CC BY
92
Особенности разработки и применения сбалансированной системы показателей с учетом типологии муниципальных образований
Соколинская Анетта Борисовна аспирант 3 курса кафедры «Менеджмент» Российская Академия Народного Хозяйства и Г осударственной Службы
при Президенте Российской Федерации [email protected]
Аннотация
Новая редакция Федерального закона РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» различает муниципальные образования по их типам, особенности которых необходимо учитывать при составлении программ развития. Различия городских и сельских поселений проявляются по всех областях: начиная от финансовой (источники формирования бюджета), заканчивая социальной (проблема старения сельского населения, нехватки квалифицированных кадров). Разделение муниципальных образований на городские и сельские позволяет выявить стратегически верные ориентиры и учесть особенности данных типов в сбалансированной системе показателей.
Ключевые слова
Муниципальные образования; поселения городского и сельского типа; сбалансированная система показателей; стратегия развития
Abstract
The new edition of the Federal law №131 of Russian Federation «About common policies of local government organization in Russian Federation» distinguishes types of municipal entities, particular qualities of which should be taken into consideration in development strategy of municipal entities. Urban and
country types of settlements differ in many aspects from financial (budget sources) to social (the aging of country population, lack of skilled personnel). The division of municipal entities to country and urban types can help elicit the strategic goals and consider differences in Balanced Scorecard.
Keywords
Municipal entities; urban and country settlement types; Balanced Scorecard; development strategy of municipal entities
Введение
Переход Российской Федерации на социально-ориентированную рыночную экономику обусловил необходимость проведения реформ в государственном секторе. Реформирование местного самоуправления и бюджетного процесса является одним из основополагающих условий осуществления изменений, направленных на развитие социальноэкономической и политической стабильности государства. Одновременно выделяется необходимость создания системы планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов, как в отношении бюджетов всех уровней, так и в отношении конкретных бюджетополучателей.
Преобразование в системе государственного и муниципального управления должно обеспечить региональные и местные органы власти стимулами к повышению качества предоставляемых бюджетных услуг, эффективному управлению общественными финансами с учетом нужд и запросов местного населения. В целях решения поставленных задач необходимо использование таких технологий, как сбалансированная система показателей (ССП). Однако для применения ССП необходимо учитывать особенности муниципальных образований, обусловленные их размерами, геополитическим расположением, промышленно-технологическим развитием,
интеллектуально-культурным уровнем, количеством, социальным составом и профессиональной ориентацией населения.
Основная часть
Сегодня в Российской Федерации насчитывается более 23 тысяч юридически оформленных в соответствии с федеральным и региональным законодательством муниципальных образований, отличающихся уровнем правовой и финансовой самостоятельности1. Эти структуры наиболее близки к населению, каждому члену общества, нацелены на решение социальных нужд граждан и от их рациональной и продуктивной деятельности зависит результативность функционирования системы управления обществом в целом.
В целях обеспечения самостоятельности и повышения эффективности местного самоуправления Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство определяют территориальные основы его организации и деятельности в соответствии с принципом территориального верховенства, действующим в пределах границ муниципальных образований. Этот принцип находит выражение в положениях Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которым, во-первых, территорией муниципального образования ограничивается верховенство решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан муниципального образования, и решений органов местного самоуправления по вопросам местного значения; во-вторых, в границах муниципальных образований органы местного самоуправления осуществляют свои властные полномочия по самостоятельному управлению муниципальной собственностью, формированию, утверждению и исполнению местного бюджета, установлению местных налогов и сборов, осуществлению охраны общественного порядка, решению иных вопросов местного значения2.
1 Фетисов Г.Г., Орешин В.П. Региональная экономка и управление. М.: ИНФРА-М, 2008 С.42
2 Бюджетный кодекс Российской Федерации: закон Рос. Федерации от 31 июля 1998 г. № 145 // КонсультантПлюс: справ, правовая система. — Версия Проф., сетевая. - Электрон, текст. — М., 2009. URL:http://www.consultantm.(дата обращения: 01.03.2012) .
Применительно к каждому муниципальному образованию свойственно понятие «развитие», к которому в ст.6 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. к вопросам местного значения отнесено комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования. При сопоставлении с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. понятие «развитие» отмечено в ст. 17 как принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, которое отнесено к полномочиям местного самоуправления. В первом случае, развитие подразумевается как реальное осуществление самостоятельного социально-экономического развития вне зависимости от состояния муниципального образования. Во втором, развитие понимается как инструмент достижения комплексного социальноэкономического развития муниципального образования. Однако по нашему мнению невозможен единый подход к комплексному социальноэкономическому развитию муниципального образования. Это обусловлено тем, что необходимо различать городское и сельское поселение, муниципальные районы, городские округа, внутригородские районы в городах федерального значения. Все вышеуказанные субъекты имеют равноправные возможности решения проблемы социально-экономического развития, однако не все могут осуществить самостоятельное развитие своей территории. Но в тоже время в субъектах Российской Федерации создание компактных муниципальных образований должно позволить органам местного самоуправления более плотно работать с населением и предпринимательством в части решения местных проблем.
Согласно части 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. Конкретизируя приведенное конституционное положение, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. (ст. 10) закрепляет двухуровневую
систему организации местного самоуправления и подразделяет все муниципальные образования на две большие группы:
городские, сельские поселения — первый уровень; муниципальные районы и городские округа — второй уровень.
Мы будем использовать сокращенную версию классификации и будем рассматривать только первый уровень, разделив все муниципальные образования на 2 типа: городские и сельские.
Сбалансированная система показателей для каждого из упомянутого типа муниципальных образований будет иметь свои особенности. В частности, первое различие ССП будет обусловлено особенностями стратегии развития того или иного типа муниципального образования. Здесь важно отметить, что программой развития обладают только крупные муниципальные образования, в то время как более мелкие должны ориентироваться на достижения целевых ориентиров тех крупных образований, в состав которых они входят. Это лишает возможность сельских поселений учитывать свои особенности и потребности своего населения, которые существенности могут отличаться от городских. Г ородские стратегии развития должны быть скоординированы с региональными стратегиями развития, в то время как внутригородские районы должны учитывать так же стратегию развития города, в черте которого они находятся. Кроме того, отличается и вектор развития для разных типов муниципальных образований. Так, городское поселение в своей стратегии может задаться целью развитие промышленного производства, в то время как основной упор сельское поселение будет на развитие аграрного хозяйства. Как влияют различия в стратегических программах развития сельского и городского поселения на сбалансированную систему показателей? Данные различия должны быть учтены при выборе целей и путей их достижения. Рассмотрим более подробно 4 составляющие ССП и особенности их формулирования для разных типов муниципальных образований.
1. Финансовая составляющая
Федеральный закон хоть и обеспечил местное самоуправление
финансовой самостоятельностью, но никаким образом не поддержал интересы наименее обеспеченных сельских поселений, именно поэтому зависимость местных бюджетов от межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней3. Большинство сельских муниципальных образований не располагают средствами на финансирование капитальных расходов, в том числе на модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры муниципальных образований (теплоснабжения, электроснабжения, водоснабжения, газоснабжения и водоотведения, канализации), а также на проведение капитального ремонта зданий и объектов муниципальной собственности в сферах образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта. Основная доля расходов большинства бюджетов сельских поселений состоит из расходов на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплату заработной платы их работникам. В этих условиях органы местного самоуправления вынуждены финансировать многие другие расходные обязательства по остаточному принципу.
Таким образом, низкий уровень собственных доходов местных бюджетов, слабая налоговая база и отсутствие стимулов у сельских поселений для ее развития ставит на первый план повышение эффективности использования ограниченных бюджетных ресурсов, в то время как для крупных городов и внутригородских районов в городах федерального значения более существенным является привлечение инвестиций.
2. Клиентская составляющая В небольших поселениях, коими и являются сельские, гораздо легче получить отдачу от населения на проводимые социально- экономические мероприятия. Однако как таковой опыт взаимодействия органов местного самоуправления сельских поселений с населением и общественными объединениями граждан в процессе разработки и реализации планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований отсутствует.
3 Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Изд-во "Проспект", 2007. С.9-10
На это оказывает влияние и недостаточность информационного обеспечения органов местного самоуправления сельских поселений. Необходимо проводить комплексные работы с населением для выявления наиболее важных моментов которых необходимо учитывать в программах развития. Но здесь мы сталкиваемся с еще одним отличаем сельских поселений от городских.
3. Составляющая обучения и развития
В сельской местности районные и муниципальные администрации, как правило, не имеют возможности решения всех важных вопросов социальноэкономического развития. Это связано с их большой загруженностью текущими вопросами, негибкой структурой управления и, зачастую, с недостаточной профессиональной подготовкой кадров. Перспектива развития сельских территорий во многом зависит от того, будет ли там жить и работать молодежь. Исследования по стране показали, что только 17% выпускников сельских школ намерены связать свою судьбу с работой и жизнью в сельском хозяйстве. После завершения обучения в село собираются поехать только 10% выпускников аграрных вузов; 26% - лишь при условии предоставления им комфортабельного жилья; 45% - не намерены связывать свою жизнь с сельским хозяйством4. Жилищная проблема является исключительно важной для закрепления молодежи в сельской местности. Для решения этой проблемы необходим ряд корректировок законодательных актов, направленных на изменение налогового, бюджетного кодексов, где главное место занимали коммерческие организации, и распределение части их средств на развитие социальной сферы. А так как основу социальной сферы составляет Генеральный план развития территорий и управления этой структурой, то на основе разработанных стратегий необходимо оценивать краткосрочные перспективы ее развития.
4. Составляющая бизнес-процессов
Дармограй О.В. Методика оценки социально-экономического развития сельских муниципальных образований/ О.В. Дармограй //АПК: Экономика, управление. - 2009. - № 6. С.3-4
Развитие муниципальных образований в современных условиях зависит не столько от объемов имеющихся ресурсов, сколько от способности управленческих кадров муниципалитета организовать их эффективное использование. Здесь сельские поселения имеют явные недостатки в отличие от городских, так как отсутствует должный опыт взаимодействия органов местного самоуправления сельских поселений с хозяйствующими субъектами, заинтересованными в социально-экономическом развитии муниципальных образований. Важным условием в обеспечении социального развития сельских поселений, направленного на постепенное улучшение условий жизнедеятельности сельского населения, расширение доступности социальных услуг и повышение их качества, является развитие в сельской местности несельскохозяйственной занятости, обеспечивающей повышение доходов населения, ускорение высвобождения из сельскохозяйственных предприятий излишней рабочей силы и повышение производительности труда.
Следовательно, для создания сбалансированной системы показателей, необходима подготовка и принятие стратегии устойчивого сельского развития, под которым понимается развитие сельского сообщества, отличающееся экономической эффективностью, социальной справедливостью и экологической безопасностью. Главный вопрос при разработке стратегии сельского развития - является ли сельское хозяйство, а значит, и сельское население, долгосрочным и стратегическим приоритетом.
Исходя из вышесказанного, мы можем сделать вывод, что имеются некоторые особенности применения сбалансированной системы показателей, возникающие из-за выбора мероприятий по социально-политическим мотивам и их финансирования из муниципального бюджета, связанные с разнообразием типов муниципальных образований.
Заключение
Муниципальные образования, а также принципы их управления в процессе своей эволюции претерпевали ряд изменений, регламентированных
законодательством и возникающими потребностями в реорганизации системы управления на местном уровне. Базовая идея Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" заключается в создании двухуровневой модели, выделении четырех основных типов муниципальных образований: городской округ, муниципальный район, городские и сельские поселения (в составе муниципального района) и определении предметов ведения для каждого из них.
До недавнего времени и миллионный город, и поселение с числом жителей в несколько сотен человек, являющееся муниципальным образованием, обладали одинаковыми предметами ведения, несмотря на несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов. И если в российской практике есть единичные примеры составления и использования ССП для крупных муниципальных образований, то для муниципальных образований сельского типа подобных примеров не встречается. В связи с этим назовем основные особенности, которые необходимо учитывать при составлении ССП сельских поселений в отличии от городских:
- недостаточность экономической основы муниципальных образований для их устойчивого и комплексного социально-экономического развития, в большей степени проявляемой в сельских поселений;
- низкий уровень собственных доходов местных бюджетов в сельской местности по сравнению с городской;
- нехватка квалифицированных кадров для осуществления муниципального управления в сельской местности, а так же ограниченность человеческих ресурсов, что обусловлено демографическими (проблема «старение населения» в поселковых муниципальных образованиях) особенностями;
- отсутствие четких стратегических целей и приоритетов в социальноэкономическом развитии соответствующих территорий в большей степени относящейся к сельским поселениям;
- демографические проблемы: сокращение рождаемости, естественная
убыль населения, выбытие из сельской местности, низкая привлекательность и перспективность жизни и работы на селе для молодежи.
Реформа местного самоуправления не является всеобъемлющим инструментом, стопроцентно обеспечивающим повышение эффективности развития регионов. Автор считает, что каждое муниципальное образование, подобно стратегической бизнес - единице государства, должно иметь свою бизнес-стратегию, а так же функциональные стратегии, обеспечивающие более четкую координацию оперативных действий органов местного самоуправления. Помощь в оценке реализации стратегии может стать сбалансированная система показателей, скорректированная с учетом типологии муниципального образования.
Библиографический список
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: закон Рос. Федерации
от 31 июля 1998 г. № 145 // КонсультантПлюс: справ, правовая система. — Версия Проф., сетевая. - Электрон, текст. — М., 2009.
URL:http://www.consultant.ra.(дата обращения: 01.03.2012) .
2. Дармограй О.В. Методика оценки социально-экономического развития сельских муниципальных образований/ О.В. Дармограй //АПК: Экономика, управление. - 2009. - № 6. С.3-4
3. Фетисов Г.Г., Орешин В.П. Региональная экономка и управление. М.: ИНФРА-М, 2008 С.42
4. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Изд-во "Проспект", 2007.
С.9-10
