CC BY
100
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2016. № 3 (4S). С. 10S-113.
УДК 347
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ МНОГОКВАРТИРНЫМИ ДОМАМИ
FEATURES OF LEGAL REGULATION OF PROFESSIONAL MANAGEMENT
OF MULTIROOM HOUSES
С. Э. МАСЛЕЙ (S. YE. MASLEY)
Определяются условия, необходимые для отнесения управления многоквартирным домом к профессиональному управлению. Анализируется действующее лицензионное и антимонопольное законодательство в сфере предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами.
Ключевые слова: управление многоквартирным домом; профессиональное управление; лицензирование; антимонопольное законодательство.
In clause the conditions managements, necessary for reference, of the multiroom house to professional management are defined. The working license and antiexclusive legislation in sphere of enterprise activity on management of multiroom houses is analyzed.
Key words: management of the multiroom house; professional management; licensing; antiexclusive legislation.
Жилищно-коммунальное хозяйство -одна из основных отраслей российской экономики, непосредственно влияющая на качество жизни населения. Стратегией развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации на период до 2020 г., утверждённой Распоряжением Правительства РФ от 26 января 2016 г. № 80-р (далее - Стратегия) [1], определены меры по развитию жилищно-коммунального хозяйства. Одним из приоритетных направлений развития сферы жилищно-коммунального хозяйства является сфера управления многоквартирными домами. Стратегией определены задачи, которые должны быть решены для повышения комфортности проживания граждан и их удовлетворенности качеством и стоимостью коммунальных услуг, а также услуг по содержанию и текущему ремонту общего имущества многоквартирных домов. Это: 1) обеспечение профессионального управления многоквартирными домами; 2) создание условий для развития различных форм самоуправления граждан в жилищной сфере; 3) формирование для собственников стиму-
© Маслей С. Э., 2016
лов сохранения и повышения стоимости принадлежащих им помещений в многоквартирных домах и многоквартирного дома в целом.
Обеспечение профессионального управления многоквартирными домами непосредственно связано с введением лицензирования этой деятельности и развитием добросовестной конкуренции на рынке управления многоквартирными домами (п. 1 разд. 4 Стратегии).
Недобросовестная конкуренция является наиболее острой проблемой для ведения предпринимательской деятельности в России. Среди наиболее проблемных отраслей экономики Федеральная антимонопольная служба назвала жилищно-коммунальное хозяйство, строительство и алкогольное регулирование [2].
Основным нормативным правовым актом, регулирующим отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, является Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ (в ред. от 5 октября
2015 г.) «О защите конкуренции» [3]. Упол -номоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, является Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) [4]. В рамках предоставленных полномочий ФАС осуществляет контроль и принимает меры антимонопольного реагирования в отношении субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность по управлению многоквартирными домами. Но при этом данные меры могут быть применены к управляющей организации, если она занимает доминирующее положение на рынке, границы которого определяются географическими границами административного образования.
Такая позиция содержится в разъяснениях ФАС [5], этой же позиции придерживаются судебные органы. Верховный Суд РФ, обобщая практику в области защиты конкуренции [6], по одной из категорий дел указал, что «проведённый антимонопольным органом анализ состояния конкуренции на товарном рынке свидетельствует о том, что общество, являясь не единственной на товарном рынке управляющей компанией, занимало доминирующее положение на локальном рынке управления многоквартирным домом с долей 100 %, поскольку являлось для жителей дома единственным поставщиком услуг по управлению многоквартирным домом в рамках заключенного между ними договора управления домом. Географические границы были определены в пределах расположения общего имущества многоквартирного жилого дома. С учётом того, что выбор управляющей организации общим собранием собственников помещений многоквартирного дома производится на добровольных началах и управление таким домом может осуществляться только одной управляющей организацией, признание общества доминирующим субъектом на товарном рынке лишь по той причине, что только данное общество в соответствии с договором осуществляло управление конкретным домом, необоснованно. Вместе с тем в случае когда управляющая организация является единственной на товарном рынке оказания услуг по управлению многоквар-
тирным домом и, следовательно, занимает на данном рынке доминирующее положение, незаконные действия такой организации, осуществляемые в отношении лиц, с которыми был заключён договор управления многоквартирным домом, могут быть квалифицированы как нарушение положений ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции».
Кроме этого, по отдельным вопросам, возникающим при осуществлении управления многоквартирными домами, с целью недопущения нарушений антимонопольного законодательства Федеральная антимонопольная служба даёт разъяснения.
Так, разъяснения были даны относительно возможности назначения управляющей организации органом местного самоуправления без проведения открытого конкурса по отбору управляющей организации в случае, если управляющая организация до 1 апреля 2015 г. не обратились с заявлением о предоставлении лицензии либо ей было отказано в её выдаче, т. е. о предоставлении преференций органами местного самоуправления временным управляющим организациям для обеспечения управления многоквартирными домами, в отношении которых возникает риск «остаться без управления». Позиция ФАС по данному вопросу: предо ставле-ние права на управление многоквартирным домом без проведения конкурса может привести к ограничению, недопущению, устранению конкуренции, что является нарушением Закона о защите конкуренции [7]. Однако за рамками, остался вопрос о том, как быть в той ситуации, если в данном муниципальном образовании нет управляющих организаций или нет организаций, пожелавших принять участие в конкурсе, а собственники помещений не хотят сами управлять многоквартирным домом.
Вторая ситуация, потребовавшая вмешательства ФАС, - это многочисленные обращения в территориальные управления ФАС, связанные с ограничением доступа операторов связи в многоквартирные дома (с целью размещения средств и линий связи, необходимых для организации технологического подключения абонента, проживающего в конкретном многоквартирном доме). Как показывает практика, наиболее распространенными являются случаи, когда управ-
ляющая организация многоквартирным домом: необоснованно препятствует оператору связи в доступе в многоквартирный дом, в том числе в результате отказа в доступе или навязывания невыгодных и необоснованных условий доступа; устанавливает необоснованные требования по размещению оборудования связи, по доступу операторов связи к размещенному оборудованию связи; предъявляет необоснованные требования по демонтажу оборудования связи. По мнению ФАС, указанные действия препятствуют развитию конкуренции на рынках услуг связи и могут содержать признаки нарушения антимонопольного законодательства [8].
Основными нормативными правовыми актами, регулирующими отношения по лицензированию деятельности по управлению многоквартирными домами, являются Жилищный кодекс РФ (раздел Х) [9], Постановления Правительства РФ от 28 октября 2014 г. № 1110 (в ред. от 25 декабря 2015 г.) «О лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами» [10] и от 28 марта 2015 г. № 289 «О порядке информирования о возникновении отдельных оснований прекращения деятельности по управлению многоквартирным домом» [11].
Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ осуществляет деятельность по организации работы, связанной с системой лицензирования предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами. Так, Минстроем России даны разъяснения по следующим вопросам: о получении информации из реестра дисквалифицированных лиц в отношении единоличного исполнительного органа лицензиата, лицензия которого аннулирована, а также об иных лицах, к которым применено административное наказание в виде дисквалификации за несоблюдение требований к обеспечению надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме; о наличии у должностного лица соискателя лицензии квалификационного аттестата; о соблюдении лицензиатом установленных требований к раскрытию информации в связи с осуществлением деятельности в сфере управления многоквартирными домами; об информировании собственников помещений
о сроках обращения управляющей организации за получением лицензии; об организации управления многоквартирным домом в случае необращения управляющей организации за получением лицензии и в случае когда управляющей организации отказано в выдаче лицензии [12].
Кроме этого Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ утверждены порядок предоставления выписки из реестра дисквалифицированных лиц управляющих организаций и её форма [13], определён порядок выдачи квалификационного аттестата, необходимого для получения лицензии на осуществление деятельности по управлению многоквартирными домами [14], определены лицензионные требования к управляющим организациям, в частности, установлено, что заключение договоров с ресурсоснабжающей организацией является одним из лицензионных требований к управляющей организации многоквартирного дома [15], утверждены методические указания о порядке формирования и деятельности лицензионной комиссии субъекта РФ по лицензированию деятельности по управлению многоквартирными домами [16] (в настоящее время приказ, которым были утверждены методические указания, отменён, как представляется, в связи с тем, что данный документ позволял в каждом субъекте РФ создать свою систему лицензирования предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, и это при том, что Конституцией РФ гарантируется принцип обеспечения единства экономического пространства и свободного перемещения товаров и услуг на всей территории РФ), подготовлены рекомендации по выбору способа реагирования на нарушения лицензионных требований управляющими организациями [17], которые, в том числе, предусматривают, что должностные лица органов государственного жилищного надзора в рамках осуществления лицензионного контроля вправе выдавать предписания о прекращении нарушений обязательных требований к соблюдению жилищного законодательства, об устранении выявленных нарушений, о проведении мероприятий по обеспечению соблюдения обязательных требований, а также составлять протоколы об административных
правонарушениях, связанных с нарушениями обязательных требований. Выбор способа реагирования на правонарушение и его пресечения осуществляется органами государственного жилищного надзора в соответствии с их административными регламентами.
Так, например, на основании распоряжения заместителя руководителя Главной государственной инспекции регионального надзора состоялась внеплановая выездная проверка в отношении ООО «УК "Инвест-строй М"» на предмет соблюдения им лицензионных требований, в том числе правомерности установления тарифов и начисления платы за содержание и ремонт общего имущества многоквартирного дома. Проведенной проверкой было установлено, что в нарушение требований действующего законодательства и договора управления многоквартирным домом управляющей организаций производилось начисление платы за содержание и ремонт жилья в 2015 г. в размере 20,04 руб./м2, согласно принятому решению на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме, которое было проведено в форме заочного голосования, при этом было установлено, что кворума для принятия такого решения не имелось. Управ -ляющая организация была привлечена к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1.3 КоАП РФ [18].
По другому делу 29 октября 2015 г. в отношении ООО «УК "ИнтехКострома"» составлен протокол об административном правонарушении на основании ч. 2 ст. 14.1.3 КоАП РФ, согласно которому в период с 20 октября 2015 г. по 27 октября 2015 г. при проведении выездной проверки, предметом которой явилось соблюдение лицензиатом обязательных лицензионных требований при осуществлении деятельности по управлению многоквартирным домом, выявлены факты несоблюдения нормативно-правовых актов, свидетельствующих о нарушении управляющей компанией лицензионных требований. Установлено, что требуемое санитарное состояние лестничных клеток многоквартирного дома не обеспечено, придомовая территория содержится в ненадлежащем состоянии, не убирается от опавшей листвы, не обеспечено надлежащее состояние кровли и чердачного помещения, а также балконов дома.
ООО «УК "ИнтехКострома"» было признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 14.1.3 ч. 2 КоАП РФ, и подвергнуто административному наказанию в виде административного штрафа в сумме 125 тыс. руб. [19].
Федеральной налоговой службой РФ для обеспечения возможности внесения в государственные реестры (ЕГРЮЛ, ЕГРИП) сведений о лицензиях, выданных лицензирующими органами юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность по управлению многоквартирными домами, создан ведомственный Справочник «Лицензируемые виды деятельности» (СЛВД) [20].
В субъектах РФ формирование лицензионного законодательства осуществляется путём принятия нормативных актов, закрепляющих полномочия государственных жилищных инспекций в сфере управления многоквартирными домами и утверждения административных регламентов предоставления государственной услуги по лицензированию предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами и по лицензионному контролю за предпринимательской деятельностью по управлению многоквартирными домами [21].
Формирование законодательства в сфере управления многоквартирными домами, позволяющего создать механизмы профессионального управления, и складывающуюся в целом единообразную практику его применения следует признать положительным явлением. Но вместе с тем следует отметить, что пока не получили нормативного закрепления требования к уставному капиталу управляющих организаций, их материально-технической базе, финансовому состоянию. Не создан понятный и универсальный механизм проверки обоснованности устанавливаемой платы за содержание и текущий ремонт общего имущества в многоквартирном доме, не создана специальная модель управления многоквартирными домами с высокой степенью износа, которая позволила бы сделать управление этими домами экономически выгодным и при которой не будут доминировать на этом сегменте рынка государственные или муниципальные организации, осуществляющие предпринимательскую деятельность
по управлению многоквартирными домами. Все эти проблемы отражены в Стратегии в качестве задач, требующих разрешения, но, думается, что они должны были быть решены до введения системы лицензирования деятельности по управлению многоквартирными домами. Кроме этого, действующая система лицензирования практически полностью исключает возможность собственников помещений влиять на происходящие в данной области процессы, например, «оставить» управляющую организацию, которая их устраивает, но по каким-то параметрам не соответствуют лицензионным требованиям. Представляется, что такой подход к управлению многоквартирными домами позволяет заменить добровольные договорные отношения между собственниками и управляющей организацией на административно-императивные отношения с участием контролирующего органа - жилищной инспекции.
1. Официальный интернет-портал правовой информации. - URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 28.01.2016).
2. Минаев Д. ФАС всерьёз обеспокоена монополизацией сферы управления МКД и строительства в регионах. - URL: http://sim-k.ru.
3. СЗ РФ. - 2006. - № 31, ч. 1. - Ст. 3434.
4. Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе : Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331 (ред. от 25 декабря 2015 г.) // СЗ РФ. - 2004. -№ 31. - Ст. 3259.
5. О направлении разъяснений : Письмо ФАС России от 28 декабря 2015 г. № СП/75571/15 (документ не опубликован).
6. Обзор по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере : утв. Президиумом Верховного Суда РФ 16 марта 2016 г. (документ не опубликован).
7. О разъяснении антимонопольного законодательства : Письмо Федеральной антимонопольной службы от 2 сентября 2015 г. № АД/46729/15. - Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
8. Об оценке обстоятельств, связанных с доступом операторов связи в многоквартирные дома : Информационное письмо ФАС России от 27 мая 2015 г. № ИА/26126/15 (документ не опубликован).
9. Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ (ред. от 2 июня 2016 г.) // СЗ РФ. -2005. - № 1, ч. 1. - Ст. 14.
10. СЗ РФ. - 2014. - № 44. - Ст. 6074.
11. СЗ РФ. - 2015. - № 14. - Ст. 2131.
12. Об отдельных вопросах, возникающих в связи с реализацией законодательства Российской Федерации о лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами : Письмо Минстроя России от 24 февраля 2015 г. № 4745-АЧ/04 // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. - 2015. - № 5, ч. II.
13. Об утверждении формы выписки из реестра дисквалифицированных лиц управляющих организаций и порядка её предоставления : Приказ Минстроя России от 30 декабря 2015 г. № 963/пр. (зарегистрировано в Минюсте России 1 апреля 2016 г. № 41634) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2016. - № 20.
14. Об утверждении Порядка проведения квалификационного экзамена, Порядка определения результатов квалификационного экзамена, Порядка выдачи, аннулирования квалификационного аттестата, Порядка ведения реестра квалификационных аттестатов, Формы квалификационного аттестата, Перечня вопросов, предлагаемых лицу, претендующему на получение квалификационного аттестата, на квалификационном экзамене, предусмотренных Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2014 г. № 1110 : Приказ Минстроя России от 5 декабря 2014 г. № 789/пр. (зарегистрировано в Минюсте России 24 марта 2015 г. № 36550) // Официальный интернет-портал правовой информации. - иЯЬ: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.03.2015).
15. О лицензионных требованиях к управляющим организациям : Письмо Минстроя России от 5 ноября 2015 г. № 35750ЮЛ/04 // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. - 2016. - № 2, ч. II.
16. Об утверждении методических указаний о порядке формирования и деятельности лицензионной комиссии субъекта Российской Федерации по лицензированию деятельности по управлению многоквартирными домами : Приказ Минстроя России от 28 октября
2014 г. № 658/пр // Нормирование в строительстве и ЖКХ. - 2014. - № 5 (документ утратил силу в связи с изданием Приказа Минстроя России от 28 апреля 2015 г. № 329/пр.).
17. Об отдельных вопросах, возникающих в связи с осуществлением лицензионного контроля в сфере предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами : Письмо Минстроя России от 9 октября
2015 г. № 32582-АЧ/04 (документ не опубликован).
18. Постановление мирового судьи судебного участка № 1 Железнодорожного судебного
района г. Ульяновска от 30 июня 2015 г. (документ не опубликован).
19. Постановление мирового судьи судебного участка № 4 Свердловского судебного района г. Костромы от 30 декабря 2015 г. по делу № № 5-956/2015 (документ не опубликован).
20. О предоставлении в регистрирующий орган сведений о лицензиях на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами : Письмо ФНС России от 19 февраля 2016 г. № ГД-4-14/2731@ // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. - 2016. - № 5, ч. II.
21. См., например: Об организации и осуществлении регионального Государственного контроля (надзора) на территории Омской облас-
ти : Постановление Правительства Омской области от 8 февраля 2012 г. № 23-п (в ред. от 2 ноября 2015 г.) ; Административный регламент по лицензионному контролю за предпринимательской деятельностью по управлению многоквартирными домами : утв. Приказом Государственной жилищной инспекции Омской области от 29 сентября 2014 г. № 19 (в ред. от 24 декабря 2015 г.) ; Административный регламент предоставления государственной услуги по лицензированию предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами : утв. Приказом Государственной жилищной инспекции Омской области от 29 сентября 2014 г. № 20 (ред. от 24 февраля 2016 г.). - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
