполномоченным составлять протоколы об
0
° административных правонарушениях, могло быть возбуждено дело об админи-
го
3 стративном правонарушении. К таким поводам согласно пп. 1 и 2 ч. 1 ст. 28.1
1 и ч. 1.1 ст. 28.1 (в предыдущей редакции) были отнесены: непосредственное об-| наружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы
об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения; поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного 194 правонарушения, а также сообщения и заявления собственника имущества
унитарного предприятия, органов управления юридического лица, арбитражного управляющего, а при рассмотрении дела о банкротстве — собрания (комитета) кредиторов. Данные положения КоАП РФ существенно сковывали действия Управления Росреестра, при реализации функций органа по контролю (надзору) за деятельность арбитражных управляющих ввиду невозможности возбуждения дел об административных правонарушениях в отношении арбитражных управляющих, на основании поступавших в адрес Управления в период до августа 2013 г. обращений и жалоб, касающихся неправомерных действий арбитражных управляющих, в рамках ведения ими процедур несостоятельности (банкротстве), в связи с тем, что данные обращения не могли служить поводами к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренного ч. 3 ст. 14.13.
Так, согласно практике осуществления Управлением Росреестра по Саратовской области функции органа по контролю и надзору за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих в 2012 г. в Управление поступило 107 жалоб и обращений граждан на неправомерные действия арбитражных управляющих при ведении ими процедур банкротства предприятий — должников. Однако ввиду того, что данные обращения не являлись поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренным ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ, а в силу п. 2 ст. 22 Закона о банкротстве саморегулируемая организация арбитражных управляющих обязана контролировать профессиональную деятельность членов саморегулируемой организации в части соблюдения требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, федеральных стандартов, стандартов и правил профессиональной деятельности, а также рассматривать жалобы на действия своего члена, данные обращения направлялись в саморегулируемые организации арбитражных управляющих, неудовлетворительные действия которых были изложены в поступивших жалобах и обращениях, для рассмотрения и проведения проверки деятельности данного члена саморегулируемой организации.
Вместе с тем имеет место определенный скептицизм в отношении объективности оценки действий своих членов саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих3. Так, количество выявленных дисциплинарными комитетами саморегулируемых организаций нарушений в действиях арбитражных управляющих, находящихся в их составе, существенно низко, по сравнению с количеством актов проверок деятельности своих членов, по результатам которых нарушений дисциплинарными комитетами не выявлялось. Саморегулируемые организации весьма субъективно рассматривают обращения, касающиеся неправомерных действий арбитражных управляющих, являющихся их членами, большое внимание уделяется устранению арбитражным управляющим нарушения законодательства о несостоятельности (банкротстве) к моменту проведения дисциплинарным комитетом саморегулируемой организации проверки их деятельности, что зачастую служит поводом к вынесению саморегулируемой организацией решения об отсутствии в действиях ее члена нарушений. Однако столь важным обстоятельством в данной ситуации является то, что при таких условиях рассмотрения саморегулируемыми организациями поступающих обращений во внимание не принимается тот факт, что устранению данного нарушения законодательства о несостоятельности (банкротстве) послужило как раз направление такого обращения, содержащего сведения относительно неудовлетворительных действий арбитражного управляющего, в саморегулируемую организацию.
Существенный вклад в усиление контроля за деятельностью арбитражных управляющих внес Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 202-ФЗ «О внесении изменений в статью 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 2 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения информационной открытости саморегулируемых организаций»»4 вступивший в законную силу 3 августа 2013 г. Положения данного Закона значительно расширили полномочия органа по контролю (надзору) за деятельностью арбитражных управляющих, согласно которым был расширен круг лиц, чьи обращения и заявления стали поводами, на основании которых появилась возможность возбуждать дела об административных правонарушениях, а именно: сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (п. 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ). Кроме того, основаниями могут стать заявления лиц, участвующих в деле о банкротстве, и лиц, участвующих в арбитражном процессе по делу о банкротстве, органов управления должника — юридического лица, саморегулируемой организации арбитражных управляющих, содержащие достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (пп. 1.1 ч. 1 ст. 28.1).
Основной причиной увеличения законодателями поводов к возбуждению дела об административном правонарушении по ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ в отношении арбитражных управляющих послужили давно имеющиеся проблемы, связанные с отсутствием в их числе сообщений и заявлений физических и юридических лиц, а также отдельных кредиторов, чьи права непосредственно были затронуты в рамках дела о несостоятельности (банкротстве)5. Особенно остро данная проблема проявляется в случаях, когда вопросы ведения процедуры банкротства предприятия — банкрота начинают затрагивать права лиц, которые ввиду определенной неосведомленности относительно особенностей ведения процедур банкротства, получая статус конкурсных кредиторов, кредиторов по текущим платежам, а также лиц участвующих в арбитражном процессе по делу о банкротстве, непреднамеренно становятся заложниками данного процесса. Таким образом, при осуществлении арбитражным управляющим неправомерных действий в процедуре банкротства должника данная категория лиц при ущемлении такими действиями их законных прав и интересов не имела возможности воспользоваться правом за обращением в административный орган с заявлением о привлечении арбитражного управляющего, совершающего неправомерные действия в рамках ведения той или иной процедуры банкротства должника, к административной ответственности, что приводило к нарушению их конституционных прав и не позволяло своевременно выявлять и сообщать о нарушениях в деятельности арбитражных управляющих.
В данном случае расширение поводов к возбуждению дел об административных правонарушениях в сфере несостоятельности (банкротства) свидетельствует о возрастании уровня административного контроля за деятельностью арбитражных управляющих и усилении ответственности за совершение правонарушений при проведении процедур банкротства, тем самым на законодательном уровне подчеркнута общественная опасность совершаемых в данной сфере правонарушений.
Практика осуществления Управлением Росреестра по Саратовской области полномочий, предоставленных КоАП РФ за период 2012-2015 гг., показывает, что в 90% дел об административных правонарушениях возбужденных Управлением в отношении арбитражных управляющих, основной нормой права является ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ «Неисполнение арбитражным управляющим, реестродержателем, организатором торгов, оператором электронной площадки либо руководителем временной администрации кредитной или иной финансовой организации обязанностей, установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве), если такое действие (бездействие) не содержит уголовно наказуемого деяния». По результатам осуществления государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих на территории Саратовской области за 2014 г., реализуя полномочия, предоставленные КоАП РФ, Управлением Росреестра по Саратовской области в ходе рассмотрения жалоб, заявлений и обращений граждан и юридических лиц, а также при непосредственном обнаружении нарушений в деятельности арбитражных управляющих на основании ст. 28.7 КоАП РФ 2014 г. проводилось административное расследование по 125 делам об административных правонарушениях, возбужденным по ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ, тогда как в сравнении с итогами реализации данных полномочий 2012 г. Управлением Росреестра по Саратовской области проводилось административных расследований по 37 делам об административных правонарушениях, возбужденным по ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ. Таким образом, троекратное увеличение данных показателей прямо говорит об эффективности внесенных в КоАП РФ изменений, касающихся полномочий, предоставленных Управлению Росреестра по возбуждению дел об административных правонарушениях и составлению в отношении арбитражных управляющих протоколов об административных правонарушениях.
Подводя итог, необходимо отметить, что, сфера несостоятельности (банкротства) в настоящее время является одной из самых проблемных и нуждается в усилении контроля со стороны государства в связи с увеличением многочисленных обращений и заявлений, касающихся неудовлетворительных действий арбитражных управляющих при ведении ими процедур банкротства должников. Законодателями в настоящее время предпринимаются серьезные меры в целях устранения имеющихся пробелов в положениях законодательных актов, касающихся осуществления функций органа по контролю (надзору) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Таким образом, в настоящее время четко прослеживается тенденция к увеличению и упорядочению государственного контроля в данной сфере.
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 43, ст. 4190.
2 См.: Постановление Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» (вместе с «Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» (в ред.от 27 декабря 2014 г.)) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 25, ст. 3052; 2015. № 2, ст. 491.
3 См.: Быстрицкая Н.Я. Правовое положение саморегулируемых организаций арбитражных управляющих в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 30, ч. 1, ст. 4035.
5 См.: Горб Е.Е. Проблематика рассмотрения саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих жалоб на действия своих членов // Арбитражный и гражданский процесс. 2014. № 3.
