CC BY
208
УДК 349.415 (477)
Н. І. Кулик,
здобувачка при кафедрі земельного та аграрного права Національний університет «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого», м. Харків
ОСОБЛИВОСТІ ПРАВОВОЇ ОХОРОНИ ЗЕМЕЛЬ ПРИ ЗДІЙСНЕННІ ГОСПОДАРСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ
Статтю присвячено дослідженню актуальних питань у сфері охорони земель при здійсненні господарської діяльності. Зроблено пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства у зазначеній царині.
Ключові слова: охорона, землі, господарська діяльність.
Ситуація, що склалася з охороною земель у процесі господарської діяльності, вимагає дійових заходів правового впливу. Варто підтримати висловлену позицію окремих науковців, що інтенсифікація землекористування при здійсненні цієї діяльності активізує потребу раціонального використання й охорони земель [4, с. 469]. Підтвердженням цьому є той факт, що стан земельних ресурсів України надто близький до критичного. Зокрема, за період проведення земельної реформи значна кількість проблем у сфері земельних відносин не лише не була розв’язана, а й загострилася. Так, відповідно до Закону України «Про основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» від 21 грудня 2010 р. майже на всій території держави поширилася деградація земель. Найбільш масштабними є ерозія (близько 57,5 % території), забруднення (майже 20 %), підтоплення (близько 12 %). Зменшується вміст поживних речовин у ґрунтах, а щорічні втрати гумусу становлять 0,65 тонни на 1 га [2; 2011. - № 26. - Ст. 218].
Проблеми правової охорони земель за сучасних умов реалізації земельної реформи аналізувалися в роботах таких учених, як В. І. Андрейцев, О. А. Вівчаренко, П. Ф. Кулинич, Н. І. Титова, М. В. Шульга [Див.: 1; 3; 5; 8; 10] та ін. Але питання правової охорони земель при здійсненні господарської діяльності були й залишаються недостатньо дослідженими.
Мета цієї публікації - визначення особливостей правової охорони земель при здійсненні господарської діяльності.
Наголосимо, що нагальні проблеми в царині охорони земель значною мірою зумовлені незавершеністю процесу інвентаризації й автоматизації системи ведення державного земельного кадастру, недосконалістю землевпорядної документації й незадовільним нормативно-правовим забезпеченням, проведення освітньої і просвітницької роботи, низькою інституціональною спроможністю відповідних органів виконавчої влади. До того ж найгострішими питаннями є: (а) досить повільне проведення робіт із запровадження раціонального землекористування; (б) брак перспективного прогнозування розвитку земельних відносин і дійового контролю; (в) невизначеність оптимальної моделі сільськогосподарського землекористування; (г) незавершеність введення в повному обсязі в економічний обіг земельних ділянок і прав на них.
Особливе занепокоєння сьогодні викликає проблема погіршення стану сільськогосподарських земель. За висновками фахівців, винні у цьому насамперед землевласники й землекористувачі, які після закінчення збирання врожаю мало дбають про поновлення поживних речовин у ґрунті, ігнорують випробувані ефективні заходи із захисту сільськогосподарських угідь від ерозії, засолення тощо [9, с. 13]. На даний час із 30 млн га ріллі третина є еродованою, половина переущільнена. У наявності майже 4 млн га земель кислих,
2 млн га - солонцюватих, близько 6 млн га - перезволожених, ще більше - посушливих, понад 50 % орних земель мають бідний поживний режим унаслідок втрати гумусу [9, с. 13].
Надзвичайно загострюються ці проблеми в період, коли разом з науково-технічним прогресом зростає інтенсивність використання земель і стають відчутнішими руйнівні екологічні наслідки техногенного впливу, що, у свою чергу, завдає шкоди земельним ресурсам, а також може негативно вплинути на життя і здоров’я людей.
Відповідно до ст. 5 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 р. земля поряд з іншими природними ресурсами є одним з об’єктів охорони довкілля [2; 1991.
- № 41. - Ст. 546]. Отже, охорона навколишнього природного середовища охоплює й охорону землі як складової частини природного комплексу, а охорона земель має багато спільного з вирішенням питання охорони довкілля в цілому. Земля може охоронятися як у комплексі з іншими природними ресурсами
(наприклад, у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду), так і як окремий елемент оточуючої природи. Зберігання якісного стану земної поверхні полягає у всебічній охороні ґрунтів і як елемента довкілля, і як засобу виробництва, і як загальної умови існування людей, і як об’єкта власності й користування. У той же час охорону земель не можна ототожнювати із загальною проблемою охорони навколишнього природного середовища, тому що охорона земель має свою специфіку. Значення охорони земель на загальнонаціональному рівні підкреслює ст. 14 Конституції України, згідно з якою земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Аналіз положень Закону України «Про охорону земель» від 19 червня 2003 р. [2; 2003. - № 39. -Ст. 349] дозволяє зробити висновок, що охорона земель має здійснюватися перш за все силами самих їх власників і користувачів (у тому числі й орендарів) у процесі їх господарської діяльності. Паралельно цей процес має бути спрямований на запобігання негативного впливу на суміжні земельні ділянки з боку як їх власників і користувачів, так і сторонніх осіб, які не володіють ділянками на праві власності чи користування (оренди), але ведуть господарську діяльність: ідеться, зокрема, про встановлення охоронних зон, зон санітарної охорони тощо. Крім обов’язків, що покладаються на носіїв земельних прав щодо охорони земель при здійсненні ними господарської діяльності, не слід забувати і про передбачені законом заборони й певні обмеження такої діяльності при використанні земель.
Варто підкреслити, що ще за часів колишнього СРСР підприємства були зобов’язані своєчасно вживати природоохоронні заходи, спрямовані на зниження й компенсацію негативного впливу його виробництва на навколишнє природне середовище за рахунок власних коштів або інших джерел (ч. 2 ст. 11 Закону СРСР «Про підприємства в СРСР» від 4 червня 1990 р.) [6]. До того ж підприємство несло відповідальність за додержання вимог і норм щодо раціонального використання, відновлення й охорони земель, вод, надр, лісів та інших природних ресурсів, а також було зобов’язане відшкодовувати збитки, завдані в результаті його діяльності (ст. 12).
Аналогічні норми були закладені й у Законі «Про підприємства в Україні» від 27 березня 1991 р. [7], за яким підприємства зобов’язувалися своєчасно вживати природоохоронні заходи, спрямовані на зниження й компенсацію негативного впливу його виробництва на навколишнє природне середовище, на здоров’я і власність людей за рахунок як власних коштів, так і інших джерел (ч. 2 ст. 11). При порушенні цих норм і вимог його діяльність могла бути зупинена частково, тимчасово або припинена повністю відповідно до законодавства України.
Чинний Господарський кодекс України (далі - ГКУ) від 19 січня 2003 р. не містить подібних приписів відповідальності за порушення означених норм і вимог [2; 2003. - № 18, № 19 - 20, № 21 - 22. -Ст. 144]. Проте цю прогалину усунув Закон України «Про охорону земель», за яким господарська діяльність, внаслідок якої забруднюються землі і ґрунти понад установленої гранично допустимої концентрації небезпечних речовин, має бути заборонена (ст. 45). У разі виявлення фактів забруднення ґрунтів небезпечними речовинами спеціально уповноважені органи виконавчої влади в галузі охорони земель вживають певних заходів до обмеження, тимчасової заборони (зупинення) або припинення діяльності підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також притягають винних до відповідальності згідно із цим Законом з вимогою проведення в установленому порядку робіт з дезактивації, відновлення забруднених земель, консервації угідь і визначення режимів їх подальшої експлуатації (ст. 45 ГКУ).
Цілком очевидно, що природні ресурси виконують як економічну, так і екологічну функції. У зв’язку із цим суб’єкти господарювання повинні гарантувати екологізацію матеріального виробництва при використанні ними природних ресурсів з метою охорони довкілля. Здійснюючи господарську діяльність, вони зобов’язані: (а) проводити заходи щодо своєчасного відтворення й запобігання псуванню, забрудненню, засміченню й виснаженню ресурсів природи; (б) не допускати зниження їх якості у процесі господарювання; (в) використовувати природні ресурси за їх цільовим призначенням, причому ефективно й економно, застосовуючи при цьому новітні технології у своїй виробничій діяльності; (г) своєчасно вносити відповідну плату за експлуатацію цих ресурсів; (д) вести свою господарську діяльність без порушення прав інших власників і користувачів ресурсів природи; (е) відшкодовувати збитки, заподіяні їх власникам чи первинним користувачам (ст. 153 ГКУ) [2; 2003. - № 39. - Ст. 349]. Обов’язок суб’єктів господарювання щодо запровадження попереджувальних природоохоронних заходів закріплено в усіх природоресурсових законах і кодексах, що зумовлено необхідністю збереження належної якості природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки життєдіяльності людини. За ч. 4 ст. 68 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» підприємства, установи, організації та громадяни зобов’язані відшкодовувати шкоду, заподіяну ними внаслідок порушення законодавства про охорону довкілля в порядку й у розмірах, установлених законодавством України.
Необхідно підкреслити, що саме господарською діяльністю пояснюється спеціальне користування земельними ресурсами. Вона пов’язана з використанням різних категорій земель і зумовлена їх цільовим призначенням.
З нашого погляду, на власників, землекористувачів (у тому числі й орендарів) чинним
законодавством мають бути покладені додаткові обов’язки щодо їх господарської діяльності на землях будь-яких категорій. Однак це повинно стосуватися в першу чергу земель сільськогосподарського призначення, оскільки саме вони є засобом виробництва у сільському господарстві, а тому їх експлуатація має бути тісно пов’язана з їх охороною, перш за все їх родючості. Зміна цільового призначення таких земель допускається лише за умови обґрунтування сенсу такої процедури у визначеному законом порядку. На практиці досить поширеними є спроби власників земельних ділянок сільськогосподарського призначення змінити їх, зокрема, на землі житлової чи громадської забудови. У такому разі треба вести мову про охорону земель від певних негативних дій їх власників, що дозволяє підкреслити необхідність удосконалення чинного законодавства у більш суворий бік щодо порядку такої зміни земельних ділянок. У випадку вилучення (викупу) земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб забезпечується пріоритет максимального збереження земель продуктивних.
Таким чином, господарська діяльність пов’язана з використанням різних категорій земель і зумовлена їх цільовим призначенням. У зв’язку із цим потрібно розрізняти охорону земель у процесі діяльності сільськогосподарської і несільськогосподарської залежно від характеру їх експлуатації. Господарська діяльність при використанні земель розрізняється за суб’єктним складом. Коло суб’єктів, що займаються такою діяльністю, досить широке: це господарські організації, громадяни України, іноземці, особи без громадянства, зареєстровані відповідно до закону як підприємці. Нагадаємо, що залежно від титулу використання земельної ділянки господарська діяльність може здійснюватися її власником, користувачем, у тому числі й орендарем. За строками остання може бути як постійною, так і тимчасовою, а за видом діяльності
- безпечною й небезпечною, потребуючою ліцензування й не потребуючою цього.
Проаналізувавши чинне законодавство (перш за все земельне), можемо зробити висновок, що правова охорона земель при провадженні господарської діяльності ґрунтується на відповідних принципах, як-от: (а) забезпечення охорони земель як основного національного багатства Українського народу; (б) пріоритет вимог екологічної безпеки при користуванні землею. Цей принцип знаходить свій прояв у дотриманні суб’єктами господарювання, умов раціональної експлуатації й охорони земель, реалізації заходів, спрямованих на збереження й охорону ґрунтів, поліпшення навколишнього природного середовища у процесі своєї діяльності; (в) відшкодування збитків, заподіяних відповідними суб’єктами земельним ресурсам унаслідок порушення законодавства України про охорону земель при здійсненні ними своєї господарської діяльності; (г) нормування і планомірне обмеження суб’єктами господарювання впливу останньої на земельні ресурси; (д) безоплатність загального і платність спеціального використання природних ресурсів для господарської діяльності як основний принцип охорони довкілля.
Доречно наголосити, що охоронні заходи, зазначені в Законі України «Про охорону земель», можна поділити на спрямовані на охорону (а) земель усіх категорій і (б) окремих категорій.
Підсумовуючи вищенаведене, можемо констатувати, що для охорони земель при провадженні господарської діяльності необхідною є підготовка і втілення в життя комплексної програми з повним і конкретним переліком охоронних заходів. Нею слід передбачити оптимальне поєднання й ефективне застосування організаційних, технічних, технологічних, екологічних та економічних чинників і важелів регулювання й удосконалення землекористування, надання йому характеру екологічно орієнтованого впливу на власників і землекористувачів з метою заохочення і спонукання їх до радикального поліпшення справи охорони земель. Існує нагальна потреба розробити найближчим часом проект Загальнодержавної програми використання й охорони земель як одного із заходів землеустрою на загальнодержавному рівні і якомога швидше надати їй чинності.
Що ж до перспективи подальших наукових розвідок у вказаному напрямку, на наше переконання продовження реформування земельних відносин зумовлюватиме більш поглиблене дослідження питань правової охорони земель при здійсненні господарської діяльності.
Список літератури: 1. Андрейцев В. І. Земельне право і земельне законодавства суверенної України: Актуальні проблеми практичної теорії / Андрейцев В. І. - К.: Знання, 2005. - 445 с. 2. Відомості Верховної Ради України. 3. Вівчаренко О. А. Правова охорона земель в Україні: моногр. / О. А. Вівчаренко. - К.: Юрінком Інтер, 2010. - 336 с. 4. Земельне право України: підруч. [для студ. вищ. навч. закл.] / за ред. О. О. Погрібного та І. І. Каракаша. - [2-е вид.]. - К.: Істина, 2009. - 600 с. 5. Кулинич П. Ф. Правові проблеми охорони і використання земель сільськогосподарського призначення в Україні: моногр. / П. Ф. Кулинич. - К.: Логос, 2011. - 688 с. 6. О предприятиях в СРСР: Закон СРСР от 04.06.1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1990 р.
- № 25. - Ст. 460.27. 7. Про підприємства в Україні: Закон України від 27.03.1991 р. // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1991 р. - № 2.
- Ст. 272. 8. Титова Н. І. Відповідальність за порушення законодавства про охорону природи: моногр. / Н. І. Титова. - Л.: Вид-во Льв. ун-ту, 1973. - 220 с. 9. Шарий Г. Державне управління землями сільськогосподарського призначення: що заважає високоефективно використовувати та надійно охороняти їх? / Г. Шарий // Землевпоряд. вісник. - 2010. - № 5. - С. 12-19. 10. Шульга М. В. Актуальные правовые проблемы земельных отношений в современных условиях: моногр. / М. В. Шульга. - Х.: Консум, 1998. - 224 с.
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Кулик Н. И.
Статья посвящена исследованию актуальных вопросов в сфере охраны земель при осуществлении хозяйственной деятельности. Сделаны предложения по усовершенствованию действующего законодательства в данной сфере.
Ключевые слова: охрана, земли, хозяйственная деятельность.
PARTICULAR QUALITIES OF PROTECTION OF LANDS DURING REALIZATION OF ECONOMIC ACTIVITY
Kulik N. I.
The article focuses on the analysis of actual questions in the field of protection of lands during realization of economic activity. Done suggestion on the improvement of current legislation in this sphere.
Key words: protection, lands, economic activity.
Надшшла до редакци 16.10.2012 р.
