CC BY
21ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ В МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ
ЕЛИСЕЕВ Вячеслав Сергеевич,
доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). E-mail: v.s.eliseev@mail.ru
Краткая аннотация: статья посвящена анализу проблем правового регулирования отношений публичной собственности в земельном праве на примере законодательства Московской области. Автор обосновывает необходимость закрепления в законодательстве презумпции муниципальной собственности на земельные участки, а также аргументирует необходимость разработки типовых договоров в отношении земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, включая неразграниченные земли.
Abstract: The article is devoted to the analysis of legal regulation problems regarding public property relations in the land law on the example of the Moscow region legislation. The author justifies the need to enshrine in the law the presumption of municipal ownership of land, and also argues the need for the development of model contracts for land in state and municipal ownership, including unallocated land.
Ключевые слова: земельные участки публичной собственности, неразграниченные государственные земли, презумпция муниципальной собственности на земельные участки, типовые договоры.
Keywords: public land plots, non-delimited state lands, presumption of municipal ownership of land plots, model contracts.
Правовой режим в земельном праве является важнейшей характеристикой, использование которого, в первую очередь, зависит от основного целевого назначения «категории земель», подавляющее большинство которых находится в государственной или муниципальной собственности.
Соответственно, права публичных образований на земельные участки начинаются с целевого назначения земель: ст. 7 Земельного кодекса РФ [1] выделяет семь категорий земель: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса, - из указанных категорий в публичной собственности (федеральной, региональной или муниципальной) находятся все земли лесного фонда, земли запаса, земли водного фонда, земли особо охраняемых природных территорий, а также значительная часть земель сельскохозяйственного назначения, земель населенных пунктов и земель специального назначения.
По состоянию на 1 января 2018 года всего в Московской области в публичной собственности находится 3152,3 тыс. га (из 4432,9 тыс. га), что составляет более 71% земель региона. Но при этом, в собственности Российской Федерации из земель региона находятся только 493,4 тыс. га (11% земель), в собст-
венности Московской области - 0,9 тыс. га (менее 0,02%), в собственности муниципальных образований - 1,5 тыс. га (0,03%), а остальные 60% публичных земель находятся в неразграниченной государственной собственности [2].
Наибольшей востребованностью обладают земли сельскохозяйственного назначения и земли населенных пунктов: на 2018 год в публичной собственности из состава земель сельскохозяйственного назначения Московской области находится 549,1 тыс. га, из которых в собственности Российской Федерации, собственности Московской области и собственности муниципальных образований находятся только 41,3 тыс. га, а остальные 507,8 тыс. га - в неразграниченной государственной собственности; из состава земель населенных пунктов региона в публичной собственности находится 366,3 тыс. га, а в собственности Российской Федерации, собственности Московской области и собственности муниципальных образований находятся только 4,6 тыс. га, остальные 361,7 тыс. га - в неразграниченной государственной собственности [2].
Правовой режим земель неразграниченной государственной собственности, на наш взгляд, образует особый вид публичной собственности, предполагающий временный характер, но перспективы наличия неразграниченной государственной собственности отдалены на длительный срок, поскольку их количество еще весьма значительно.
Земля также выступает особым объектом, который, в зависимости от категории и их разрешенного использования, должен учитывать ряд естественных
качеств: относительную воспроизводимость, непотребляемость, ограниченность в пространстве, наличие плодородного слоя, расположение на поверхности земли и под ней природных ресурсов. Правовые формы, благодаря которым земля как материальный объект оказывается объектом регулируемых общественных отношений, создаются и закрепляются в праве с учетом как факторов эколого-технического характера (естественных качеств земли, благ, предоставляемых землей, и тех сформированных в обществе интересов, которые на потребление этого блага направлены), так и факторов сугубо юридических [3, с. 25]. Этот фактор нашел закрепление в т.н. «презумпции государственной собственности на землю», закрепленной в п. 2 ст. 214 ГК РФ [4], согласно которой земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образовании, являются государственной собственностью.
Однако данная норма имеет следующий недостаток: на наш взгляд категория «государственная собственность» предлагалась в смысле «публичной собственности», как это предполагало Земельный кодекс РСФСР [5], когда муниципальной собственности как таковой не существовало, - на что, в частности указывает сам термин «государственная собственность», которая имеет два уровня (федеральную и региональную собственность). Поэтому, исходя из того соображения, что вся Российская Федерация подразделяется на регионы, а все регионы подразделяются на муниципальные образования, то необходимо отталкиваться от презумпции муниципальной собственности на землю, «все земли на территории Российской Федерации находятся в муниципальной собственности, кроме случаев, когда земли законодательством или административными основаниями отнесены к федеральной или региональной собственности либо в соответствии с гражданско-правовыми основаниями находятся в федеральной, региональной или частной собственности», - указанная презумпция диктуется логикой управления правом собственности на землю, поскольку неразграниченная государственная собственность пока остается в муниципальном управлении: согласно п. 2 ст. 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» [6] предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в первую очередь осуществляется: органом местного самоуправления городского округа в
отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом; органом местного самоуправления городского поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории такого поселения, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом; органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом.
Соответствующую презумпцию следует закрепить в законодательстве Российской Федерации и Московской области.
Особому рассмотрению подлежит «исключительное право аренды на земельный участок», которое установлено ст. 39.20 Земельного кодекса РФ: «Если иное не установлено настоящей статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках», - в чем его принципиальная особенность?
Во-первых, данное право является зависимым от основного права на земельный участок.
Во-вторых, заключить его могут только с лицом, являющимся собственником земельного участка, - отказать ему в данном праве невозможно.
В-третьих, данный договор не может быть расторгнут, кроме как путем выкупа основного объекта недвижимости.
В-четвертых, поскольку собственником такого земельного участка может быть только публичное образование, то размер арендной платы рассчитывается нормативно, в соответствии с принципами, изложенными в Основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и в Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности РФ» [7].
Статьей 14 Закона Московской области от 7 июня 1996 г. № 23/96-ОЗ «О регулировании земельных отношений в Московской области» [8] устанавливается порядок расчета арендной платы на землях
Московской области.
В частности, арендная плата устанавливается за земельные участки, находящиеся в собственности Московской области или государственная собственность на которые не разграничена на территории Московской области, устанавливается Законом Московской области от 3 июля 2018 г. № 103/2018-ОЗ [9]. Соответствующие нормативы разработаны и в муниципальных образованиях региона.
Несложно заметить, что фактически от «аренды» как гражданско-правового института присутствует только название, а существо отношений представляет собой особое вещное право, именуемое «исключительным правом аренды на земельный участок».
Учет земельных участков, находящихся в собственности Московской области, а также нераз-граниченных земель, в соответствии со ст. 4 Закона Московской области «О регулировании земельных отношений в Московской области» осуществляет Министерство имущественных отношений Московской области [10], которое осуществляется посредством ведения реестра государственного имущества Московской области.
Аналогичные реестры ведутся в отношении муниципального имущества муниципальными образованиями, которые находятся в ведении отделов (управлений) имущественных и земельных отношений, а также аналогичных подразделений городских округов (Комитетов).
На наш взгляд целесообразно законодательно закрепить необходимость ведения реестра земель, относящихся к неразделенной государственной собственности, возложив данную задачу на Министерство имущественных отношений Московской области.
Формы договоров для публичных земель должны быть типовыми, т.е. имеющим обязательную для участников отношений правовую регламентацию (условия договора, кроме цены на земельный участок), которую нельзя изменить даже в случае, если она в законодательстве именуется примерной, либо определены как «образцы договоров», которые являются приложениями к административным регламентам.
На федеральном уровне установлены примерные формы решений о предоставлении земельных участков в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование, аренду и договоров купли-продажи, безвозмезд-
ного срочного пользования и аренды земельных уча-стков»[11]. Однако, основной объем сделок приходится на региональные и муниципальные земли, а также учитывая, что сделки с федеральными землями совершаются в своей основе региональными органами власти в силу передачи соответствующих полномочий.
Основная часть разработок форм договоров также приходится на региональные и муниципальные органы власти: так, например, образец договора аренды земельного участка является приложением к Административному регламенту Министерства имущественных отношений Московской области по предоставлению государственной услуги по предоставлению земельного участка из земель, находящихся в собственности Московской области, или права на заключение договора аренды такого земельного участка на тор-гах[12]. В свою очередь, примерные формы договоров купли-продажи, аренды и безвозмездного срочного пользования земельными участками установлены, в частности, Постановлением Правительства Московской области от 20 ноября 2006 г. № 1085/45 [13].
Цена продажи земельного участка также нормирована:
- для земель, находящихся в федеральной собственности установлены Правила определения цены земельного участка, находящегося в федеральной собственности, при заключении договора купли-продажи такого земельного участка без проведения торгов» [14];
Относительно аренды:
- основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установлены Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2009 г. № 582;
- этим же документом установлены и Правила определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности РФ;
- на региональном уровне статьей 14 Закона Московской области «О регулировании земельных отношений в Московской области» устанавливается порядок расчета арендной платы на землях Московской области. Сама же арендная плата за земельные участки, находящиеся в собственности Московской области или государственная собственность на которые не разграничена на территории Московской области, устанавливается Законом Московской области от 3 июля 2018 г. № 103/2018-ЭЗ;
- на муниципальном уровне в качестве примера следует привести Порядок определения цены земельного участка, находящегося в собственности муниципального образования, утв. Решением Совета депутатов Химкинского района МО от 26.11.2004 № 55/4 [15].
3) форма договора является типовой, разрабатываемой органами власти, условия которого не подлежат изменению;
4) цена земельного участка определяется нормативно, отталкиваясь от кадастровой стоимости;
Договоры, заключаемые при предоставлении земельных участков из государственной или муниципальной собственности без торгов полностью соответствуют конструкции «хозяйственного договора», поскольку оно обладает следующими признаками:
5) диспозитивность касается только второй стороны, которая состоит в том, что соответствующее лицо вправе не вступать в данные отношения (без вариаций).
2) данный договор заключается после принятия соответствующего административного решения и в его исполнение;
1) одной из сторон, предоставляющей права, обязательно является публичное образование: Российская Федерация, Московская область или муниципальное образование;
На наш взгляд, следует предложить разработку типовых форм решений и договоров предоставления земельных участков, находящихся в публичной собственности, для регионов и муниципалитетов на региональный уровень, поручив соответствующую работу Министерству имущественных отношений Московской области по согласованию с заинтересованными региональными министерствами и ведомствами.
Библиография:
1. Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 № 136-ФЗ // СЗРФ. 2001. № 44. Ст. 4147; 2018. № 52. Ст. 8100.
2. Официальный сайт Росреестра // https://rosreestr.ru/site/activity/sostoyanie-zemel-rossii/gosudarstvennyy-natsionalnyy-doklad-o-sostoyanii-i-ispolzovanii-zemel-v-rossiyskoy-federatsii/
3. Объекты земельных отношений: Научно-методическое пособие / Под общ. ред. канд. юрид. наук, доц. А.М. Ивахненко; докт. юрид. наук, проф., Заслуж. юриста РФ Р.Э. Оганяна. Ставрополь, 2016.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // СЗРФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 2018. № 30. Ст. 4552.
5. Земельный кодекс РСФСР, утв. ВС РСФСР 25.04.1991 № 1103-1 // Ведомости СНД и ВС. 1991. № 22. Ст. 768.
6. Федеральный закон от 25.10.2001 N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» // СЗРФ. 2001. № 44. Ст. 4148; 2017. № 31 (Часть I). Ст. 4766.
7. Постановление Правительства РФ от 16 июля 2009 г. № 582 «Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности РФ» // СЗРФ. 2009. № 30. Ст. 3821; 2017. № 20. С т. 2918.
8. Закон Московской области от 07.06.1996 N 23/96-ОЗ «О регулировании земельных отношений в Московской области» (ред. от 18.02.2019) // СПС «КонсультантПлюс», 2019.
9. Закон Московской области от 03.07.2018 N 103/2018ЮЗ «Об установлении базового размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Московской области или государственная собственность на которые не разграничена на территории Московской области, на 2019 год» // СПС «КонсультантПлюс», 2019.
10. Постановление Правительства МО от 29.10.2007 № 842/27 «Об утверждении Положения о Министерстве имущественных отношений Московской области» (ред. от 19.11.2018) // СПС «КонсультантПлюс», 2019.
11. Распоряжение Минимущества РФ от 02.09.2002 № 3070-р «Об утверждении примерных форм решений о предоставлении земельных участков в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование, аренду и договоров купли-продажи, безвозмездного срочного пользования и аренды земельных участков» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. № 44.
12. Распоряжение Минмособлимущества от 25.11.2014 N 12ВР-1316 «Об утверждении Административного регламента Министерства имущественных отношений Московской области по предоставлению государственной услуги по предоставлению земельного участка из земель, находящихся в собственности Московской области, или права на заключение договора аренды такого земельного участка на торгах» // СПС «КонсультантПлюс», 2019.
13. Постановление Правительства МО от 20.11.2006 N 1085/45 (ред. от 20.09.2017) «Об утверждении примерных форм договоров купли-продажи, аренды, безвозмездного срочного пользования земельными участками, справки о размере земельного налога и о признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Московской области в сфере земельных отношений»// СПС «КонсультантПлюс», 2019.
14. Постановление Правительства РФ от 26.03.2015 № 279 «Об утверждении Правил определения цены земельного участка, находящегося в федеральной собственности, при заключении договора купли-продажи такого земельного участка без проведения торгов» // СЗРФ. 2015. № 14. Ст. 2124; 2017. № 23. Ст. 3360.
15. Решение Совета депутатов Химкинского района МО от 26.11.2004 N 55/4 «Об утверждении Положения о порядке определения цены земельных участков, предоставляемых гражданам на праве собственности на территории Химкинского района Московской области» (ред. от 30.03.2006) // СПС «КонсультантПлюс», 2019.
