CC BY
111
политология
УДК 328.1 (470)
М. В. Алешина, аспирант, 89202736382, 5 @шаП.ги
(Россия, Тула, ТулГУ)
ОСОБЕННОСТИ ПРОЦЕССА ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Рассматриваются особенности процесса легитимации парламентаризма в современной российской политической системе, основные проблемы его становления и функционирования. Также проанализированы результаты исследований,
проводившихся автором в Тульской области, которые посвящены изучению особенностей институционализации парламентаризма в России.
Ключевые слова: парламентаризм, легитимность, легитимация, демократия, политическаякулътура, ГосударственнаяДумаРФ, Совет Федерации РФ.
Законодательная власть, осуществляемая представительными органами, в системе разделения властей занимает чрезвычайно важное место. Без преувеличения можно сказать, что вопросы организации и функционирования органов законодательной власти находятся в центре политической практики и конституционно-правовых доктрин. Тенденция к демократизации общественной жизни и государственного устройства весьма отчетливо проявляется в развитии институтов представительной демократии, парламентаризма.
В политологической литературе понятие «парламентаризм» трактуется по-разному, хотя в общем речь идет о парламентской системе организации и функционирования верховной государственной власти при разделении её законодательных и исполнительных функций. Однако наличие представительного и законодательного органов еще не означает наличия парламентаризма как особого социального и политического института современного цивилизованного общества.
Парламентаризм — гораздо более сложная и многогранная система организации государственной власти, чем простое ее разделение или представительность. Это институт, который олицетворяет и выражает интересы общества не только в целом, но и во всем его многообразии. Поэтому парламентаризм — это не только признание приоритетной роли парламента в структуре государственной власти, но и определенная шкала социальных ценностей, включающая как общественные, так и индивидуально-личностные приоритеты, это и господство закона, утверждение принципа верховенства права; это, наконец, и наличие гражданского общества, характеризующегося демократизмом и высокой политико-правовой культурой. Только при наличии всей совокупности данных предпосылок и условий можно говорить об утверждении в стране парламентаризма^].
Парламентаризм как сложный политико-правовой и социокультурный феномен структурируется на трех основных уровнях: собственно парламентском (т. е. на уровне центрального законодательного органы страны), на уровне взаимодействия с другими государственными институтами и на уровне политической (прежде всего), правовой и общей культуры данного общества, духовной жизни нации. Выделенные уровни -не фундаментальные блоки парламентаризма. Однако каждый из них должен обладать рядом признаков и отвечать определенным условиям.
1. Очевидно, что без парламента нет и парламентаризма, и столь же очевидно, что отнюдь не всякое учреждение, называемое парламентом, можно считать таковым. Парламентом в полной мере может считаться лишь институт, представляющий (хотя бы формально, юридически) весь народ и являющийся коллегиальным органом, в который входят лица, избираемые населением страны при обязательном соблюдении демократических процедур. Помимо этого, депутаты высшего представительного учреждения должны работать в соответствии со сложившимися в мировой практике традициями, стилем, формами и методами деятельности, т. е. на постоянной основе; быть полностью освобожденными от выполнения каких бы то ни было других оплачиваемых функций; обладать определенным социальным статусом и соответствующими полномочиями.
2. Говорить о наличии парламентаризма можно исключительно при условии существования особой системы взаимодействия парламента с другими государственными органами, т. е. такой системы, в которой парламент фактически имеет возможность осуществлять свои функции, занимая тем самым адекватное (не обязательно первостепенное) место в политической системе страны. Речь идет о действенном участии парламента в определении и ведении внутренней и внешней политики государства.
3. Парламентаризм возможен лишь тогда, когда интеллектуальный уровень большинства власть имущих и граждан страны позволяет и тем, и другим рассматривать его в ряду важнейших завоеваний человечества; как явление хоть и не лишенное недостатков, но в целом позитивное; осознавать и безусловно принимать в качестве средоточения идей, принципов, ценностей представительной демократии и основного способа ее реализации. Только в этом случае можно быть уверенным, что парламентаризм не будет отторгнут населением и правителями как нечто чуждое[2].
Особую актуальность исследования, осмысления и анализа
проблематики парламентаризма как в теоретическом, так и практическом плане обусловливают реальные процессы радикальной трансформации российского общества на рубеже XX - XXI веков, становления в нём принципиально новой системы государственной власти, её институтов, принципов организации и функционирования. Исследование успехов и неудач в ходе политического реформирования страны, которое активизировалось после принятия в 1993 году новой Конституции РФ и продолжается по настоящее время, необходимо для определения ориентиров развития российской государственности по пути
институционального утверждения системы парламентаризма.
Парламентаризм для России относительно новое явление. В этих условиях недостатки, присущие ему, наблюдаются в работе
Государственной думы весьма часто. Проблема места и роли парламента в политической жизни государства усложняется и тем, что, согласно Конституции, федеральный парламент не имеет правовой опоры в виде органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ, организационных рычагов воздействия на них. Это, конечно, в определенной степени снижает значение Федерального Собрания в жизни общества, ослабляет его по сравнению с исполнительными и судебными органами власти.
В России складывается современная система парламентаризма. Вместе с тем процесс ее становления сопровождается возникновением ряда проблем. Одна из них связана с отношением общества к парламенту (проблема его легитимности). В 90-х годах развитию парламентаризма препятствовало не всегда конструктивное соперничество между президентскими структурами, правительством и палатами парламента. В деятельности самого парламента политические функции нередко доминировали над законодательными, превращая его в арену бурных идейно-политических дискуссий и столкновений. Инициативы парламента воспринимались обществом с недоверием и наталкивались на серьезное противодействие. Вследствие этого по настоящее время в массовом сознании сложилось стереотипное восприятие парламентариев, особенно депутатского корпуса Государственной Думы как бесполезной и
обременительной государственной надстройки, являющейся лишь дополнительным источником социально-политической напряженности[3].
Можно сказать, что в условиях общественной трансформации, которую переживает Россия последние два десятилетия, пожалуй, ни одна из структур высшей государственной власти не вызывала столь различные, а часто диаметрально противоположные мнения о себе, как парламент. И хотя на официальном уровне можно услышать заключения о том, что «нам удалось преодолеть синдром недоверия к парламентаризму» [4], социологические данные не столь оптимистичны: относительное
большинство граждан (35 процентов) заявили, что «в современной России без парламента можно обойтись»[5].
В целом за период деятельности Государственной Думы с 1994 по 2005 год можно выделить 18 случаев, когда возникала потенциальная возможность досрочного прекращения деятельности Государственной Думы. Причем в семи из них вероятность такого развития политического процесса можно оценить как высокую, в трех случаях - как среднюю, а в восьми - как минимальную.
Чтобы выявить основные проблемы становления института парламентаризма в современной России и определить причины, влияющие на уровень легитимности парламента, автором были проведены три волны экспертного опроса депутатов Тульской областной думы (2008, 2009 и 2010 годы) и фокус-группа с участием специалистов-политологов (2008 год). Также были проанализированы результаты исследований
парламентаризма на общероссийском уровне (ВЦИОМ, ФОМ, ЦИПКР, Левада-Центр). В итоге были получены весьма интересные данные.
Основополагающий вопрос исследования, который помогает выявить специфику институционализации парламентаризма в современной России, касается собственно утверждения системы парламентаризма в России. Большинство парламентариев областной думы считают, что система парламентаризма в России утвердилась, но не окончательно. С каждым годом это мнение поддерживается депутатами. Мы можем заметить, что в 2009 и 2010 годах по сравнению с 2008 ни один из экспертов не подчеркнул, что в нашей стране парламентаризма нет (табл. 1). Стоит отметить, что в данном случае это положительное явление, поскольку неверие самих депутатов в систему парламентаризма, подрывает и доверие населения к данному институту, что способствует снижению легитимности высшего законодательного органа.
Таблица 1
Утверждение системы парламентаризма в России (количество человек от общего числа опрошенных)
(Утвердиласъли, поВашемумнению, вРоссии система парламентаризма?)
Варианты ответа Год
2008 2009 2010
Да 3 2 2
Утвердилась, но не окончательно 7 9 10
В стадии становления 4 5 4
Нет 2 0 0
Также одним из ключевых вопросов исследования был вопрос о том, что влияет на легитимность института парламентаризма больше всего. Экспертам - политикам предлагалось выбрать не более трех критериев из 10 предложенных. Самыми главными факторами, влияющими на легитимность института парламентаризма, оказались, по мнению экспертов, следующие: уровень политической культуры населения и низкая степень заинтересованности населения политикой. Характерно отметить, что мнение экспертов по поводу данных факторов за 3 года не изменилось. В 2010 году, так же как в 2008 и 2009 годах, респонденты выделили эти два фактора в качестве доминирующих. Следующими по значимости факторами, влияющими на легитимность института парламентаризма, стали порядок формирования парламента и деятельность парламента. В 2010 году к этим факторам прибавился такой фактор, как изменения в избирательном законодательстве (табл. 2). В ходе исследования автором было выявлено явное противоречие в ответах экспертов по поводу изменений в избирательном законодательстве и степени влияния этих изменений на легитимность парламентаризма. Ровно половина опрошенных ответила, что данные реформы в избирательном законодательстве не повлияют на легитимность института парламентаризма. Однако среди этих же экспертов встречались те, кто выделял этот фактор в качестве одного из трех основных факторов, влияющих на легитимность парламентаризма больше всего. Это говорит о том, что реформы избирательного законодательства носят весьма противоречивый и неоднозначный характер. Всю представленную группу факторов, влияющих на легитимность института парламентаризма, можно условно разделить на две подгруппы:
^ внешние факторы - это те факторы, которые непосредственно связаны с политическим сознанием, политической культурой, политической активностью населения. К этой категории из представленных факторов
относятся следующие: уровень политической культуры населения, низкая степень заинтересованности населения политикой, низкая степень информированности населения о деятельности парламента;
^ внутренние факторы - это те факторы, которые связаны с самим парламентом, с его внутренней деятельностью и законодательством, регулирующим эту деятельность. К внутренним факторам в данном случае можно отнести следующие: реформирование законодательных органов власти, порядок формирования парламента, изменения в избирательном законодательстве, деятельность парламента, личность лидера, уровень образования парламентариев, партии, входящие в состав парламента.
Таблица 2
Факторы, влияющие на легитимность института парламентаризма (количество человек от общего числа опрошенных)
(Что, поВашемумнению, влияет налегитимностъ института парламентаризма больше всего?)
Варианты ответов Год
2008 2009 2010
Реформирование законодательных органов власти 2 2 0
Порядок формирования парламента 6 5 5
Изменения в избирательном законодательстве 3 5 6
Низкая степень информированности населения о деятельности парламента 4 1 4
Низкая степень заинтересованности населения политикой 7 7 6
Деятельность парламента 5 5 6
Уровень политической культуры населения 7 7 7
Личность лидера 1 3 2
Уровень образования парламентариев 0 3 1
Партии, входящие в состав парламента 3 4 4
Исходя из вышеизложенной классификации, эксперты-политики в качестве факторов, более всего влияющих на легитимность института парламентаризма, отметили внешние факторы, которые непосредственно связаны с населением страны. Что касается внутренних факторов, то они выделили как наиболее значимые лишь порядок формирования парламента и его деятельность.
Если сравнить данные о степени значимости факторов, влияющих на легитимность института парламентаризма, за три года, то мы увидим некоторые различия во мнении экспертов, касающиеся влияния внутренних факторов, таких, как реформирование законодательных органов власти, изменения в избирательном законодательстве, личность лидера, партии, входящие в состав парламента и уровень образования парламентариев. Обратившись к таблице, мы заметим, что в 2009 и 2010 годах эксперты отметили большее влияние личностного фактора (по сравнению с 2008 годом). Например, такой фактор, как личность лидера парламента, в качестве важного отметили 3 эксперта, в 2010 - 2 эксперта, в то время как в 2008 году это был лишь 1 человек. Уровень образования парламентариев обретает значимость для экспертов в последние два года. В 2008 году этот фактор не отметил ни один человек. Это говорит о том, что депутаты осознают важность личностного фактора и понимают, что для того, чтобы парламент пользовался доверием со стороны населения, парламентариям необходимо быть образованными, профессиональными и компетентными.
Представляется целесообразным обратиться к мнению экспертов-политологов по поводу того, какие факторы влияют на легитимность института парламентаризма больше всего. По результатам проведенной фокус-группы можно отметить следующее. Политологи, так же как и политики, отметили значимость внешних факторов. В частности, они назвали такие факторы, как:
1) низкий уровень политической культуры населения, политическая безграмотность («Население даже не знает, как называется наш парламент. Отсюда уже идет незнание функций, незнание того, что существует разделение двух палат, какие функции выполняет верхняя и нижняя палаты»);
2) общее недоверие и непонимание («Граждане вообще не понимают, что делает парламент, считают, что это говорильня, не видят его эффективности»).
Эксперты особо отметили также степень информированности населения о деятельности парламента, в частности, его верхней палаты -Совета Федерации. Они указали, что «население хотя бы в общих чертах знает, что делает Государственная Дума, а что касается Совета Федерации, то о нем вообще ничего не известно».
При рассмотрении факторов, влияющих на легитимность института парламентаризма в России, участниками фокус-группы было выделено влияние двух весьма важных факторов, таких, как законопроекты, принимаемые парламентом, и бикамеральная структура Федерального Собрания, в частности, значение Совета Федерации как верхней палаты. Выделение этих факторов вполне оправданно, поскольку Государственная Дума выпускает огромное количество законов и законопроектов, а
население в большинстве своем не знает об этих законах либо не принимает их. И это весьма тревожный факт. Эксперты отметили, что законы, принимаемые парламентом, очень сильно влияют на его легитимность. Весьма интересное мнение было высказано экспертами о том, что прямо законы не влияют на легитимность. Поскольку легитимность, по мнению экспертов, это лишь доверие, этическая категория, то большее влияние на нее оказывает не сам закон, а процедуры его реализации, часто связанные с определенной бюрократической волокитой. Именно здесь возникает определенное недовольство у населения этой властью. Здесь говорится о падении доверия к институту парламента в целом. Эксперты также обратили внимание на диффузии российских законодательных актов. Отмечалось, что «существуют определенные противоречия в законах. Это также подрывает доверие к парламенту». Эксперты подчеркнули, что зачастую во время принятия законов «начинают действовать узкокорпоративные интересы, о народе не заботятся. При этом депутаты прекрасно знают, что многие законы и законопроекты не поддерживает население, но вместе с тем они принимаются». Это говорит о том, что законодательная деятельность российского парламента во многом влияет на его легитимность.
Что касается того, какие факторы - внешние или внутренние -оказывают большее влияние на легитимность института парламентаризма, то здесь эксперты отметили взаимосвязь и взаимовлияние этих групп факторов. Итогом обсуждения данного вопроса стало общее согласие экспертов с мнением о том, что «внешние факторы являются сопутствующими, внутренние - доминирующими».
Таким образом, можно сделать вывод, что эксперты-практики, являющиеся действующими политиками-депутатами, в качестве основных факторов, влияющих на легитимность института парламентаризма, отметили внешние факторы (уровень политической культуры населения и степень заинтересованности политикой). Внутренние факторы (деятельность парламента, законопроекты, принимаемые парламентом, личность лидера и т. д.), по их мнению, являются менее значимыми. Независимые эксперты-политологи, наоборот, признали внутренние факторы доминирующими, а внешние - сопутствующими.
Как известно, в декабре 2007 года вступили в силу изменения в избирательном законодательстве Российской Федерации, и выборы депутатов Государственной Думы 5-го созыва проходили в несколько ином порядке, чем прежде. Теперь, чтобы попасть в состав парламента, политическим партиям на выборах необходимо было набрать не менее 7 % голосов избирателей, при этом все депутаты избирались по партийным спискам и графы «Против всех» в бюллетенях уже не было. Как же повлияли изменения в избирательном законодательстве на легитимность института парламентаризма? Этот вопрос вызвал значительные
разногласия среди экспертов. До сих пор политологи спорят, положительное или отрицательное значение имеют данные нововведения. Единого мнения на этот счет пока нет. Однако попытаемся проанализировать полученные результаты.
Как уже отмечалось, весьма неоднозначной оказалась оценка экспертами-политиками изменений в избирательном законодательстве. И в 2008, и в 2009 годах депутаты по-разному оценивают данные нововведения. Так, в 2008 году мнения экспертов разделились диаметрально противоположно. 6 экспертов оценили изменения в
избирательном законодательстве положительно и 6 - отрицательно. В 2010 году еще большее число экспертов оценивают эти реформы отрицательно (8) и лишь 4 - скорее положительно, чем отрицательно. Под изменениями в избирательном законодательстве понималась совокупность всех изменений, которые были действительны на парламентских выборах 2007 года. Это введение 7-процентного барьера, отмена графы «Против всех», введение пропорциональной избирательной системы ит. д. В 2009 ив 2010 годах уже не нашлось экспертов, оценивающих изменения в избирательном законодательстве положительно. Шкала, как мы видим, сместилась от «положительно» к «скорее положительно, чем отрицательно», а затем - к «отрицательно». Даже спустя 3 года после проведенных реформ в ответах экспертов мы наблюдаем не только противоположные мнения, но и явные противоречия (о чем уже говорилось выше). Это еще раз подтверждает то, что изменения в избирательном законодательстве вызвали неоднозначный отклик не только у населения и специалистов-политологов, но и у самих действующих политиков.
Изучая основные проблемы институционализации парламентаризма в современной России, мы пришли к следующему выводу: чтобы в России смог утвердиться институт парламентаризма с демократическими ценностями, необходимо повышать уровень легитимности парламента. Несомненно, для того, чтобы парламент обладал высокой степенью легитимности, необходимо наличие в стране зрелого гражданского общества, политическое участие граждан, их электоральная активность. Пока этого не будет, уровень признания гражданами важнейших демократических институтов останется по-прежнему очень низким. Для этого нужно сделать многое, в частности, проводить работу с населением, увеличивая его политическую культуру и прививая демократические ценности. Однако не только от населения зависит развитие политических институтов в стране. Органы государственной власти также играют существенную роль в данном процессе, и в деятельности высшего законодательного органа страны (поскольку именно своей деятельностью высшие законодательные органы власти формируют отношение к себе) необходимо многое менять, повышая не только эффективность его работы,
но и уровень политической культуры парламентариев. Немаловажным фактором является налаживание конструктивного диалога между властью и обществом. Для формирования подлинной системы парламентаризма необходим эффективный механизм обратной связи с населением. Только тогда в нашей стране парламент станет де-факто представительным институтом [6].
Современный этап реформирования парламентаризма в России, связанный с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, корректировкой избирательного законодательства, образованием параконституционных институтов,
предполагает оптимизацию деятельности российских парламентов. На наш взгляд, это можно осуществить путем реализации следующих мер:
•S изменения порядка формирования парламента (в частности, верхней палаты Федерального Собрания - Совета Федерации);
S совершенствования состава депутатского корпуса;
•S повышения уровня компетентности парламентариев;
•S повышения эффективности деятельности региональных парламентов;
S совершенствованияизбирательного законодательства[7].
Таким образом, проблемы современного парламентаризма - это совокупность сложных и противоречивых явлений российской политической действительности. Для решения одних достаточно принятия соответствующих нормативно-правовых актов, а условием решения других является изменение политической и гражданской культуры общества. Как уже отмечалось, все проблемные сюжеты касаются признаков парламентаризма как особой демократической системы, и поэтому разрешение их также должно иметь системный характер. Место и роль парламента в системе государственной власти, его характер представительства, профессиональность и, в конечном счете, ответственность парламентария перед электоратом во многом зависят от тех, кто выбирает.
Список литературы
1. Богатырев Е. Д. Конституционные основы парламентаризма в России // Власть. 2006. №2. С. 12.
2. Каримов А. Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданское право. 2004. №9. С. 10.
3. Обухов С. П. Семь угроз роспуска Думы (1994-2005). Общественное мнение о необходимости парламента в стране и возможности его досрочного роспуска [Электронный ресурс]. Режим доступа: http: // www.cipkr.ru /index.html.
4. Морозов О. Российский парламент - демократическое зеркало
страны [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.annews.ru/modules.php?name=News&file=article&sid=44962.
5. Официальный сайт фонда «Общественное мнение»: http://bd.fom.ru/
6. Алешина М. В. Легитимность института парламентаризма в современной России // Сборник материалов докладов XVI Международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов» / отв. ред. И.А. Алешковский, П.Н. Костылев, А.И. Андреев. [Электронный ресурс]. М.: МАКС Пресс, 2009.
7. Алешина М. В. Процесс легитимации парламентаризма в современной России // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2009. №11. С. 125-126.
M.V. Aleshina
Features of the process of institutionalization parliamentarism in modern Russia
This article is devoted to the peculiarities of the process of legitimation of parliamentarism in the contemporary Russian political system, to the main problems of its formation and functioning. Also analyzed the results of researches which held by the author in the Tula region, which are devoted to studying the peculiarities of the institutionalization of parliamentarism in Russia.
Получено 20.02.2011 г.
УДК 352 32
М.В. Балашова, ассистент, 8-901-481-54-55, balaschovam@yandex.ru (Россия, Рязань, РГУ им. С.А.Есенина)
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ФОРМА УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ
Анализу подвергаются основные вопросы современного состояния и тенденции развития территориального общественного самоуправления (ТОС) как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления и структуры гражданского общества. Контекстрассмотрения - политический анализ.
Ключевые слова: территориальное общественное самоуправление, местное самоуправление, муниципальная политика, общественное участие, органы местного самоуправления.
Изучение участия населения в местном самоуправлении и конкретных форм такого участия для политических исследований - это сравнительно новый материал, в отношении которого экспертное сообщество, особенно в регионах, только формируется. Преимущественно
