CC BY
6ОСОБЕННОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ СТРУКТУРНЫХ РЕФОРМ В РОССИЙСКОЙ НАУКЕ
Ирина ДЕЖИНА,
ведущий научный сотрудник Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара; зав. сектором экономики науки и инвестиций Института мировой экономики и международных отношений РАН, д-р экон. наук.
Окончила Московский институт инженеров железнодорожного транспорта. Тел.: +7 (499) 128-87-96, e-mail: degina@iep.ru
Летом-осенью текущего года начался период структурных реформ в российской науке — создание нового Федерального агентства научных организаций, реформирование системы трех государственных академий, проектирование создания нового Российского научного фонда. Направления реформ не увязаны друг с другом; ряд серьезных аспектов, которые будут иметь долгосрочное влияние на состояние сферы науки, не продуманы. Подходы к осуществлению структурных реформ свидетельствуют о наступлении глубокого кризиса в государственном управлении наукой.
Ключевые слова: реформирование российской науки, Российская академия наук, Федеральное агентство научных организаций.
Конец июня 2013 г. ознаменовал собой начало процесса реформирования научного комплекса страны - может быть, самого значительного с начала 1990-х годов, когда после распада СССР создавались новые институты в сфере науки. В течение июля-октября происходило несколько масштабных событий: слияние трех государственных академий - РАН, РАМН и РАСХН1 с одновременным лишением их подведомственных научных институтов; создание нового Федерального агентства научных организаций; разработка критериев и механизма оценки академических институтов. Был обнародован проект по созданию Российского научного фонда. Параллельно происходила оценка работы национальных исследовательских университетов (НИУ), для части которых в 2013 г. завершается цикл бюджетной поддержки. Эти события имеет смысл рассматривать вместе, хотя, на первый взгляд, взаимосвязь между ними неочевидна.
Законопроект № 305828-6 «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» появился неожиданно даже для руководства Академии и потому был воспри-
нят негативно большинством научного сообщества. Возмущение вызвало не только содержание проекта, но и метод, который был избран для проведения реформы. В нарушение действующего законодательства, согласно которому должно проводиться общественное обсуждение проекта закона, он сразу же был внесен в Государственную Думу. Профильное министерство - Министерство образования и науки РФ (МОН) - от авторства отказалось, и тайна этого авторства сохраняется, что само по себе примечательно.
После двух чтений проекта закона руководство РАН предложило внести в него пять основных поправок:
1) не ликвидировать РАН, а реорганизовать ее путем объединения с РАМН и РАСХН;
2) сформулировать основную цель РАН как проведение фундаментальных и прикладных исследований;
3) разделить полномочия между РАН и Агентством (позднее названным Федеральным агентством научных организаций - ФАНО) так, чтобы за ФАНО была закреплена только функция управления имуществом РАН;
4) возвратить статус юридических лиц региональным отделениям РАН;
1 РАН - Российская академия наук, РАМН - Российская академия медицинских наук, РАСХН - Российская академия сельскохозяйственных наук.
5) сохранить двухступенчатую систему званий членов-корреспондентов и академиков и оставить за РАН право решать, как и когда избирать новых членов Академии.
Из списка поправок ясно следует радикальность намерений Правительства. При этом законопроект был небрежно прописан и содержал противоречия даже после двух чтений в Государственной Думе.
По итогам трех чтений РАН удалось отстоять большинство внесенных ею поправок, в том числе: о реорганизации путем объединения трех академий; о сохранении за РАН функций проведения фундаментальных и прикладных исследований, а также о координации исследований в вузах; о восстановлении региональных отделений как самостоятельных юридических лиц; о сохранении за Академией статуса главного распорядителя бюджетных средств на научные исследования, в том числе на обеспечение деятельности региональных отделений. Наконец, было сохранено звание члена-корреспондента РАН. Однако РАН была лишена полномочий собственника федерального имущества, закрепленного за ранее подведомственными ей научными организациями. В итоге самым неопределенным оказалось положение именно научных институтов.
Закон был принят 27 сентября2, и тогда же вышел указ Президента РФ «О Федеральном агентстве научных организаций»3. Только после этого началась разработка положения о принципах работы ФАНО и о его полномочиях. Фактически появилось новое министерство науки, в ведение которого передаются институты объединяемых государственных академий. Поскольку это с неизбежностью приведет к изменениям в существенной части научного комплекса, которая до сих пор была наиболее продуктивной (по числу научных публикаций и их цитированию), то была создана Комиссия общественного контроля за реформой Академии наук (8 октября).
Ситуация стала катализатором объединения сил гражданского общества в науке - в Комиссию вошло 10 общественных организаций науки и образования4. Такое единение можно считать одним из немногих позитивных косвенных эффектов плохо продуманной реформы академического сектора науки.
В центре внимания Комиссии, просуществовавшей всего неделю, оказалось внесение поправок в разрабатываемое положение о ФАНО, поскольку в документе, который разрабатывался в Правительстве, роль Агентства менялась от мягкого регулятора к жесткому централизованному руководителю. В частности, в первом варианте функции координации деятельности институтов, экспертизы и научно-методического обеспечения сохранялись за РАН, а затем она была их лишена5.
Обсуждение проекта должно было продлиться до 26 октября, однако 16 октября он был передан в Правительство6. Судьба разрабатывавшихся поправок осталась неизвестной.
Проект положения о ФАНО от 18 октября -последняя из доступных для публичного анализа версий - предполагает, что все ключевые вопросы, связанные с финансированием, имуществом институтов, социальной сферой, закупкой оборудования и реактивов, являются прерогативой Агентства. РАН упоминается в тексте всего дважды. Первое: предложения РАН предполагается учитывать только при утверждении институтам госзаданий на проведение фундаментальных и прикладных исследований. Второе: РАН участвует в формировании научно-координационного совета, предлагая в него кандидатуры своих представителей. При этом роль самого совета не так уж велика - с его «одобрения» предполагается решать ограниченный круг вопросов, в число которых входят оценка институтов, а также предложения по созданию, реорганизации и ликвидации подведомственных ФАНО научных организаций.
2 Ф3-253 от 27.09.2013, Ь|«р://дгаркс1оситеп1кгет!1п.ги/раде.а5рх?1;3586986
3 № 735 от 27.09.2013, Ь|«р://дгаркСоситеп1кгет!1п.ги/раде.а5рх?1;3587023
4 Ученые создали Комиссию общественного контроля за реформой Академии наук, http://www.po!it.ru/news/2013/10/08/pub!ic_contro!_in_science/ 08.10.2013
5 Самохина С., Городецкая Н., Черных А., Аминов Х. Сложноподчиненное положение // Коммерсантъ. 09.10.2013. № 184, http://www.kommersant.ru/Coc/2315297
6 Котляр П. «Ничего ни академии не останется, ни ученым». Положение о научном агентстве отдадут в правительство, не дожидаясь обсуждения, http://www.gazeta.ru/science/2013/10/15_a_5709173.shtml 15.10.2013
ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ РОССИИ
Менее заметно проходила разработка проекта постановления об оценке результативности научных организаций7, хотя, по логике, такая оценка должна быть основой ревизии академических институтов, переходящих в ведение ФАНО.
Из текста проекта следует, что оценка будет носить вневедомственный характер и проводиться на основе сопоставления референтных групп институтов.
Вневедомственный характер оценки предполагается обеспечить благодаря созданию Межведомственной комиссии по оценке результативности научных организаций. На нее возложено немало задач, включая определение минимальных значений показателей - что очень важно и во многом предопределяет результаты оценки. Однако в тексте отсутствует описание хотя бы принципов формирования такой комиссии и критериев отбора в нее персоналий.
Что касается референтных групп и в целом принципов проведения оценки, то особенности данного аспекта можно понять, только прочитав пояснительную записку к проекту. Из нее следует, что возможно привлечение экспертного сообщества, хотя, судя по контексту, оценка будет сугубо количественной по некоему набору из 25-30 показателей. В связи с этим непонятно - будет сочетаться количественная и качественная оценка или нет? Если качественная оценка предусмотрена, то какая -только на этапе составления референтных групп или где-то еще?
При этом формирование референтных групп действительно требует тщательного экспертного подхода, поскольку сделать сопоставимыми области знаний, да еще и учесть характер проводимых работ и, при необходимости, «источники и механизмы финансирования, а также организационно-правовую форму научных организаций» - это очень непросто. Поэтому критерии отбора экспертов тоже должны быть как-то обозначены, в то время как самого слова «эксперт» и его производных в проекте постановления нет.
Неясно и то, как оценка институтов РАН будет - и будет ли - связана с намерением
Правительства развивать университетскую науку, в том числе путем поддержки НИУ и выделения существенных средств 15 вузам, из которых по крайней мере пять должны войти к 2020 г. в первую сотню ведущих мировых университетов. Для НИУ более тесное сотрудничество, вплоть до поглощения академических научных групп, могло бы быть выигрышным. Оценка работы НИУ, проведенная в 2013 г., показала, что слабее всего они выглядят по показателям научно-технической деятельности -публикационной активности и особенно цитированию, а также патентованию8.
Наконец, еще одно связанное направление реформ научной сферы - это проект создания Российского научного фонда, который может существенно изменить композицию институтов поддержки научных исследований. Проект закона № 308179-6 «О Российском научном фонде» был принят в первом чтении 18 сентября 2013 г. О необходимости расширения гран-тового финансирования науки говорится очень давно, равно как и о том, что должно быть разнообразие фондов. Однако место нового фонда среди других институтов и инструментов выглядит так, как будто он станет не дополнением, а замещением сложившихся структур.
Сфера полномочий фонда определена очень широко - фактически он будет заниматься всем, что делают сейчас научные фонды (РФФИ, РГНФ), а также к нему может перейти часть проектов, финансируемых в рамках федеральных целевых программ (например, мероприятия по поддержке научно-образовательных центров, групп под руководством представителей диаспоры, мегагранты). Фонд будет выделять гранты на научные исследования на конкурсной основе для поддержки проектов продолжительностью от 3 до 7 лет, размером от 5 до 29 млн. руб. Спектр типов проектов широкий - от установок меганауки до мер по укреплению кадрового потенциала научных и образовательных организаций. Соответственно, неясно, как будут разделены полномочия между существующими структурами и новым фондом, либо предполагается их частичное дублирование.
7Проект постановления Правительства РФ «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2009 г. № 312 "Об оценке результативности деятельности научных организаций, выполняющих научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы гражданского назначения"».
8 Кондракова Т. При прочих неравных. НИУ оценили без скидки на разницу потенциалов // Поиск. 11.10.2013. № 41. С. 6.
Более того, фонд может заниматься предпринимательской деятельностью, учреждать хозяйственные общества, т.е. это удивительный гибрид всего, что только возможно и что обычно нельзя сочетать в других фондах, не имеющих организационно-правовой формы «фонд», хотя такая возможность для научных фондов обсуждалась еще в 2001 г. Вероятно, появление нового фонда связано, в том числе, и с реформой академического сектора, однако принципы взаимодействия РАН, ФАНО, МОН и фонда нигде не описаны.
Возможные последствия реформирования академического сектора науки в среднесрочной перспективе можно оценить как отрицательные. Произойдет сокращение числа инсти-
тутов, сопровождаемое частичной потерей кадров, в том числе из-за их оттока за рубеж. Соответственно, научная результативность в масштабах страны снизится, по крайней мере, на некоторый период времени (измеряемый годами). Если распоряжение имуществом будет происходить без учета специфики и ценности научной работы, то могут пострадать коллекции, музеи и архивы.
Методы принятия решений по реформированию научного комплекса, несвязанность параллельно разрабатываемых мер, которые радикальным образом могут повлиять на сферу науки, низкий уровень их проработки свидетельствуют о наступлении глубокого кризиса в государственном регулировании науки. ■
