CC BY
177
УДК 342.25
Н.Е. КОСАЧ, канд. юрид. наук, доцент кафедры административного и финансового права, e-mail: [email protected]
ГОУ ВПО «Донецкий национальный университет», г. Донецк, ДНР
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
Рассмотрены особенности правового статуса органов публичной власти, обоснована необходимость законодательно установить правовой статус органов публичной власти Донецкой Народной Республики как юридических лиц публичного права.
Ключевые слова: орган публичной власти, публичное управление, публично-правовые отношения, компетенция, юридическое лицо публичного права.
Kosach N.E. Peculiarities of the legal status of public authorities.
The article examines the peculiarities of the legal status of public authorities, justifies the need to statutory establish the legal status of the public authorities of the Donetsk People's Republic as legal entities of public law.
Keywords: public authority, public administration, public and legal relations, competence, legal entity of public law.
Относительно участия юридических лиц публичного права в гражданских отношениях определено, что на них распространяются положения Гражданского кодекса, если иное не установлено законом (ст. 82 Гражданского кодекса Украины от 16 января 2003 г. № 435-IV). Гражданский кодекс Украины закрепляет, что порядок образования и правовой статус юридических лиц публичного
права устанавливается Конституцией и законом. Однако дальнейшее отражение в законодательстве эти положения не получили. Большинство положений гражданского права относительно юридического лица неприменимо к юридическим лицам публичного права, качества их правового статуса отличаются, так как он определяется публичным правом, и они действуют в публично-правовых отношениях. В частно-правовых отношениях могут участвовать не все юридические лица публичного права, а те которые могут, участвуют в них в ограниченной степени. В частные правоотношения, на началах правового равенства, субъект публичной власти может вступать в только в исключительных, прямо указанных случаях. В таких правоотношениях он не реализует публичную власть. Установление правового статуса органов публичной власти, как юридических лиц публичного права, является актуальным вопросом для формирующегося законодательства Донецкой Народной Республики.
Существует проблема в определении статуса органов государства, органов муниципальных образований как представителей публично-правовых единиц. В литературе встречается мнение, что юридическими лицами являются организации (объединения), а не их органы
© Н.Е. Косач, 2018
[1, с. 34], а также, что такие органы «могут выступать от имени публично-правовых образований» и являются юридическими лицами или «приравненными к ним лицами», участвуя в гражданских правоотношениях [2, с. 129, 139]. Как справедливо указывает В.Е. Чиркин, это значительный шаг вперед в исследовании данной проблематики, но это не решает проблемы с министерствами, их службами и управлениями, военкоматами, отделениями милиции, другими органами и учреждениями, объявленными в подзаконных актах юридическими лицами. Субъекты публичного права, участвуя в гражданском обороте, не изменяют свою коренную сущность. Поэтому органы и учреждения публичной власти являются юридическими лицами другого рода. Цели и задачи таких лиц, методы деятельности, формы ответственности, другие качества иные, чем у хозяйствующих юридических лиц частного права. Есть проблемы и с гражданско-правовой ответственностью. Имущества на праве собственности, например, у органов и учреждений муниципальных образований нет (как правило, это чужая собственность, предоставленная им для обеспечения их деятельности). Они не могут предоставлять это имущество под залог займа. Признать их банкротами или проблематично, или невозможно [3, с. 12-14]. Возникают абсурдные ситуации, когда два подразделения муниципальной администрации, объявленные юридическими лицами, ссылаясь на это, затевают судебную тяжбу друг с другом [4, с. 112]. По мнению В.Е. Чиркина, для преодоления существующих юридических рассогласованностей и нестыковок необходима разработка концепций юридических лиц частного и публичного права. При этом концепция юридического лица публичного права, учитывающая его разные стороны, в том числе возможность цивилистического элемента в его
правоотношениях, не должна служить отрыву этого понятия от общего (и по необходимости абстрактного), понятия юридического лица, которое, видимо, придется существенно изменить, а должна стать базой выработки такого общего понятия на основе особых концепций юридического лица частного и публичного права [3, с. 21-22]. Ряд исследователей отмечают, что конструкция юридического лица рождена потребностями имущественного (гражданского) оборота и представляет собой не межотраслевую, а гражданско-правовую категорию [5, с. 15]. Другие указывают, что правильно было бы говорить о лицах, наделенных гражданской правоспособностью и властными функциями, и даже если рассматривать лиц, наделенных гражданской правоспособностью (правосубъектностью) и властными функциями одновременно, как самостоятельную категорию, то делать это следует с надотрасле-вой, а не гражданско-правовой позиции [6, с. 133]. Представляется наиболее убедительной позиция относительно того, что решение этих проблем требует выхода за рамки цивилистики, а общее понятие юридического лица может быть создано только на основе междисциплинарного подхода [3, с. 63].
Исходя из изложенного, можно утверждать, что указанные проблемы порождены отсутствием законодательного и даже теоретического определения статуса юридических лиц публичного права.
Цель статьи - обосновать необходимость законодательного установления правового статуса органов публичной власти Донецкой Народной Республики, как юридических лиц публичного права.
Особенности правового статуса органов государственной власти и местного самоуправления обусловлены тем, что эти органы являются субъектами публичной власти. Данные субъекты реализуют публичную власть в процессе осу-
ществления публичного управления. Необходимо различать корпоративное общественное управление со стороны органов общественных объединений и общественных учреждений и публичное управление, осуществляемое органами и учреждениями публичной власти. Главное отличие этих видов управления в субъекте управленческого воздействия.
Юридическая характеристика органа публичной власти отличается от функциональной, которая раскрывает его в качестве структуры, выполняющей определенные функции публичного управления. Юридическая характеристика связана с наделением органа власти определенными полномочиями, которые наряду с целями и задачами деятельности образуют компетенцию.
Участвовать в гражданских правоотношениях они могут только в разрешенных законом случаях, иногда по согласованию с тем органом, которому они подчинены. Это обусловлено властным характером таких субъектов. Административное усмотрение не предполагается во избежание коррупции. Допускается приобретение расходного имущества на выделенные по смете средства. Орган публичной власти может защищать в суде свою честь и достоинство. Участвуя в гражданских правоотношениях, в судебных делах, органы публичной власти выступают не от собственного имени, а как представители государства или муниципального образования.
Субъект публичной власти при осуществлении права собственности не перестает быть субъектом властных полномочий, реализующим свою компетенцию. Компетенция субъекта публичной власти включает компетенцию собственника, и компетенция собственника не может быть реализована вне компетенции субъекта публичной власти.
Это подтверждается содержанием ст. 329 Гражданского кодекса Украины о
том, что юридическое лицо публичного права приобретает право собственности на имущество, переданное ему в собственность, и на имущество, приобретенное им в собственность на основаниях, не запрещенных законом.
В связи с этим возникает вопрос о том, в рамках какого вида управления реализуется власть собственника, и какими отраслевыми правоотношениями опосредуется управление объектами государственной и муниципальной собственности. Управление объектами государственной и муниципальной собственности относится не к публичному, как виду социального управления (где и субъект, и объект управленческого воздействия представлены людьми и их общностями), а к техническому и биологическому. Управление собственностью -это не социальное управление, но осуществляется наряду с социальным (публичным), для которого создается орган власти. Но управляет собственностью орган публичной власти только в рамках компетенции. Однако необходимо иметь в виду, что есть компетенция органа публичной власти как субъекта публичного управления, и есть компетенция органа публичной власти как собственника.
Понятие «управление» является неюридической категорией, не раскрыто в законодательстве, не определено его соотношение с реализацией полномочий собственника по владению, пользованию и распоряжению, а также не раскрыты полномочия по управлению имуществом. Полномочия управления вторичны, зависимы от воли собственников и предопределены ими, поскольку их объем зависит от того, какими полномочиями наделены собственники.
Участие в правовых отношениях субъекта публичной власти имеет ряд отличий, обусловленных особенностями реализации им правомочий собственника, отличающийся от порядка реализации
правомочий частных собственников. Они имеют двойной статус: с одной стороны, они являются носителями властных полномочий (для реализации публичной власти через публичное управление) и участниками публично-правовых отношений, с другой - носителями полномочий собственника (для реализации власти собственника через техническое и биологическое управление).
Необходимо обратить внимание на разные суждения относительно места института права собственности в системе права, а также о соотношении конституционных, гражданско-правовых и других норм, регулирующих отношения собственности. Высказывается мысль о комплексном характере института права собственности [7, с. 16-17]. Существует точка зрения о межотраслевом характере института права собственности, что он включает не только нормы гражданского права, а и нормы публично-правового характера [8, с. 27]. Е.А. Суханов считает, что «право собственности как юридический институт представляет собой не гражданско-правовой, а комплексный (многоотраслевой) институт права, в котором, однако, преимущественное место занимают гражданско-правовые нормы» [9, с. 310].
Конституционалисты считают, что соотношение частноправового и публично-правового регулирования отношений публичной собственности недостаточно сбалансировано. Поэтому, по мнению В.Д. Мазаева, природа публичной собственности требует преимущественно публично-правового регулирования на основе конституционных норм и принципов [10, с. 379]. Э.В. Талапина утверждает «все, что касается частной собственности государства, - регулируется гражданским правом, а все, что касается публичной собственности, - конституционным и административным правом» [11, с. 82].
Рассмотрев вопрос о том, нормами каких отраслей права опосредуется процесс управления объектами государственной и муниципальной собственности, а также можно ли разделить статус субъекта публичной власти и субъекта права собственности, перестает ли он быть субъектом публичной власти при реализации права собственности, можно заключить: представляется, что не перестает и что разделить нельзя. Следовательно, процесс управления собственностью субъектами публичной власти опосредуется, либо публичными правоотношениями, либо содержащими публично-правовой элемент.
Выводы: все вышеуказанные особенности участия органов публичной власти в правоотношениях позволяют утверждать, что правовой статус органов публичной власти, являющихся юридическими лицами особого вида, должен быть установлен в отдельном законе. Так, например, в ФРГ существуют юридические лица публичного права (государство, Земли, общины, учреждения и пр.) и частного права, которые различаются по способу возникновения и характеру деятельности. Возникновение юридических лиц-субъектов публичной власти осуществляется на основе публично-правового поручения выполнять определенные функции (параграф 89 Гражданского уложения Германии) [12, с. 301]. Нормативное определение учреждения и особенности его функционирования закреплены в Федеральном законе об административном производстве [13, с. 156]. В европейском праве можно наблюдать расширение понятия юридического лица, стремление охватить как можно более широкий круг организаций («юридических образований»), независимо от того, созданы они в целях получения прибыли или без этого, принадлежат к частному или публичному сектору [14, с. 58].
Нормы гражданского права не позволяют урегулировать отношения, в которых одной из сторон выступает орган публичной власти как юридическое лицо. Конечно, изначально институт юридического лица призван служить целям гражданского оборота. Однако субъект публичной власти выступает в качестве юридического лица не только в гражданских правоотношениях. Поэтому предлагается в будущем Гражданском кодексе Донецкой Народной Республики предусмотреть такой вид юридических лиц, как юридические лица публичного права, а также разработать отдельный закон об органах публичной власти Донецкой Народной Республики как юридических лицах публичного права.
Заслуживают поддержки предложения исследователей, основанные на межотраслевом характере института юридического лица, о выработке общего понятия юридического лица на основе особых концепций юридического лица частного и публичного права. Следует продолжить научную работу в данном направлении и разработать концепцию закона о юридических лицах.
Список использованной литературы
1. Кудрявцева, Г.А. Гражданско-правовой статус общественных объединений / Г.А. Кудрявцева, // Государство и право. - 2005. - № 3. - С. 32-36.
2. Кутафин, О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица / О.Е. Кутафин. - М.: , 2007.
3. Чиркин, В.Е. Юридическое лицо публичного права / В.Е. Чиркин. - М.: Норма, 2007. - 352 с.
4. Артемов, В. Органы местного самоуправления как субъекты гражданско-
го права / В. Артемов // Хозяйство и право. - 2003. - № 3. - С. 111-116.
5. Авилов, Г.Е. Юридические лица в современном российском гражданском праве / Г.Е. Авилов, Е.А. Суханов // Вестник гражданского права. - 2006. -№ 1. - С. 12-19.
6. Болдырев, В.А. О «юридических лицах» публичного права // Журнал российского права / В.А. Болдырев. - 2008. -№ 11. - С. 127-134.
7. Право собственности в СССР / под. ред. Ю.К. Толстого, В.Ф. Яковлева. - М., 1989. - 288 с.
8. Морозова, Л.А. Государство и собственность (проблемы межотраслевого института) / Л.А. Морозова // Государство и право. - 1996. - № 12. - С. 43-47.
9. Маттеи, У. Основные положения права собственности / У. Маттеи, Е.А. Суханов. - М., Юристъ, 1999. -288 с.
10. Мазаев, В.Д. Публичная собственность в России: конституционные основы / В.Д. Мазаев. - М.: Городец, 2004. - 345 с.
11. Талапина, Э.В. Управление государственной собственностью / Э.В. Талапина. - СПб., 2002. - 389 с.
12. Гражданское уложение Германии: Вводный закон к Гражданскому уложению: пер. с нем. / введ., сост.
B. Бергман; под ред. А.Л. Маковского и др. - 2-е изд., доп. - М., 2006. - 857 с.
13. Жалинский, А. Введение в немецкое право / А. Жалинский, А. Рё-рихт. - М.: Спарк, 2001. - 767 с.
14. Кондратьев, А.В. Категория юридического лица в праве Европейского Союза / А.В. Кондратьев // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. - 2005. - № 3. -
C. 57-63.
Статья поступила в редакцию 13.12.17
