CC BY
597
Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 1 (255). Право. Вып. 31. С. 51-53.
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
Д. Т. Караманукян
ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ
Рассматриваются специфические черты эволюционного развития института административной юстиции США, определяются исторические причины его возникновения; анализируются пути преодоления конституционных разногласий и коллизий на основных этапах развития американской административной юстиции.
Ключевые слова: административная юстиция, административный квазисудебный процесс, административное право США.
Интеграция Российской Федерации в международные политическую, экономическую и правовую системы вызывает необходимость совершенствования действующего законодательства, поиска новых форм и методов регулирования отношений в различных сферах жизнедеятельности общества и государства. Административная юстиция является важнейшим компонентом правового государства, так как лишь путем формирования ее органов современное государство может гарантировать защиту прав и законных интересов граждан от произвола и беззакония со стороны институтов исполнительной власти.
Основные системы административной юстиции строятся по определенным моделям1. В Европе система административной юстиции Франции послужила фундаментом становления и функционирования института административной юстиции Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, Федеративной Республики Германии и других стран.
Из существующих моделей административной юстиции наибольший интерес, по мнению многих авторов, вызывают те, которые могут быть успешно имплементированы в российскую правовую систему. К числу подобных институтов многие исследователи относят административную юстицию государств Западной Европы2, значительно реже упоминается административная юстиция США, которая, как представляется, не стала предметом научного внимания современных исследователей3. Вместе с тем изучение особенностей становления и развития административной юстиции США представляется целесообразным для поиска и внедрения эффективных форм административно-правового регулирования общественных отношений в современных условиях.
Изучение развития американской административной юстиции показывает, что с момента образования США и до конца XIX в. жалобы граждан и юридических лиц на действия сотрудников федеральных органов государственной власти (агентств) квалифицировались судом в двух формах: иск о нарушении норм общего права сотрудником агентства; иск о неконститу-ционности действий агентства.
Иными словами, сначала административно-юстиционные споры в США рассматривались не федеральными агентствами, а в гражданско-процессуальном порядке судебными органами общей юрисдикции. В силу такого подхода применялся либо судебный, либо конституционноправовой порядок рассмотрения административных споров. Именно по этой причине во многих американских административно-правовых доктринах ученые ошибочно утверждают4, что до формирования Комиссии междуштатной торговли в США отсутствовало административное право как самостоятельная отрасль американского права на федеральном уровне.
Имея определенный базис, который появился на самых ранних этапах формирования государственности, современная американская административная юстиция создавалась и развивалась параллельно с индустриальной революцией конца XX в., чтобы удовлетворить потребности быстро развивающейся экономики страны. Законодательная власть США, признавая свою неспособность своевременно реагировать на новые экономические отношения, сначала искала помощь экспертов в формулировке нормативноправовых актов и статутов, позже решение таких вопросов достигалось посредством формирования специальных комиссий (комитетов). С национализацией транспортировки и после
вынесения решения Верховным Судом о нахождении междуштатной торговли в исключительном ведении федеральной власти Конгресс США создал Комиссию междуштатной торговли.
Задача Конгресса США при создании указанной Комиссии заключалась не только в формировании комиссии экспертов для выработки стратегических рекомендаций, но и в предоставлении новому агентству регулятивной и нормотворческой власти, существенной независимости от исполнительной власти. Комиссия была настолько успешна в выполнении своей миссии, что в последующие десятилетия стала образцовой моделью при формировании агентств в других сферах деятельности.
Появление квазисудебной функции связано с популяризацией независимых агентств. Постепенно с увеличением полномочий и функций административных агентств возросло число жалоб граждан и административно-юсти-ционных дел, не совпадающих с «первобытными» принципами их рассмотрения. Судебная власть нуждалась в помощи Конгресса по регулированию такого колоссального пробела правоприменительной практики в области административных отношений.
История свидетельствует о том, что первоначально Конгресс США передал право разрешения административных споров главам агентств, которые сами проводили слушания по жалобам граждан на действия агентств. Предшественники современных административных судей появились в 1906 г., когда Конгресс разрешил назначение «должностных лиц слушаний» Комиссии междуштатной торговли. После получения официального дозволения Конгресса началось массовое делегирование чиновниками ответственности за проведение этих слушаний своим подчиненным.
В период 1914-1934 гг. Конгресс США делегировал административным агентствам существенные полномочия в сфере нормотворчества, реализации этих норм и адъюдикации. «Новый курс» Ф. Рузвельта стал последующим толчком в процессе расширения объема полномочий агентств. В это время было создано много новых и влиятельных административных агентств для разрешения экономических проблем Великой депрессии, среди которых можно выделить Национальную восстановительную администрацию и Комиссию по ценным бумагам и биржам, которые имели большую власть в своих сферах
деятельности. Например, у Национальной восстановительной администрации были широкие полномочия по регулированию всей экономической жизни страны, в том числе и наложение санкций на недобросовестных предпринимателей после проведения квазисудебного рассмотрения дел.
Противники идеи Ф. Рузвельта о расширении власти административных агентств, в частности Американская ассоциация юристов5, призывали разделить полномочия агентства и не отдавать ему квазисудебные функции, а создать только административные суды.
Однако действительность заключалась в том, что к началу Второй мировой войны административные агентства стали неотъемлемой частью федерального государства, без которых не могло быть ни сбора налогов, ни распределения федеральных фондов, ни управления общественными землями, прекратилось бы отправление почты. Результаты «нового курса» оправдали все средства их достижения, в результате чего общественное мнение поддержало механизм деятельности агентств, особенно нахождение в их компетенции административной юстиции.
В конечном итоге участники дебатов по эффективности и конституционности нахождения квазисудебной функции в компетенции агентств пришли к консенсусу и приняли в 1946 г. акт «Об административной процедуре»6, который способствовал:
1) удовлетворению политического желания административной реформы;
2) улучшению административного процесса;
3) увеличению однородности в пределах административного процесса;
4) сохранению судебного надзора административных действий.
Указанный акт классифицировал все существующие органы административной юстиции США (административные трибуналы) на три категории: встроенные, централизованные и независимые. Орган встроенной категории работает в пределах определенного агентства под наблюдением и руководством главы (руководящего органа) административного агентства. Относящийся к централизованной категории орган рассматривает жалобы граждан на действия сотрудников нескольких агентств, но находится при этом в системе одного определенного агентства. Независимый трибунал действует в качестве автономного центрального институ-
та, рассматривающего большое количество жалоб на множество агентств и имеющий статус государственного департамента. Из приведенных выше категорий самой распространенной является встроенная модель, которую сопровождают централизованные трибуналы.
Со времен Второй мировой войны и до сегодняшнего дня число административных агентств постоянно росло, и в настоящее время административная юстиция США стала самой большой судебной системой в стране. По последним данным, в США лишь на федеральном уровне действуют приблизительно 1 400 административных судей, не считая всех административных судей на штатном и локальном уровнях, в связи с чем административная юстиция занимает главенствующее место в системе органов и институтов страны, рассматривающих правовые споры граждан и юридических лиц.
Результаты изучения истории американской административной юстиции свидетельствуют
о возникновении этого института как необходимого регулятора экономических, социальных и иных отношений, способного быстро и эффективно решать возникающие споры, коллизии и другие правовые вопросы, используя административные формы воздействия.
Опыт изучения института административной юстиции США имеет определенный научный интерес при разработке возможных моделей рассмотрения административных споров
в отечественной практике. Вместе с тем следует отметить, что внедрение той или иной модели административной юстиции США в российскую правовую систему возможно лишь с учетом политико-территориального устройства нашей страны.
Примечания
1 См.: Ведерникова, О. Н. Административная юстиция (опыт зарубежных стран) // Судебная реформа: итоги, приоритеты, перспективы : материалы конф. М., 1997. № 47. С. 52-60.
2 См., напр.: Кривельская, О. В. Административная юстиция в Федеративной Республике Германии : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 181; Альхименко, А. В. Административная юстиция в западноевропейских странах и в России (сравнительно-правовой анализ) : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 187; Сажина, В. В. Административная юстиция Великобритании : дис. ... канд. юрид. наук. М., 1984. С. 197.
3 Последние системные исследования американской модели административной юстиции проводились Г. И. Никеровом в 1977 г. (Никеров, Г. И. Административное право США. М., 1977. С. 198; Он же. Административно-процессуальное право США // Государство и право. 1997. № 12. С. 102-106; Хаманева, Н. Ю. Административная юстиция США // Государство и право. 1993. № 3. С. 141-145.
4 См.: Караманукян, Д. Т. Новый взгляд на возникновение административного права в США // Проблемы права. 2010. № 4. С. 103-106.
5 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www. abanet.org/
6 Administrative Procedure Act. 1946. № 5.
