CC BY
649
Мамитова Наталия Викторовна
доктор юридических наук, профессор,
Российская академия народного хозяйства и государственной службы
при Президенте РФ
(e-mail: dekanat@migsu.ranepa.ru)
Особенности правового регулирования института государственной службы в зарубежных странах
В статье рассматриваются отличительные черты правового регулирования института государственной службы в зарубежных странах. Приводятся характеристики наиболее успешных правовых моделей института государственной службы в зарубежных странах (Соединенных Штатах Америки, Великобритании, Федеративной Республике Германия).
Ключевые слова: государственная служба, институт государственной службы, правовое регулирование, модель правового регулирования.
N.V. Mamitova, Doctor of Law, Professor, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration; e-mail: dekanat@migsu.ranepa.ru
Features of legal regulation of institute of public service in foreign countries
In article special features of legal regulation of institute of public service in foreign countries are considered. Characteristics of the most successful legal models of institute of public service in foreign countries (the United States of America, Great Britain, the Federal Republic of Germany) are provided. Key words: public service, institute of public service, legal regulation, model of legal regulation.
На сегодняшний день практически все страны мира занимают активную позицию в рамках правового обеспечения института государственной службы. Положительной оценки заслуживает и то, что многие законодатели установили основы деятельности института государственной службы на конституционном уровне, в частности это относится к США, Франции, ФРГ. Например, подобные положения присутствуют в нормах Конституции Франции 1958 г., Основном законе Федеративной Республике Германия 1949 г. и др.
Представляет интерес и то обстоятельство, что законодательные источники носят постоянный характер (имеется в виду давность их действия), что говорит о достаточно высоком уровне законодательной техники соответствующих правовых источников, а также качестве нормотворчества. Как пример можно указать:
а) Закон США 1883 г. о гражданской службе (Закон Пендлтона);
б) Закон о гражданской службе Канады, принятый в 1908 г. (в 1967 г. гражданская служба переименована в государственную [публичную]); принятие закона положило конец практике организации государственной службы на основе политического обычая; кроме закона
1908 г., действует ряд других, в частности Закон о трудовых отношениях на государственной службе, который регулирует отношения нанимателя (Казначейского Совета, выступающего от имени Канады) и государственных служащих, законы о пенсионном обеспечении [1, с. 13];
в) Конституцию Италии 1947 г., в которой закрепляются равное право граждан обоего пола на одинаковых условиях поступать на государственную службу и занимать выборные должности (ч. 1 ст. 51), возможность приема на службу лиц итальянской национальности, не являющихся гражданами Республики (ч. 2 ст. 51), конкурсный порядок замещения должностей в публичной администрации (ч. 3 ст. 97), а также допустимость ограничения права состоять в политических партиях для судей, кадровых военных действительной службы, должностных лиц и агентов полиции, дипломатических и консульских представителей за границей (ч. 3 ст. 98). Основным нормативным актом, регламентирующим статус государственных служащих, является Закон-рамка о государственной службе от 29 марта 1983 г. № 93, однако в отношении каждого из типов государственных служащих действует значительное число нормативных актов [1, с. 20].
158
В силу политических и иных временных факторов подобной стабильностью отечественное служебное законодательство похвастаться не может. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [2] в определенной степени новый, да и проводимая административная реформа постоянно вносит свои коррективы, в том числе и в содержание указанного нормативного правового акта.
Некоторые законодатели сконцентрировали свое внимание на принятии рамочных законов. Например, основными законами о государственной службе во Франции являются:
Закон от 13 июля 1983 г. «О правах и обязанностях чиновников»;
Статут публичной службы от 11 января 1984 г.
Также имеется дифференциация в регламентации служебно-правовых отношений по основанию государственного устройства: для государств с федеративным устройством (США, Канада) выбрана двухуровневая система правового обеспечения института государственной службы. И, например, правовая модель, применяемая в ФРГ, противоположна североамериканской практике и состоит в том, что установление прав, обязанностей чиновников, их ответственности, а также системы органов, осуществляющих государственно-служебные отношения, осуществляется исключительно федерацией, а земли ФРГ лишь наделены обязанностью исполнения норм законодательства (подробнее о практике регламентации института государственной службы в ФРГ см.: [3, Б. 74]).
Рассматривая практику построения служебных отношений в унитарных государствах, отметим, что и в государствах с подобной формой государственного устройства нет единой практики. Итальянская республика пошла по пути совместного регулирования служебных правоотношений, что закреплено в Законе от 29 марта 1983 г. «О государственной службе», устанавливающем, что региональные области наделены полномочием обеспечивать нормативное закрепление полномочий областных органов власти, в частности: ключевые принципы регулирования служебных отношений, функциональные полномочия органов власти провинций, организацию и проведение повышения квалификации служащих, а также основания их карьерного роста и др.
Проведя исследование опыта нормативного регулирования института государственной
службы ряда государств, отметим, что в настоящее время институту государственной службы зарубежных государств свойственны следующие концептуальные тенденции в развитии:
1) последние тенденции в правовом обеспечении рассматриваемого нами института права свидетельствуют о стремлении к использованию эффективных, способных к постоянному изменению моделей служебных отношений, правил поведения;
2) построение работы на основе принципа информационной открытости служебной деятельности со стороны как средств массовой информации, так и институтов гражданского общества (самих граждан и их объединений);
3) внедрение новых стандартов и методов управления, основанных на концепции «New Public Managment»;
4) использование новых информационных технологий в обеспечении служебной деятельности;
5) самоокупаемость деятельности органов государственного аппарата, внедрение стандартов самофинансирования и идей «рыночной философии»;
6) стремление к повышению авторитета государства и государственной службы соответственно.
Представляется актуальным исследовать опыт нормативного регулирования института государственной службы государств-флагманов, построивших наиболее эффективную модель государственной службы и добившихся положительных результатов.
Не вызывает сомнений, что практика построения государственно-правовой модели в Великобритании одна из наиболее успешных.
Первоначально обратим внимание на то, что вопросы организации института государственной службы находятся в ведении конституционного права. Более того, в Великобритании отсутствуют кодифицированные акты, а также классическая «писанная» Конституция как нормативный правовой акт. Гражданский слуга Короны - именно такую характеристику дает законодательство Великобритании, определяя дефиницию «государственный служащий» [4, с. 252-253].
Следует отметить, что построение современной модели государственной службы в Великобритании произошло не сразу. Многие аспекты деятельности неоднократно подвергались изменению или даже отмене. Ученые предлагали построить такую модель государ-
159
ственной службы, в которой бы сочетались одновременно идеи финансового менеджмента, использование методов, применяемых в бизнесе, эффективный тайм-менеджмент чиновников [5, с. 7].
В середине 60-х гг. ХХ в. началась реформа института государственной службы. С точки зрения специалистов, институт государственной службы Великобритании обладал следующими негативными тенденциями:
несовершенство процедур привлечения к юридической ответственности чиновников;
отсутствие в работе принципа плановости деятельности;
открытость института государственной службы была достаточно условной, не было активной связи с обществом;
отсутствие системы управления государственной службы;
пассивное участие, скорее формальное, в процедурах разработки внутренней политики.
В основу реформ была предложена модель, используемая США, в контексте построения модели менеджмента организации и качества работы чиновничьего аппарата: повышение профессионализма чиновников, создание конкуренции на государственной службе, способной привлечь наиболее опытных, амбициозных, талантливых управленцев, обеспечить ротацию кадрового состава [6, с. 58].
Как отмечает В.В. Макаров, институт гражданской службы в Великобритании в 60-х гг. по ряду причин остался практически неизменным [7, с. 33].
Осознавая необходимость реформирования института государственной службы, Маргарет Тэтчер дала поручение исследовать причины неудачи первоначальной реформы, и уже к 1985 г. была предпринята попытка введения на практике принципов эффективной и рентабельной государственной службы, введение стимулирующих основ и иных рыночных механизмов.
В итоге система построения и работы государственной службы Великобритании претерпела значительные изменения. В ее состав вошли департаменты, независимые агентства, казначейства. Была установлена единая тарифная сетка, существенно усовершенствована социальная составляющая статуса государственных служащих, причем не для всех категорий чиновников, а только для служащих центральных органов власти, изменены принципы оплаты служебной деятельности, найма государственных служащих.
Заслуживает положительной оценки реформа системы государственного управления, по итогам которой удалось достичь следующих результатов:
а) снижение размера финансового обеспечения государственного аппарата;
б) создание корпоративной культуры, нового образа государственного служащего;
в) заметное повышение качества предоставляемых государственных услуг;
г) повышение эффективности государственного управления как в центре, так и на местах [7, с. 34].
Сегодня продолжается планомерная работа по построению наиболее эффективной и оптимизированной системы управления государственной службой в Великобритании.
Опыт законодателей Соединенных Штатов Америки также представляет особый интерес. В 1958 г. был принят Кодекс этики государственной службы, установивший правовой статус государственных служащих, нормативно регламентировав такие элементы статуса чиновников, как права, обязанности, ответственность и др. Кроме того, уже тогда, понимая общественную опасность коррупции, возвели в ранг обязанностей сообщать своему непосредственному руководству обо всех фактах ее проявления.
Особого внимания заслуживает проработка института дисциплинарной ответственности чиновников. Законодательством установлены следующие виды дисциплинарных взысканий: замечание, выговор, понижение в должности, временное отстранение от должности без оплаты труда на период до 14 суток, отпуск без содержания до 30 суток, понижение в должности, сокращение служебного оклада, увольнение. При этом Кодекс этики государственной службы за отдельные разновидности противоправных деяний, совершенных при исполнении служебных обязанностей, предусматривает уголовное наказание.
Также государственные служащие имеют право участвовать в профсоюзной деятельности, быть членами профсоюзов. Однако участие в политических партиях, забастовках, пикетах для чиновников было строго запрещено.
Осознавая необходимость дальнейшего совершенствования государственно-управленческой машины, руководство США разработало комплекс мер, призванных запустить новый этап реформирования института государственной службы, имеющий основной целью построить
160
открытую для общества модель государственной службы, максимально ориентированную на социальное развитие общества [8].
В контексте проводимых преобразований впервые была реализована система аттестации государственных служащих по единым основаниям, создана упорядоченная совокупность критериев формирования высшей политической элиты страны.
С 1979 г. начала свою работу специальная Служба высших руководителей. По своему функциональному предназначению она является органом исполнительной власти, наделенным полномочием по осуществлению кадровой резервной политики. Ученые-юристы положительно оценивают создание подобного органа, поскольку в результате был сформирован высококвалифицированный состав чиновников, имеющих особые условия для продвижения по службе, а значит, у них было больше стимулов для более эффективной, плодотворной служебной деятельности во благо народа и государства, мотивация к постоянному совершенствованию, обучению, мобильности, саморазвитию.
Представляет интерес то, что в пятнадцати штатах право государственного служащего на забастовку не было предусмотрено. Еще в тридцати пяти штатах предусмотрена возможность согласованной политики между органами власти штатов и профсоюзами по вопросам прав чиновников.
Учитывая близость отечественной правовой системы к правовой модели Федеративной Республики Германия, нельзя не уделить внимания опыту организации служебных отношений последней, поскольку по целому ряду критериев эффективности именно выверенная до точности модель немецкой государственной службы имеет весьма высокие показатели [9, с. 41-46].
Служебные отношения на государственной службе, с точки зрения немецких законодате-
1. Зенков М.Ю. Зарубежный опыт управления: Государственная служба: учеб. пособие. Новосибирск, 2004.
2. Собр. законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
3. Staats-und Verwaltungsorganisation in Deutschland. Bonn, Muenchen, 1994.
4. Государственная служба (комплексный подход): учеб. пособие. М., 1999.
лей, следует строить на основе быстроты, высокого качества предоставления государственных услуг населению, удобного логистического расположения административных органов власти, сбалансированности ценообразования государственных услуг. В данной правовой модели взят курс на социальную ориентированность государственной службы [10, с. 34-35].
В настоящее время продолжается работа по оптимизации процессов государственного управления с внедрением новых технологий, дистанционного предоставления государственных услуг, сокращения времени рассмотрения обращений граждан и др. Одновременно уделяется особое внимание профессиональной подготовке чиновников. Чиновники обязаны регулярно посещать семинары, повышать свою квалификацию, обучаться новейшим методам работы [11, с. 35-46].
Особое значение уделяется моральной составляющей чиновников и корпоративной культуре. Осуществляется реформирование органов управления с позиции их децентрализации. Как отмечается в литературе, именно для ФРГ характерен эволюционный тип развития института государственной службы, осуществляемый без четко намеченного плана, реализуемый посредством инициатив, поступающих по вертикали от нижестоящих органов вышестоящим, что, безусловно, еще раз подчеркивает высокую степень организации служебных отношений в Германии.
Таким образом, проведя исследования основных эталонных моделей института государственной службы в зарубежных странах, отметим, что во всех государствах без исключения используется исторический опыт становления и развития института государственной службы. Основное внимание в процессе государственно-правовых преобразований сконцентрировано на эффективных технологиях и принципах организации и деятельности чиновников.
1. Zenkov M.Yu. Foreign experience of management: Public service: study aid. Novosibirsk, 2004.
2. Coll. of legislations of the Russian Federation. 2004. № 31. Art. 3215.
3. State and administrative organization in Germany. Bonn, Munich, 1994.
4. Public service (integrated approach): study aid. Moscow, 1999.
161
5. Государственная служба. Проблемы реформирования. Зарубежный опыт. М., 1995. Вып. 8.
6. Боулэнц Т., Силберг Д. Новые методы «управления качеством» в структурах исполнительной власти в Великобритании // Государственная служба. Тенденции развития. Зарубежный опыт. М., 1997. Вып. 17.
7. Макаров В. В. Административно-правовой статус государственного гражданского служащего: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2008.
8. Роль государства в социально-экономическом развитии США. М., 1997.
9. Булл Х.П. Состояние государственной службы в Германии // Государственная служба. Тенденции развития. Зарубежный опыт. М, 1997. Вып. 17.
10. Карпен У. Государственное управление в правовом государстве: организация сервиса для граждан // Региональное управление. Зарубежный опыт. М., 1993.
11. Бутинг М., Хессе Й. Новые организационные структуры руководства управлением // Государственная служба. Исполнительная власть: структуры, функции. Зарубежный опыт. М., 1996. Вып. 16.
5. Public service. Reforming problems. Foreign experience. Moscow, 1995. Iss. 8.
6. Boulents T., Silberg D. New methods of «quality management» in structures of the executive authority in Great Britain // Public service. Development tendencies. Foreign experience. Moscow, 1997. Iss. 17.
7. Makarov V.V. Administrative legal status of the government civil servant: diss. ... Candidate of Law. St. Petersburg, 2008.
8. A role of the state in social and economic development of the USA. Moscow, 1997.
9. Bull H.P. A condition of public service in Germany // Public service. Development tendencies. Foreign experience. Moscow, 1997. Iss. 17.
10. Karpen U. Public administration in the constitutional state: the organization of service for citizens // Regional government. Foreign experience. Moscow, 1993.
11. Buting M., Hesse Y. New organizational structures of management administration // Public service. Executive authority: structures, functions. Foreign experience. Moscow, 1996. Iss. 16.
162
