CC BY
127
УДК 332
Мингалева Жанна Аркадьевна
ФГОБУ ВПО «Пермский национальный исследовательский политехнический университет»
Россия, Пермь1 Доктор экономических наук Профессор кафедры экономики и управления промышленным производством
mingal1@pstu.ru
Особенности применения формы государственно-частного партнерства для развития предпринимательства и решения социальных проблем городов
Аннотация. Государственно-частное партнерство представляет собой особую форму воздействия государственных органов власти и управления на экономических субъектов с целью стимулирования предпринимательской деятельности и одновременно для решения наиболее важных социальных вопросов и задач государственного управления. Исторически различные формы государственно-частного партнерства использовались властями для привлечения частного бизнеса в определенные сферы экономики, либо для выполнения отдельных государственных функций путем «перекладывания на плечи» частных предпринимателей ряда социальных обязательств государства (городская охрана, здравоохранение, уборка улиц и т.д.). В последние десятилетия государственно-частное партнерство все чаще используется для решения задач модернизации производственной и социальной инфраструктуры городов и крупных районов, а также для подъема депрессивных территорий, развития старо промышленных районов путем привлечения туда перспективного бизнеса и населения. В статье рассмотрены особенности использование формы государственно-частного партнерства для решения современных проблем урбанистики и развития предпринимательства. Выделены основные варианты организации взаимодействия между частными инвесторами и государственными органами власти в области реализации инфраструктурных проектов на основе критериев распределения между участниками проекта задач, возможностей и рисков. Сформулированы основные преимущества от применения формы государственно-частного партнерства для отдельных сторон.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство; предпринимательство; урбанистика; развитие территории; управление; модернизация; предпринимательство.
1 614990, Пермь, Комсомольский проспект, 29
Анализ опыта применения государственно-частного партнерства в разных странах позволил выявить ряд сфер общественного производства, где не зависимо от исходного уровня социально-экономического развития страны, инвестиционные проекты реализованные с помощью формы государственно-частного партнерство получили наибольший успех. Это сферы:
• транспортной инфраструктуры (строительство, ремонт и содержание автодороги, обслуживание железных дорог и аэропортов, речных и морских портов, строительство и обслуживание трубопроводного транспорта);
• социальной инфраструктуры (строительство и содержание объектов здравоохранения, образования, развлечения, туризма и оказание соответствующих услуг в этих отраслях);
• жилищно-коммунальное хозяйство (обеспечение водоснабжения, электроснабжения, газоснабжения, очистки воды, уборки территорий, утилизации бытового мусора и др.);
• сфера поддержания общественного порядка и обеспечения безопасности (строительство и содержание тюрем, отдельных объектов обороны, объектов военной сферы, утилизация промышленного мусора и т.д.);
• другие сферы государственного контроля и жизнеобеспечения (проведение различного рода экспертиз, утилизация промышленного мусора, освоение заброшенных городских территорий (мусорные свалки, пустыри) и т.д.).
В последние годы государственно-частного партнерство стало все шире использоваться для решения проблем урабнистики и развития городов при одновременном решении задачи стимулирования предпринимательской деятельности [1]. Примером успешного использования инструментов и методов государственно-частного партнерства для стимулирования предпринимательской деятельности и одновременного решения проблем городского хозяйства является опыт Великобритании, который насчитывает уже несколько десятков лет.
В конце 70-х годов ХХ века в период серьезных кризисных явлений, охвативших многие страны мира и все стороны хозяйства, а также спровоцировавших негативные тенденции в развитии крупных промышленных городов, в том числе столичных, в Великобритании была инициирована программа развития государственно-частного партнерства в рамках так называемых «предпринимательских зон», предусматривающая серьезное воздействие на территориально-пространственную структуру городов. Основными критериями выделения эти зон были: высокий уровень безработицы, низкие доходы и деградирующая социальная, коммунальная и производственная инфраструктура - т.е. определенный комплекс характеристик проживающего на конкретной территории населения и условий его проживания. Таким образом, под «зонами предпринимательства» понималась ограниченная городская территория, на которой в течение длительного времени наблюдается значительный спад экономической активности и ухудшение жизни населения.
Программа создания «предпринимательских зон» была ориентирована на сочетание интересов местных органов власти и интересов частных предпринимателей и направлена на создание благоприятных условий для расширения инвестиционной деятельности в отраслях промышленности, торговле, сферы услуг с целью стимулирования их развития. Результатом проведения этой политики явилось создание в стране 26 специализированных «предпринимательских зон», в число которых попал и один из старейших столичных районов - территория Лондонского портового района, непосредственно примыкающего к Сити.
Основной целью выделения «предпринимательских зон» являлось привлечение на эти территории частных инвесторов и предпринимателей, что было обеспечено за счет придания этим зонам особого юридического и экономического статуса. Так, на территории «предпринимательских зон» были значительно уменьшены налоги и сняты различные административные ограничения на предпринимательскую деятельность, а в так называемых «упрощенных планировочных зонах» (simplified planinq zones) вообще были отменены любые ограничения со стороны планирующих органов и местной администрации на развитие этих районов.
Либерализация контролирующих мер по развитию территорий позволила обеспечить многоварианость принимаемых частными инвесторами и привлекаемыми предпринимателями решений в отношении использования территории и объектов недвижимости, что позволило быстро и беспрепятственно провести изменение их функционального назначения и привлечь в реконструкцию и новое строительство множество заинтересованных в развитии бизнеса инвесторов. Были значительно уменьшены налоги на капитальные вложения в развитие промышленности и торговли, снижены требования к объему сдаваемой статистической информации и степени достоверности. Эти, а также другие льготы и послабления были предоставлены частным фирмам, вкладывающим свои капиталы в создание промышленной и социальной инфраструктуры депрессивных городских территорий, в расширение и реконструкцию жилого фонда для малообеспеченных граждан, в создание необходимых в данной административной единице (городском районе) промышленных предприятий, способствующих появлению новых рабочих мест, снижая тем самым социальную напряженность на данной территории, а также привлекая новых жителей.
Стимулирование деловой активности в «предпринимательских зонах» и привлечение частных инвесторов осуществлялось за счет продажи в частные руки городской собственности (земля, здания, сооружения) и отмены некоторых видов местного регулирования предпринимательской деятельности.
Использование механизма государственно-частного партнерства в составе «предпринимательских зон» способствовало экономическому развитию многих английских городов, в том числе ряда административных районов Большого Лондона, формированию более рациональной структуры потоков капитала внутри городской агломерации, расширяя тем самым налоговую базу местных бюджетов при значительном сокращении многих расходных статей.
Одним из наиболее наглядных примеров успешной реализации данной программы является история «второго рождения» Лондонского портового района Доклэндс (Docklands), который к 70-м годам ХХ века превратился из промышленно развитого и успешного торгового района в один из самых обнищавших, криминогенно опасных и экономически бедных районов Лондона, представляя для города серьезную опасность в целом. После закрытия всех лондонских доков эта территория в размере 21 км2 покинутой бизнесом земли стала источником накопления массы социальных и экономических проблем: застой в промышленном производстве и огромное сокращение рабочих мест, непрерывный рост уровня безработицы, обнищание населения и его отток в другие районы, разрушение жилого фонда, городской коммунальной инфраструктуры и целый ряд других негативных явлений. Однако, после реализации программы модернизации данной территории, осуществленной специально созданной Корпорацией развития портового района Лондона в 1980-1998 гг., Доклэндс превратился во второй по значению после Сити финансовый центр Лондона и один из ведущих финансовых центров Европы и мира [5].
Подобные соглашения для решения острых социальных проблем были заключены в 80-е годы в рамках программы городского развития еще в трех административных районах
Внутреннего Лондона (Ислингтон, Ламбет, Хакни), а также в других городах Великобритании, наиболее пострадавших во время кризиса. При этом наблюдался постоянный рост государственных ассигнований на выполнение данной программы. Так если расходы по этой программе в 1978/79 финансовом году составляли 60 млн. ф.ст., то уже через 10 лет - в 1988/89 финансовом году их размер увеличился более чем в 5 раз - до 314 млн. ф.ст., и это только для Англии и Уэльса [3; р.44]. Основная доля выделенных средств была сконцентрирована в проблемных районах страны. В то же время согласно договоренностям, города получали по этой программе лишь часть общей суммы субсидий, а другая часть поступала по таким каналам, как субсидирование строительства жилья и его реконструкции, поддержка доходов местного населения, освоения заброшенных городских территорий (мусорные свалки, пустыри), развитие малого предпринимательства, развитие туризма и т.д. [2].
В рамках программы городского развития на основе «предпринимательских зон» и «упрощенных планировочных зон» были устанавливающие тесные финансово-экономические и политические связи между местными исполнительными органами власти, центральными управленческими структурами и бизнесом. Эти партнерские отношения получили юридическое оформление путем заключения соответствующих договоров, пересматриваемых каждые три года с цепью предоставления адекватной финансовой помощи, идущей на осуществление приоритетных направлений развития предпринимательства и бизнеса.
В рамках программы городского развития на основе «предпринимательских зон» и государственно-частного партнерства, средства которой были направлены на решение острых социальных вопросов в проблемных районах сначала Большого Лондона, а потом других территорий страны, были разработаны и апробированы на практике различные варианты сочетания интересов местных органов власти и частных инвесторов на принципах государственно-частного партнерства.
Широкое использование механизма государственно-частного партнерства для реализации различных инфраструктурных проектов государства объясняется также тем, что при данной форме осуществления капитальных вложений и последующим ведением бизнеса государство перекладывает часть рисков за осуществление инвестиционного проекта на частного партнера. Важность для государства вопроса распределения рисков несомненна, поскольку успешное выполнение функций государства зависит от распределения рисков и возможностей управления рисками. В свою очередь, от уровня распределения рисков между партнерами по инвестиционному проекту зависит объем их прав на готовый объект и на возможности получения дохода от эксплуатации данного объекта. Поэтому, в случаях, когда частный инвестор принимает на себя большую часть рисков по проекту, государство имеет ограниченное право вмешиваться в выполнение проекта и в основном контролирует ход его реализации. Также права на эксплуатацию объекта государство чаще всего получает только после компенсации всех расходов частного инвестора. В зависимости от распределения между участниками проекта задач, возможностей и рисков практикой были наработаны следующие варианты организации взаимодействия между частными инвесторами и государственными органами власти в области реализации инфраструктурных проектов (см.табл. 1) (составлено по
[4]).
Таблица 1
Механизмы сотрудничества государства и частного бизнеса в рамках ГЧП
Форма ГЧП Содержание Права частного партнера Права государства
Строительство/ Эксплуатация (управление)/ Передача -«Build, Operate, Transfer (BOT)» Объект создается за счет средств частного инвестора, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств Частный инвестор получает только правомочие использования объекта, но не владения объектом Собственником объекта является государство, к которому объект переходит полностью по истечении срока передачи объекта в пользование частному инвестору
Строительство/ Владение /Эксплуатация (управление)/ Передача -«Build, Own, Operate, Transfer (boot)» Объект создается за счет средств частного инвестора, который после завершения строительства получает права владения и эксплуатации объекта в течение срока специального соглашения, достаточного для окупаемости вложенных средств В течение срока действия соглашения частный партнер получает правомочие не только пользования, но и владения объектом, после чего объект передается публичной власти Государство получает все права собственности только после окончания специального соглашения
Строительство/ Передача/ Эксплуатация (управление) -«Build, Transfer, Operate (BTO)» Объект создается за счет средств частного инвестора и сразу после завершения строительства передается государству. Затем по специальному соглашению объект поступает в пользование частного партнера, но без перехода к нему права владения Частный инвестор имеет только правомочие использования объекта, но не владения объектом Государство имеет все права собственности за исключением правомочия использования на время передачи объекта
Строительство/ Владение/ Эксплуатация (управление) -«Build, Own, Operate (BOO)» Объект создается за счет средств частного инвестора, который после завершения строительства получает права владения и эксплуатации объекта в течение срока специального Частный партнер является собственником объекта Государство может получить права пользования после окончания специального соглашения
Форма ГЧП Содержание Права частного партнера Права государства
соглашения. После окончания действия соглашения объект не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора
Строительство/ Эксплуатация (управление)/ Обслуживание/ Передача - «Build, Operate, Maintain, Transfer (BOMT)» Объект создается за счет средств частного инвестора, при этом акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов Частный инвестор получает только правомочие использования объекта, но не владения объектом. При этом на нем лежит более строгая ответственность за надлежащее содержание объекта Собственником объекта является государство, к которому объект переходит полностью по истечении срока передачи объекта в пользование частному инвестору
Проектирование/ Строительство/ Владение/ Эксплуатация (управление)/ Передача - «Design, Build, Own, Operate, Transfer (DBOOT)» Объект создается за счет средств частного инвестора, при этом частный партнер несет ответственности не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование Частный инвестор получает только правомочие использования объекта, но не владения объектом. Несет ответственность за проектирование объекта Собственником объекта является государство, к которому объект переходит полностью по истечении срока передачи объекта в пользование частному инвестору
Проектирование/ Строительство/ Финансирование / Эксплуатация (управление) -«Design, Build, Finance, Operate (DBFO)» Объект создается за счет средств частного инвестора, при этом особо оговаривается специальная ответственность частного инвестора за своевременное и полное финансирование строительства объекта Частный инвестор получает только правомочие использования объекта, но не владения объектом. Несет ответственность за финансирование объекта Собственником объекта является государство, к которому объект переходит полностью по истечении срока передачи объекта в пользование частному инвестору
Как видно из таблицы основные формы государственно-частного партнерства дифференцируются в зависимости от таких показателей как: объем и полнота передаваемых частному партнеру правомочий собственности; наличие инвестиционных обязательств у сторон и их строгость; ответственность сторон за проведение различных видов работ; принципы разделения рисков между партнерами; порядок передачи отдельных правомочий сторонам и ряд других. Также из таблицы видно, что практикой наработан уже достаточно большой перечень таких форм с различным сочетанием прав и обязанностей сторон в отношении объекта инвестирования.
Выбор той или иной формы для реализации конкретного инвестиционного проекта в области социальной или производственной инфраструктуры предполагает также соблюдение
следующего условия - решение конкретной задачи возлагается на того партнера, который может сделать это с наибольшей эффективностью. Также принятие решения о реализации проекта государственно-частного партнерства зависит от того, насколько выделяемые через местные органы управления средства, передаются на строительство именно тех объектов, появление которых может укрепить финансово-экономическое положение данного района.
Наконец, еще одним важным условием распределения задач и ответственности между государством и частным сектором и, соответственно выбор формы и механизма государственно-частного партнерства, зависит и от сферы реализации проекта. Чем большее значение имеет общественная услуга (общественное благо), тем ниже рыночные риски, связанные с ее оказанием, и тем выше потребности в государственном регулировании.
Основной выгодой для государства от участия в проектах государственно-частного партнерства является увеличение связанных с реализацией проекта бюджетных доходов, а также от получения целой совокупности косвенных эффектов, среди которых наиболее часто называют оживление рыночной конъюнктуры и рост инвестиционной привлекательности конкретных территорий (городских районов, регионов). Также в качестве важного положительного эффекта для государства и общества в целом от использования государственно-частного партнерства называется существенное снижение общей суммы издержек на строительство и реконструкцию инфраструктурных объектов: экономия инвестиционных расходов может достигать 30% от общей суммы расходов на финансирование проекта. Это обеспечивается более жесткими нормами расходов и устранением нецелесообразных расходов со стороны частного инвестора. При этом по экономии затрат и количеству реализованных проектов государственно-частного партнерства лидирующими являются транспортная инфраструктура и социальная инфраструктура.
Перечень основных эффектов от государственно-частного партнерства, получаемых государством и обществом (населением) в целом приведен на рисунке 1.
Более быстрая по сравнению с чисто государственным финансированием реализация наиболее важных проектов социал ной инфраструктуры
Ускорение развития территории
Поддержка частного бизнеса
Передача части функций по государственному управ лению частным лицам
Оптимизация структуры финансирования за счет использования частных финансов и расширения доступа к новым источникам финансирования
Снижение инвестиционных расходов
Повышение общей народнохозяйственной эффективности
Улучшение процедур оказания услуг населению и механизмов их реализации
Рис. 1. Основные преимущества от применения формы государственно-частного партнерства для государства и общества
(составлено автором)
На рисунке приведены лишь некоторые из целого блока разнообразных преимуществ, которые получает государство от использования формы государственно-частного партнерства. Преимущества бизнеса очевидны.
Опыт использования механизма государственно-частного партнерства в зарубежных странах показал, что наиболее часто государство представляет финансовую помощь для осуществления строительства и реконструкции дорог, вовлечения в хозяйственный оборот и облагораживания старых промышленных территорий, для модернизации промышленных зданий, для обновления жилого фонда, для создания сети новых учебных и исследовательских заведений и т.д.
Для современной России с наличием большого числа «умирающих» городов и поселений, с сохраняющимися острыми социальными проблемами будет полезным использование зарубежного опыта государственно-частного партнерства для решения социально-экономических проблем городов и развития предпринимательства.
ЛИТЕРАТУРА
1. Barnekov T., Boyle R., Rich D. Privation and urban policy in Britain and the United States. - Oxford etc.: Oxford univ.press, 1989. - XIV, 267 p.
2. Batley R. London Docklands: an analysis of power relations between UDC's and local government. //Publ. administration. - L., 1989. - Vol.67, N 2. - P.167-187.
3. Regional trends 24, 1989//Central statistics office. - London, 1990. p.40-50.
4. Айрапетян М.С. Зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства. URL: wbase.duma.gov.ru:8080/law?d&nd=981605628&mark=r981605004
5. Столицы мира: проблемы, экономика и управление. Сборник обзоров. М.; ИНИОН, 1993.
6. Hodge G. A., Greve C., Boardman A.E. International Handbook on Public-Private Partnerships. Cheltenham, UK: Edward Elgar, 2010. 631 p
7. Van Haam H., Koppenjan J. Building Public-Private Partnerships: Assesing and Managing Risks in Port Development // Public Management Review. 2001. Vol. 3. N
4. P. 593- 616. - URL: http://www.ppp-pf.ru/docs/PPP-Building.pdf (дата обращения: 01.04.2012).
8. Klijn E.-H., Teisman G. R. Governing Public-Private Partnerships: Analyzing and Managing the Processes and Institutional Characteristics of Public-Private Partnerships // Public-Private Partnerships: Theory and Practice in International Perspective / Ed. by
5. P. Osborne. London: Routledge, 2000. P. 84-102.
9. Косякова И.В., Ларионов И.В. Информационно-аналитическая система как ключевой элемент в управлении организации для отбора, формирования, реализации и мониторинга научно-технических проектов // Вестник Самарского государственного университета. 2013. № 1 (102). с. 140-144.
10. Косякова И.В., Ларионов И.В. Совершенствование механизма государственной политики в экономической сфере: методические основы формирования информационно-аналитической системы отбора, оценки и мониторинга научно-технических проектов // Вестник Самарского государственного технического университета. Серия: экономические науки. 2013. № 4 (10). с. 17-22.
11. Косякова И.В. Интернационализация мировой экономики и реализация концепции устойчивого развития // Проблемы экономики. 2007. № 1. с. 146-152.
Рецензент: Косякова Инесса Вячеславовна, д.э.н., профессор, зав.кафедрой «Национальная и мировая экономика», ФГБОУ ВПО «Самарский государственный технический университет».
Zhanna Mingaleva
Perm National Research Polytechnic University
Russia, Perm mingal1@pstu.ru
Features of public-private partnership for the development of entrepreneurship and solutions to social problems of cities
Abstract. Public-private partnership is a special form of exposure to the public authorities and the management of economic entities in order to stimulate business activity and at the same time to address the most important social issues and problems of public administration. Historically, various forms of public-private partnerships have been used by the authorities to attract private businesses in certain sectors of the economy, or to perform certain public functions by "shifting on the shoulders" of private entrepreneurs some social obligations of the state (urban security, health care, street cleaning, etc.). In recent decades, public-private partnership is increasingly being used to solve problems of modernization of production and social infrastructure of cities and large areas as well as to lift the depressed areas of the old industrial areas by bringing back the perspective of business and population. The paper analyzes the features of the use of public-private partnership to address contemporary issues urbanism and business development. The main options for the organization of interaction between private investors and public authorities in the implementation of infrastructure projects on the basis of criteria for distribution among the participants of the project tasks, opportunities and threats are highlighted. The main advantages of the use of public-private partnerships for the individual parties formulated.
Keywords: public-private partnerships; entrepreneurship; urban studies; development of the area; management; modernization; entrepreneurship.
REFERENCES
1. Barnekov T., Boyle R., Rich D. Privation and urban policy in Britain and the United States. - Ohford etc.: Oxford univ.press, 1989. - XIV, 267 p.
2. Batley R. London Docklands: an analysis of power relations between UDC's and local government. //Publ. administration. - L., 1989. - Vol.67, N 2. - P.167-187.
3. Regional trends 24, 1989//Central statistics office. - London, 1990. p.40-50.
4. Ajrapetjan M.S. Zarubezhnyj opyt ispol'zovanija gosudarstvenno-chastnogo partnerstva. URL: wbase.duma.gov.ru:8080/law?d&nd=981605628&mark=r981605004
5. Stolicy mira: problemy, jekonomika i upravlenie. Sbornik obzorov. M.; INION, 1993.
6. Hodge G. A., Greve C., Boardman A.E. International Handbook on Public-Private Partnerships. Cheltenham, UK: Edward Elgar, 2010. 631 p.
7. Van Haam H., Koppenjan J. Building Public-Private Partnerships: Assesing and Managing Risks in Port Development // Public Management Review. 2001. Vol. 3. N
4. P. 593- 616. - URL: http://www.ppp-pf.ru/docs/PPP-Building.pdf (data obrashhenija: 01.04.2012).
8. Klijn E.-H., Teisman G. R. Governing Public-Private Partnerships: Analyzing and Managing the Processes and Institutional Characteristics of Public-Private Partnerships // Public-Private Partnerships: Theory and Practice in International Perspective / Ed. by
5. P. Osborne. London: Routledge, 2000. P. 84-102.
9. Kosjakova I.V., Larionov I.V. Informacionno-analiticheskaja sistema kak kljuchevoj jelement v upravlenii organizacii dlja otbora, formirovanija, realizacii i monitoringa nauchno-tehnicheskih proektov // Vestnik Samarskogo gosudarstvennogo universiteta. 2013. № 1 (102). s. 140-144.
10. Kosjakova I.V., Larionov I.V. Sovershenstvovanie mehanizma gosudarstvennoj politiki v jekonomicheskoj sfere: metodicheskie osnovy formirovanija informacionno-analiticheskoj sistemy otbora, ocenki i monitoringa nauchno-tehnicheskih proektov // Vestnik Samarskogo gosudarstvennogo tehnicheskogo universiteta. Serija: jekonomicheskie nauki. 2013. № 4 (10). s. 17-22.
11. Kosjakova I.V. Internacionalizacija mirovoj jekonomiki i realizacija koncepcii ustojchivogo razvitija // Problemy jekonomiki. 2007. № 1. s. 146-152.
