CC BY
58
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНИЦИАТИВНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е.А. Сафонова, студент
Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» (Россия, г. Москва)
DOI: 10.24411/2411-0450-2019-10378
Аннотация. Автором было исследовано инициативное бюджетирование как механизм вовлечения граждан в бюджетный процесс. В ходе исследования было выявлено, что основным препятствием на пути полномасштабного внедрения инициативного бюджетирования в бюджетный процесс является отсутствие необходимой правовой базы: на сегодняшний день оно реализуется в форме целевых программ и подпрограмм, не выработаны единые подходы к его организации и осуществлению. По ряду выявленных проблем были разработаны предложения по усовершенствованию действующего законодательства
Ключевые слова: бюджет, инициативное бюджетирование, государственно-частное партнерство, партисипаторное бюджетирование, местное самоуправление.
Сохранение сложившегося миропорядка - одна из основных внешнеполитических задач любого государства. Реализуя ее, государства способствуют сохранению и развитию дружественных взаимоотношений между собой не только в военной, политической, но и в экономической сфере: развивается как международная интеграция, так и обмен опытом между странами в части выстраивания своей экономической и бюджетной политики.
В вопросах осуществления бюджетной политики в последнее время важную роль стало играть поддержание открытого диалога между обществом и властью. Действительно, с появлением новых технологий бюджетный процесс становится максимально прозрачным для граждан. Ключевые показатели бюджета в сети Интернет сегодня доступны для ознакомления любому лицу. Однако не всегда сухие цифры позволяют оценить целесообразность расходов государства. Для большинства граждан эти показатели остаются неясными, и они хотят не только прояснить их для себя, но и принять активное участие в распределении бюджетных средств. Данная тенденция означает, что назревает необходимость проведения политико-правовой модернизации в данной сфере. На наш взгляд, это возможно обеспечить с помо-
щью такого правового механизма, как инициативное бюджетирование.
Инициативное бюджетирование как механизм вовлечения граждан в бюджетный процесс известно мировому сообществу с середины 20 века, но стало максимально востребованным и получило наибольшее развитие только сейчас. Данные механизмы активно используются в таких передовых зарубежных странах, как Бразилия, Испания, Германия, Исландия, и др. [1; с. 16].
Поступательное развитие инициативного бюджетирования наблюдается и в России: в НИФИ создан и действует Центр инициативного бюджетирования, на период до 2018 г. было заключено соглашение между Минфином России и Всемирным банком о развитии инициативного бюджетирования, непосредственная реализация мероприятий инициативного бюджетирования осуществляется в 44 регионах страны [2; с. 52].
Несмотря на все предпринимаемые усилия, они являются явно недостаточными: на сегодняшний день лишь половина субъектов РФ вовлечена в данный процесс, его осуществление идет децентрализовано, отсутствует единая методика и законодательное закрепление правовых основ его реализации. Наличие подобных проблем и необходимость их решения и
обуславливают актуальность данного исследования.
Полагаем, что усовершенствование бюджетной системы с помощью механизмов инициативного бюджетирования является одним из наиболее перспективных направлений развития не только бюджетного процесса, но и открытого диалога между обществом и властью. В целом, инициативное бюджетирование позволит определить наиболее важные социальные проблемы и найти пути их решения, активизировать участие граждан в решении вопросов местного значения, увеличить эффективность и целесообразность расходования бюджетных средств.
Основным препятствием на пути полномасштабного внедрения инициативного бюджетирования в бюджетный процесс является отсутствие необходимой нормативно-правовой базы. Регулирование данного процесса на сегодняшний день реализуется в форме целевых программ и подпрограмм, не выработаны единые подходы к его осуществлению, даже само понятие «инициативное бюджетирование» на законодательном уровне отсутствует. С учетом все большего распространения практики инициативного бюджетирования на территории страны, считаем необходимым закрепить правовые основы его осуществления в законодательстве РФ.
Полагаем, что необходимо начать с самого понятия инициативного бюджетирования, которое в иностранных государствах также называют партисипаторным (Participatory Budgeting). Происходит оно от английского «participate» - участвовать, и предполагает участие местного населения в процессе формирования бюджета. Легального определения данного термина в отечественном законодательстве нет, и сама его формулировка встречается в актах крайне редко. В целом его можно встретить в некоторых программных документах, [3], в Постановлениях Правительства РФ [4], в письмах и приказах министерств [5-9]. Но данные документы, упоминая этот термин, не раскрывают его содержания.
Активные попытки изучить его содержательную составляющую предпринима-
ются в научной литературе. Так. М.В. Цукран характеризует инициативное бюджетирование как процесс разработки и утверждения и/или распределения части бюджетных средств муниципального образования в рамках проектного подхода с применением форм общественного участия в реализации местного самоуправления и/или при участии комиссии, состоящей из представителей администрации муниципального образования и его населения [10; с. 152]. Гуляев Г.Ю. называет инициативным бюджетированием форму непосредственной демократии, предполагающую участие граждан в решениях о выборе приоритетов расходования бюджетных средств [11; с. 32]. В программе инициативного бюджетирования Европейского университета в Санкт-Петербурге партисипаторное бюджетирование характеризуется как непосредственное участие горожан в распределении от 1 до 10% средств муниципального бюджета [12]. На сайте Минфина России инициативным бюджетированием обозначается первый этап развития партисипаторного бюджетирования в РФ [13]. При этом, на наш взгляд, не стоит характеризовать инициативное и партисипаторное бюджетирование как разные этапы одного и того же процесса. Если обратиться к определению понятия партисипаторного бюджетирования, которое дается в зарубежных странах, можно заметить, что в целом оно содержательно совпадает с тем, как характеризуют инициативное бюджетирование в России (например, сайт городского совета Нью-Йорка называет партисипаторное бюджетирование демократическим процессом, когда члены сообщества непосредственно решают, как тратить часть государственного бюджета [14], а в Докладе Белого дома в 2013 году говорится, что совместное бюджетирование позволяет «...гражданам играть ключевую роль в выявлении, обсуждении и определении приоритетности проектов государственных расходов и дает им понимание того, как расходуются деньги налогоплательщиков [15]»).
На наш взгляд, для того, чтобы дать определение понятию «инициативное бюджетирование», необходимо, в первую оче-
редь, определить характерные признаки этого процесса. Основополагающей характеристикой в данном случае является участие граждан в процессе его реализации. Без участия простых людей в распределении бюджетных средств утрачивается сама сущность инициативного бюджетирования. Следующим признаком является непосредственное распределение средств муниципальных и государственных бюджетных средств. Суть его сводится к тому, что в бюджете того или иного муниципального образования выделяется определенное фиксированное количество денежных средств, вопрос о расходовании которых решается с непосредственным участием граждан. Не менее важной отличительной чертой выступает регулярность и ежегодная повторяемость мероприятий инициативного бюджетирования. Использование данного механизма участия граждан в управлении делами государства не является разовым мероприятием, напротив, оно должно носить устойчивый и системный характер. Публичная отчетность о реализации проектов также является необходимой составляющей инициативного бюджетирования. Как и деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, которая является открытой для граждан, мероприятия в рамках исследуемой концепции и их результаты должны быть доступны для ознакомления с ними любому заинтересованному лицу. Необходимым элементом также является участие профессиональных субъектов -компетентных должностных лиц - при обсуждении проектов расходования бюджетных средств, для избегания конфликта интересов, когда не все проекты, предлагаемые гражданами, могут быть реализованы в действительности по тем или иным объективным причинам. Также для того, чтобы система инициативного бюджетирования была эффективна, необходима регламентация ответственности сторон (как государства, так и граждан) за нарушение порядка осуществления процедур, предусмотренных в рамках бюджетирования.
Таким образом, инициативное бюджетирование можно охарактеризовать следующим образом: регламентируемая зако-
нодательством совместная деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и граждан по распоряжению частью денежных средств бюджета субъекта РФ, бюджета муниципального образования с целью решения вопросов местного значения.
Однако, формулировки одного лишь понятия «инициативного бюджетирования» недостаточно для закрепления основ этого процесса в законодательстве Российской Федерации. Требуется также создание комплекса правовых норм, которые закрепляли бы общие положения осуществления этого процесса, и не только на местном и региональном уровне, но и на федеральном. В данном контексте особое значение имеет форма выражения правовых норм об инициативном бюджетировании. При этом единый подход в этом вопросе отсутствует.
Так, в Пермском крае порядок реализации мероприятий инициативного бюджетирования закреплен в форме закона субъекта РФ [16], в г. Нижневартовске в форме постановления администрации города об утверждении муниципальной программы [17], в городе Красноярске Красноярского края в форме постановления администрации города об утверждении положения об инициативном бюджетировании [18]. Наиболее известными проектами реализации инициативного бюджетирования в нашей стране являются программы «Народный бюджет» в Тульской области и «Народная инициатива» в Иркутской области [19], где данные документы также утверждаются постановлением правительства области.
В зарубежных странах процедура инициативного бюджетирования нормативно закреплена в Перу. В 2003 году в стране был принят Закон о Партисипаторном Бюджете [13]. Интересен опыт проведении инициативного бюджетирования в городе Рейкьявик, Исландия. В нем реализация подобных проектов началась не с нормативного закрепления, а создания соответствующей Интернет платформы «Лучший Рейкьявик». Он был создан и первоначально финансировался двумя частными лицами. Со временем городской совет решил поддержать проект: было подписано
соглашение о сотрудничестве, в результате чего был создан проект «Лучшие окрестности», который получил первоначальные инвестиции в размере 5,7 млн. евро из бюджета города. Процедура осуществления мероприятий довольно проста: голосование за проекты партисипаторного бюджетирования происходит на онлайн-платформе, для участия в нем требуется электронный идентификатор или пароль. Городской совет взял на себя обязательство ежемесячно пересматривать 10 идей, набравших наибольшее количество голосов. Затем муниципалитет информирует граждан о том, одобрены ли идеи. Это дает людям возможность увидеть ощутимые результаты их участия. Хотя окончательное решение не находится в руках народа, городской совет понимает, что предложенные им идеи выбраны местным населением [20]. Подобным образом система партисипаторного бюджетирования налажена и в Бостоне. На ресурсах сети Интернет, в школах и колледжах, на общественных собраниях и специальных избирательных участках молодежь Бостона в возрасте от 12 до 25 лет может представить мэрии города свои идеи по поводу того, как потратить 1 млн долл США городского бюджета. Предложенные идеи аккумулирует специальный совет при мэрии, который отбирает из них лучшие для реализации [21]. В Чикаго на эти цели выделяют 1,3 млн долл США. Граждане штата голосуют за предлагаемые проекты на участках для голосования. При голосовании требуется подтвердить возраст и место жительства. В результате нескольких раундов список предлагаемых проектов сужается, формируя финальный перечень. Вопрос о реализации этого перечня проектов ставится на финальное голосование [22].
Полагаем, что сложившаяся в США система инициативного бюджетирования через нормативно не закрепленные решения представительных органов штата не применимы в России, поскольку в соответствии с законодательством РФ все происходящие бюджетные процессы должны быть прописаны в тех или иных законодательных актах. Так как Российская Феде-
рация является федеративным государством, полагаем, что право субъектов РФ и муниципальных образований на осуществление мероприятий инициативного бюджетирования должно найти свое закрепление в федеральном законодательстве, а именно в БК РФ. На наш взгляд, в данном кодифицированном акте должны найти свое отражение такие фундаментальные основы инициативного бюджетирования, как: само определение данного понятия, его цели и задачи, указание на компетентные органы, уполномоченные принимать решение о проведении мероприятий инициативного бюджетирования, указание на порядок его финансирования.
Говоря о форме закрепления основ инициативного бюджетирования в России на уровне субъектов и муниципальных образований, отметим, что наиболее удобной из допустимых вариантов на наш взгляд является форма закона субъекта РФ и Постановления администрации муниципального образования, поскольку они, в отличие от федеральных целевых программ, не ограничены во времени и не нуждаются в постоянной пролонгации.
Важное значение имеет также форма и способ предоставления бюджетных средств. Международная практика выработала два подхода относительно формы их предоставления: в твердой денежной форме или в процентном выражении. На наш взгляд, наиболее удобной формой является процентная, поскольку на нее в меньшей степени влияют инфляционные процессы. Что касается способа их предоставления, то объем выделяемых средств должен быть прямо определен в соответствующем законе о бюджете.
Структура закона субъекта РФ об инициативном бюджетировании должна быть выстроена таким образом, чтобы отразить в себе все этапы осуществления данного процесса. Единого подхода к количеству предполагаемых этапов международная практика не выработала. В данном случае их число зависит от предпочтений того ли иного региона и его специфики. Так, в Бостоне процедура включает 5 этапов: сбор идей, сужение списка идей, голосование, реализация, оценка реализации [23]. В
ll9
Миссури их тоже 5, но они носят несколько иной характер: выработка идей, сужение списка идей, обсуждение финальных идей, голосование, реализация [24]. То же самое характерно и для Чикаго: три этапа собраний местных жителей для формирования финального списка проектов, голосование, реализация проектов и последующий мониторинг их реализации [25]. Говоря о российском опыте, отметим, что в Перми областной закон предполагает следующие этапы: формирование проектов инициативными группами и внесение их на рассмотрение в муниципальную комиссию, выборка проектов комиссией и объявление голосования, голосование, реализация проектов и контроль за их реализацией [16].
На наш взгляд, процесс инициативного бюджетирования структурно должен состоять из 5 этапов, первым из которых является формирование предложений о расходовании бюджетных средств, которое должно осуществляться несколькими способами: как от имени инициативной группы, так и от имени отдельных граждан, как письменной форме, так и в сети Интернет. Для выдвижения инициативы гражданин должен соответствовать двум качествам: быть старше 25 лет и быть зарегистрированным по месту жительства в соответствующем регионе/ муниципальном образовании. Второй этап - сужение списка проектов, который должен проходить в два этапа: первый из них должен осуществляться в форме открытого голосования среди местных жителей, а второй должен проводится среди специальной муниципальной или региональной комиссии с учетом реальных перспектив воплощения в жизнь гражданских инициатив и достаточности финансирования. В итоге должен быть сформирован окончательный список проектов с учетом альтернативы выбора, из которых, в процессе осуществления третьего этапа бюджетирования, местные граждане должны выбрать финальные проекты для непосредственной реализации в количестве, установленном муниципальной комиссией с учетом достаточности денежных средств. Четвертый этап - реализация проектов, а
пятый этап представляет собой контроль за этой реализацией. Данные этапы должны найти свое законодательное закрепление в соответствующих НПА.
На основе синтеза полученных выводов предлагается, применительно к механизму инициативного бюджетирования, закрепить его понятие и основные положения, характеризующие его проведение, в Бюджетном кодексе РФ. В частности, предлагаем дополнить ст. 6 БК РФ определением инициативного бюджетирования следующего содержания: «регламентируемая законодательством совместная деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и граждан по распоряжению частью денежных средств бюджета субъекта РФ, бюджета муниципального образования с целью решения вопросов местного значения».
Также предлагаем ч. 4 ст. 41 БК РФ дополнить следующим положением: «к безвозмездным поступлениям относятся безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей для целей финансирования мероприятий инициативного бюджетирования».
Считаем разумным дополнить БК РФ статьей 74. 1 следующего содержания:
«Предоставление средств из бюджетов при реализации мероприятий инициативного бюджетирования»
1. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, местная администрация муниципального образования в законе (решении) о бюджете могут установить условия предоставления средств бюджета для реализации мероприятий инициативного бюджетирования, в соответствии с которыми предоставление таких средств осуществляется в порядке, установленном соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.
2. Выделяемые денежные средства предоставляются на реализацию проектов инициативного бюджетирования, отобранных по результатам конкурсного от-
бора проектов инициативного бюджетирования.
3. Целью инициативного бюджетирования является активизация участия жителей в решении вопросов местного значения и определении приоритетов расходования средств бюджетов.
4. Порядок финансирования проектов инициативного бюджетирования, порядок проведения конкурсного отбора проектов инициативного бюджетирования определяется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.
Что касается законов субъектов РФ и Постановлений местных администраций о
Библиографический список
1. Чулков А.С. Опыт и перспективы применения в России инициативного бюджетирования // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. - 2017. - №11. - С. 14-23.
2. Изутова О.В. Новые механизмы для решения привычных проблем (интервью с В.В. Вагиным, директором Центра инициативного бюджетирования») // Бюджет. - 2017. -№4. - С. 51-53.
3. Основные направления бюджетной политики на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов: Проект // Минфин России [сайт]. - URL: https://www.minfm.ru/ru/document/?id_4=64713 (дата обращения 11.03.2018).
4. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков»: Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 320: по сост. На 09.12.2017 г. // Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 18 (часть III). - Ст. 2166.
5. Публичная декларация целей и задач Минфина России на 2017 год //Минфин России [сайт]. - URL: https://www.minfin.ru/ru/ministry/planMF/declaration/ (дата обращения 11.03.2018).
6. О результатах оценки качества управления и оценки качества межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации: Письмо Минфина России от 25.09.2017 № 06-06-22/60325 [Электронный ресурс]. - Документ опубликован не был. - Доступ из спра-вочно-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения 05.03.2018).
7. О подготовке субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями бюджетов и отчетов об их исполнении в доступной для граждан форме, а также об организации взаимодействия финансового органа субъекта Российской Федерации с гражданами и организациями в процессе планирования и исполнения бюджета: Письмо Минфина России от 31.05.2016 № 09-07-02/31313 [Электронный ресурс]. - Документ опубликован не был. - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения 05.03.2018).
8. Об утверждении методических рекомендаций по подготовке государственных (муниципальных) программ формирования современной городской среды в рамках реализации приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды» на 2017 год: Приказ Минстроя России от 21.02.2017 № 114/пр [Электронный ресурс]. - Документ опубликован не был. - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения 05.03.2018).
реализации мероприятий инициативного бюджетирования, в них содержательно должны быть закреплены цели, задачи и принципы инициативного бюджетирования, порядок финансирования проектов инициативного бюджетирования и основные этапы его осуществления, а именно: формирование предложений о расходовании бюджетных средств; сужение списка инициативных проектов; выборка финальных проектов для непосредственной реализации в количестве, установленном муниципальной комиссией с учетом достаточности денежных средств; реализация проектов и контроль за этим процессом.
l2l
9. Об утверждении детального плана-графика реализации государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» на 2017 год и на плановый период 2018 - 2019 годов»: Приказ Минфина России от 18.04.2017 № 313 [Электронный ресурс]. - Документ опубликован не был. - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения 05.03.2018).
10. Цуркан М. В. Влияние партисипаторного бюджетирования на возможности развития территорий // Среднерусский вестник общественных наук. - 2016. - №3. - С. 150-158.
11. Гуляев Г.Ю. Экономический рост: факторы и механизмы устойчивого развития: монография. - Пенза, 2017. - 198 с.
12. Партиципаторное бюджетирование: как привлечь граждан к управлению городом// Открытый бюджет: Сахалинская область [сайт]. - URL: https://openbudget.sakhminfin.ru/upload/docs/PB_booklet_e.pdf (дата обращения 05.03.2018).
13. Вагин В.В. Анализ российской и зарубежной практики вовлечения граждан в бюджетные инициативы // Минфин России [сайт]. - URL: https://www.minfin.ru/common/upload/library/2016/07/main/Analiz
rossiyskoy_i_zarubezhnoy_praktiki_vovlecheniya_grazhdan_v_budzhetnye_initsiativy.pdf (дата обращения 05.03.2018).
14. Participatory Budgeting: about PBNYC // New York City Council [сайт]. - URL: https://council.nyc.gov/pb/(дата обращения 05.03.2018).
15. The United States Releases its Second Open Government National Action Plan // The White House President Barack Obama [сайт]. - URL: https://obamawhitehouse.archives.gov/blog/2013/12/06/united-states-releases-its-second-open-government-national-action-plan (accessed 2/7/14) (дата обращения 05.03.2018).
16. О реализации проектов инициативного бюджетирования в Пермском крае: Закон Пермского края от 02.06.2016 г. № 654-ПК [Электронный ресурс]. - Доступ из Официального интернет-портала правовой информации «Государственная система правовой информации». - (дата обращения 05.03.2018).
17. Об утверждении муниципальной программы «Реализация проекта «Инициативное бюджетирование» на 2018-2022 годы: Постановления Администрации города Нижневартовска Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 02.10.2017 г. № 1475 [Электронный ресурс]. - Документ опубликован не был. - Доступ из справочно-правовой системы «Гарант» (дата обращения 05.03.2018).
18. Об инициативном бюджетировании в городе Красноярске: Постановление Администрации города Красноярска от 13.19.2017 г. № 653 [Электронный ресурс]. - Документ опубликован не был. - Доступ из справочно-правовой системы «Гарант» (дата обращения 05.03.2018).
19. Об утверждении муниципальной программы муниципального образования город Тула «Реализация проекта «народный бюджет» в муниципальном образовании город Тула»: Постановление Администрации г. Тулы от 01.12.2015 г. №6009 [Электронный ресурс]. - Документ опубликован не был. - Доступ из справочно-правовой системы «Гарант» (дата обращения 05.03.2018).
20. Electronic Participatory Budgeting in Iceland // Рarticipedia [сайт]. - URL: https://participedia.net/en/cases/electronic-participatory-budgeting-iceland (дата обращения 09.03.2018).
21. Youth Lead the Change: Participatory Budgeting Boston 2016 // Boston University [сайт]. - URL: https://www.bu.edu/ioc/files/2017/01/Youth-Lead-the-Change_Report.pdf (дата обращения 09.03.2018).
22. Participatory Budgeting Ten Actions to Engage Citizens via Social Media // Observgo [сайт]. - URL: http://observgo.uquebec.ca/observgo/fichiers/75871_Participatory
%20Budgeting.pdf (дата обращения 09.03.2018).
23. Capital Planning of Boston // City of Boston [сайт]. - URL: https://www.cityofboston.gov/images_documents /08%20capital%20planning_final
_tcm3-37459.pdf (дата обращения 09.03.2018).
24. Participatory budgeting: how Does it Work? // Participatory budgeting St. Louis^m] -URL: http://pbstl.com/how-does-it-work (дата обращения 05.03.2018).
25. Alderman Joe Moore's Introduction to Participatory Budgeting // Alderman Joe Moore Chicago's 49th Ward [сайт]. - URL: https://www.ward49.com/participatory-budgeting/#Intro(дата обращения 05.03.2018).
FEATURES OF LEGAL REGULATION OF PARTICIPATORY BUDGETING IN
RUSSIA
E.A. Safonova, student
Higher school of economics National research university (Russia, Moscow)
Abstract. The author has investigated participatory budgeting as a mechanism for the involvement of citizens in the budget process. The author has revealed that the main obstacle to the full-scale implementation of participatory budgeting in the budget process is the lack of the necessary legal framework: today it practices in the form of targeted programs and subprograms, and it have not uniform approaches to its organization and implementation. Author has written legal proposals for identified problems for improving the current legislation.
Keywords: budget, initiative budgeting, public-private partnership, participatory budgeting, local self-government.
