CC BY
34Теория и история права и государства
ОСОБЕННОСТИ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РАЙОНАХ КРАЙНЕГО СЕВЕРА И АРКТИЧЕСКОЙ ЗОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФАСТОВИЧ Галина Геннадьевна,
старший преподаватель кафедры теории и истории государства и права Юридического института ФГБОУ ВО Красноярский ГАУ. E-mail: Fastovich-85@mail.ru
Краткая аннотация: в статье сформулированы предложения, направленные на восполнения пробелов федерального и регионального законодательства в целях создания условий по улучшению качества жизни населения, проживающего и работающего в районах Крайнего Севера и Арктической зоны Российской Федерации, включая коренные малочисленные народы.
Abstract: in the article it's formulated proposals to fill gaps federal and regional legislation in order to create the conditions for improving the quality of life of people living and working in areas of extreme the North and the Arctic zone of the Russian Federation, including the small-numbered indigenous peoples.
Ключевые слова: публичное управление, Крайний Север, Арктика, местное самоуправление, государственное и муниципальное управление, коренные малочисленные народы.
Keywords: public administration, far North, Arctic, local government, State and municipal management, small-numbered indigenous peoples.
В Российской Федерации происходит процесс реформирования федеральной исполнительной власти. Каждое направление реформирования включается в себя мероприятия, направленные на совершенствование традиционной организации публичного управления и внедрение обновленных инструментов управления.
Объективную основу для формирования национальной системы публичного управления процессами обеспечения качества жизни заложили Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и Указы Президента РФ от 28.04.2008 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления
2
городских округов и муниципальных районов» и от 14.11.2017 № 548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»3.
Принятие указанных документов выступило основополагающей базой для построения
1 Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 10.02.2017) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
2 Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 (ред. от 04.11.2016) «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 2003.
3 Указ Президента РФ от 14.11.2017 № 548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2017. № 47. Ст. 6963.
новой модели управления, учитывающей возрастание роли общественности. В результате в научной терминологии появилась дефиниция «публичное управление», подразумевающая взаимодействие государственного аппарата и общества при принятии решений. Для публичного управления характерны сложная структура и содержание, отражающее демократическое построение российского государства. В отличии от государственного управления, которое направлено на выполнение целей и задач, поставленных государством, управление публичное имеет своей целью достижение общественно значимого результата.
Особенности публичного управления в Северных районах вызваны экстремальными природно-климатическими условиями, большими территориями, низкой плотностью и распределением населения по территории региона, этнокультурными особенностями, слабой транспортной доступностью.
На сегодняшний день насчитывается 24 субъекта РФ, частично или полностью отнесенных к северным районам и занимающим почти половину территории страны. Из этих субъектов полностью к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям относятся 13: республики Карелия, Коми, Саха (Якутия), Тыва, Камчатский край, Архангельская, Магаданская, Мурманская, Сахалинская области, Ненецкий, Ханты-
Мансийский, Чукотский и Ямало-Ненецкий автономные округа; в остальных 11 регионах к северным районам отнесена лишь часть территории.
Статус коренных малочисленных народов определяется в первую очередь Конституцией России, в ст. 69 которой закреплено: «Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов...», а также ст. 1 ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» , где установлено, что коренные малочисленные народы РФ - народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями.
Утвержден Перечень коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации . Эти народы выделены в особую группу потому, что эти они сформировали свой тип хозяйственной деятельности, культуры и традиционный образ жизни, выработали эффективные меры природоохранной деятельности, а также накопили богатейший опыт выживания в экстремальных природно-климатических условиях Арктики и до настоящего времени сохранили свое единство и гармонию с природой.
20 июля 2000 года был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». Данный закон устанавливает общие принципы организации и деятельности общин, определяет право вые основы общинной формы само управления и государственные гарантии его осуществления.
В 2001 году был принят Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока»3. Он опре-
1 Федеральный закон от 30.04.1999 № 82-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.
2 Распоряжение Правительства РФ от 17.04.2006 № 536-р (ред. от 26.12.2011) «О Перечне коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» // СЗ РФ. 2006. № 17 (ч. II). Ст. 1905.
3 Федеральный закон от 07.05.2001 № 49-ФЗ (ред. от 31.12.2014)
«О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 1972.
деляет правовой режим таких территорий, причем правовые отношения в этом случае регулируются как законодательством, так и обычаями коренных малочисленных народов.
В соответствии с поручением Президента РФ Правительству РФ, подписанного 16 октября 2008 года по итогам визита на Дальний Восток, утверждена Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации4. Концепция ставит целью создание в России условий для формирования устойчивого развития малочисленных народов Севера. К 2025 году Правительство планирует довести качество жизни малых народов до средне российского уровня и вдвое снизить смертность среди детей первого года жизни по сравнению с 2007 годом.
Образованы региональные ассоциации коренных малочисленных народов Севера. Всесоюзная ассоциация в 1993 году была преобразована в ныне действующую Ассоциацию коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. Депутаты из числа коренных народов Севера участвуют в формировании российского законодательства. Заключены Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Госкомсевером России и Ассоциацией коренных малочисленных народов Севера, между Минре-гионом РФ и Ассоциацией коренных малочисленных народов Севера.
С принятием ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» субъекты РФ получили правовую базу для создания и развития своего законодательства, ориентированного на специфику малочисленных этносов, их населяющих. Принят Закон Красноярского края «Основы правовых гарантий коренных малочисленных народов Севера Красноярского края» , послуживший основой и для развития нормативно-правовой базы местных органов самоуправления, на территории которых проживают данные этнические общности. Аналогичные законы
4 Распоряжение Правительства РФ от 04.02.2009 № 132-р (ред. от 28.11.2014) «О Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ» // СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 876.
5 Закон Красноярского края от 01.07.2003 № 7-1215 (ред. от 16.03.2017) «Основы правовых гарантий коренных малочисленных народов Севера Красноярского края» // Красноярский рабочий. 2003. № 109.
Теория и история права и государства
приняты в Республике Хакасия1, Забайкальском крае2, Камчатском крае3, Хабаровском крае4, Приморском крае5, Сахалинской области6 и многих других субъектах РФ.
Органом исполнительной власти Красноярского края, осуществляющим оказание государственных услуг, управление государственной собственностью в сферах развития территорий Крайнего Севера края и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера края, а также в областях образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов, государственной поддержки северного оленеводства, является Агентство по развитию северных территорий и поддержке коренных малочисленных народов Красноярского края7.
Принимая во внимание объективные природно-климатические и иные особенности Севера, здесь, в процессе публичного управления, обостряются проблемы, типичные для многих регионов России. Эти проблемы связаны дефицитом местных бюджетов, с дифференциацией муниципальных образований по уровню
1 Закон Республики Хакасия от 16.11.2009 № 125-ЗРХ (ред. от 10.06.2015) «О коренных малочисленных народах Российской Федерации на территории Республики Хакасия» // Консультант Плюс. Законодательство.
2 Закон Забайкальского края от 29.03.2010 № 354-ЗЗК (ред. от
25.09.2014) «О государственной поддержке традиционных видов хозяйственной деятельности и традиционных промыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в Забайкальском крае» // Консультант Плюс. Законодательство.
3 Закон Камчатского края от 18.09.2008 № 126 (ред. от 02.10.2017) «Об общинах коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в Камчатском крае» // Консультант Плюс. Законодательство.
4 Закон Хабаровского края от 27.11.2001 № 351 (ред. от 27.09.2017) «Об уполномоченном представителе коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в Хабаровском крае» // Консультант Плюс. Законодательство.
5 Закон Приморского края от 22.12.2015 № 742-КЗ «О коренных малочисленных народах Российской Федерации, проживающих в Приморском крае» // Консультант Плюс. Законодательство.
6 Закон Сахалинской области от 04.07.2006 № 72-ЗО (ред. от
10.07.2015) «О правовых гарантиях защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера Сахалинской области» // Консультант Плюс. Законодательство.
7 Постановление Правительства Красноярского края от 23.12.2014 № 638-п (ред. от 02.02.2016) «Об утверждении Положения об агентстве по развитию северных территорий и поддержке коренных малочисленных народов Красноярского края и о внесении изменений в отдельные Постановления Правительства Красноярского края по вопросам утверждения положений об органах исполнительной власти Красноярского края» // Официальный интернет-портал правовой информации Красноярского края http://www.zakon.krskstate.ru
социально-экономического развития, недостатком профессионально подготовленных кадров. Для отдаленных северных территорий дополнительные трудности вызывает отсутствие учреждений территориальных органов государственной власти, предприятий связи, отделений банковских учреждений, и т.п.
Законодательство недостаточно учитывает такие особенности, характерные для регионов Севера, как большие территории муниципальных образований и малая численность населения поселений. В таких условиях эффективность публичного управления снижается: гражданам сложно самоорганизоваться и оказывать оперативное влияние на действия местных властей.
Огромные расстояния между населенными пунктами, изношенное состояние транспортной инфраструктуры и высокие транспортные тарифы делают практически недоступными органы местного самоуправления для жителей малых населенных пунктов. Также данный факт не позволяют в полной мере обеспечивать население услугами учреждений образования, здравоохранения, связи, культуры, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, библиотек, решать иные вопросы местного значения.
Еще один важный вопрос, требующий внимания, это проблема учета национального фактора при формировании органов местного самоуправления. От деятельности органов местного самоуправления во многом зависит сохранение исконной среды обитания малочисленных народов, их социально-экономическое благополучие и развитие культуры.
Несовершенство федерального законодательства проявляется в том, что конкретных предписывающих норм в нем нет, равно как и ограничительных норм, которые порой необходимы в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов, для сохранения самобытных этносов и их развития.
Россия не является участником многих специальных международных соглашений, регулирующих правовой статус коренных народов, и это несмотря на то, что позиция РФ по многим из них уже определена. Так, до настоящего времени Россия не ратифицировала такие важнейшие международные акты в сфере регулирования
статуса коренных малочисленных народов как Конвенция МОТ № 107 Международной организации труда «О защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни, в независимых странах» и Конвенция № 169 МОТ «О коренных народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах». Не вступила в силу для России и Конвенция «Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам». Ратификация Конвенций будет содействовать дальнейшей модернизации российского законодательства, осуществлению программ социально-экономического развития коренных малочисленных народов России.
Представляется обоснованным при общинах коренных малочисленных народов создание обучающих курсов для специалистов-этнологов, где сами представители коренных
Библиография:
малочисленных народов разъясняли бы свои традиции и обычаи. Это послужит дополнительным гарантом объективности, при судебном разбирательстве.
Представляется нужным ввести нововведения, которые повысят эффективность публичного управления в районах Крайнего Севера и Арктики, в том числе коренных малочисленных народов Севера. Кроме того, предлагаемые рекомендации будут способствовать формированию необходимых условий для сбалансированного и устойчивого развития территорий проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера и помогут создать условия, способствующие преодолению противоречий между традиционными отраслями хозяйствования и промышленным освоением северных территорий, сохранению естественной природной среды.
1. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 10.02.2017) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
2. Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 (ред. от 04.11.2016) «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 2003.
3. Указ Президента РФ от 14.11.2017 № 548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2017. № 47. Ст. 6963.
4. Федеральный закон от 30.04.1999 № 82-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.
5. Распоряжение Правительства РФ от 17.04.2006 № 536-р (ред. от 26.12.2011) «О Перечне коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» // СЗ РФ. 2006. № 17 (часть II). Ст. 1905.
6. Федеральный закон от 07.05.2001 № 49-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» // СЗ РФ.2001.№20. Ст. 1972.
7. Распоряжение Правительства РФ от 04.02.2009 № 132-р (ред. от 28.11.2014) «О Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ» // СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 876.
8. Закон Красноярского края от 01.07.2003 № 7-1215 (ред. от 16.03.2017) «Основы правовых гарантий коренных малочисленных народов Севера Красноярского края» // Красноярский рабочий. 2003. № 109.
9. Закон Республики Хакасия от 16.11.2009 № 125-ЗРХ (ред. от 10.06.2015) «О коренных малочисленных народах Российской Федерации на территории Республики Хакасия» // Консультант Плюс. Законодательство.
10. Закон Забайкальского края от 29.03.2010 № 354-ЗЗК (ред. от 25.09.2014) «О государственной поддержке традиционных видов хозяйственной деятельности и традиционных промыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в Забайкальском крае» // Консультант Плюс. Законодательство.
11. Закон Камчатского края от 18.09.2008 № 126 (ред. от 02.10.2017) «Об общинах коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в Камчатском крае» // Консультант Плюс. Законодательство.
12. Закон Хабаровского края от 27.11.2001 № 351 (ред. от 27.09.2017) «Об уполномоченном представителе коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в Хабаровском крае» // Консультант Плюс. Законодательство.
13. Закон Приморского края от 22.12.2015 № 742-КЗ «О коренных малочисленных народах Российской Федерации, проживающих в Приморском крае» // Консультант Плюс. Законодательство.
14. Закон Сахалинской области от 04.07.2006 № 72-ЗО (ред. от 10.07.2015) «О правовых гарантиях защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера Сахалинской области» // Консультант Плюс. Законодательство.
15. Постановление Правительства Красноярского края от 23.12.2014 № 638-п (ред. от 02.02.2016) «Об утверждении Положения об агентстве по развитию северных территорий и поддержке коренных малочисленных народов Красноярского края и о внесении изменений в отдельные Постановления Правительства Красноярского края по вопросам утверждения положений об органах исполнительной власти Красноярского края» // Официальный интернет-портал правовой информации Красноярского края http://www.zakon.krskstate.ru
