CC BY
38
БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА
ОСОБЕННОСТИ пОЛУЧЕНИЯ
бюджетных кредитов региональным и муниципальным уровнями власти в современных условиях
Л.В. КАЗАКОВА,
кандидат экономических наук, доцент Саратовский государственный аграрный университет им. Н.И. Вавилова
Недостаток собственных доходов и финансовой помощи восполняется регионами за счет заимствований. Кредитные отношения, функционирующие в бюджетной сфере, связаны по большей части с балансированием бюджетов как на стадии планирования, так и на стадии исполнения бюджета.
К основным целям бюджетного кредитования относятся:
-решение проблем финансирования бюджетного дефицита нижестоящего уровня;
-проведение региональной финансово-кредитной политики, направленной на выравнивание социально-экономических условий жизни населения и функционирования региональной экономики;
-поддержка муниципальных образований в решении неотложных социально-экономических задач, приоритетных для экономики секторов и видов деятельности1.
Кредитные отношения в бюджетной сфере выходят за рамки собственно бюджетных отношений и дополняют источники финансирования расходов бюджетов всех уровней. По действующей бюджетной классификации, полученные ссуды, кредиты и займы не включаются в доходную часть бюджета, они являются временными источниками. Эти средства относятся либо на расходы бюджета со знаком минус (соответственно их предоставление со знаком плюс), либо на источники финансирования бюджетного дефицита (как сальдо полученных и погашенных кредитов).
Бюджетные ссуды (кредиты), предоставляемые для финансовой поддержки и имеющие строго
1 Кашина Н. Сбалансированность бюджетного обеспечения региона / Н. Кашина // Экономист. - 2005. - № 4. - С. 58-60.
целевое назначение, связанные с необходимостью решения важных социально-экономических задач, отражаются в расходах бюджета, так как не имеют рыночной основы.
Дополнительное привлечение ресурсов в бюджет на рыночных условиях - кредиты по кредитным договорам и соглашениям - отражаются в источниках финансирования бюджетного дефицита (в классификации внутренних и внешних источников финансирования дефицитов бюджетов), т.е. субъект Федерации либо муниципалитет выступает здесь в роли заемщика на рынке капитала, как и другие его участники 2.
В бюджетном законодательстве России определяется несколько понятий долгового финансирования. до внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ в августе 2004 г. существовали три понятия (ст. 6), связанные с получением или предоставлением денежных средств на возвратной основе - бюджетная ссуда, бюджетный кредит и заимствование в различных видах. Как разновидности кредита существуют понятия - связанные кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм; нефинансовые кредиты международных финансовых организаций. С 01.01.2005 отменена бюджетная ссуда, которая предоставляется в настоящее время субъектам Федерации для временного балансирования бюджета в процессе исполнения, вместо нее будет предоставляться бюджетный кредит.
В настоящее время бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до одного года. Основания
2 Соколов Ю.А., Гришанова О.А. Кредитные отношения в бюджетной сфере / Ю.А. Соколов, O.A. Гришанова // Деньги и кредит.- 2004. - № 3. - С. 36-39.
и порядок их предоставления и использования устанавливаются федеральным законом и правовыми актами Правительства РФ. Предоставление бюджетам субъектов РФ бюджетных кредитов из федерального бюджета осуществляется по процентной ставке, устанавливаемой федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
В случае если предоставленные бюджетные кредиты не погашены в установленный срок, остаток непогашенных кредитов, включая проценты и штрафы, погашается за счет дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, а также за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Федерации.
Аргументом против долгового финансирования является тот факт, что обслуживание долга ложится тяжелым бременем на бюджеты будущих лет. Привлекательность же кредитного финансирования перед налоговым заключается в том, что для государственных органов власти на данный момент времени издержки, связанные с кредитным финансированием, оказываются ниже издержек дополнительного налогового финансирования.
Однако при кредитном финансировании возможность региональных органов власти обслуживать свои долги зависит в первую очередь от собственных доходов бюджета в будущем. Особенно остро вопрос допустимости долгового финансирования стоит в настоящее время, когда дефицит федерального бюджета перенесен на нижний уровень бюджетной системы, а источники финансирования дефицита бюджета субъекта Федерации ограничены3.
В отношениях с индивидуальным и корпоративным секторами экономики государственный и муниципальный кредит является чаще всего рыночным инструментом привлечения временно свободных денежных средств как альтернатива их размещения на других сегментах рынка капиталов. Государство и муниципалитет регулируют свои дополнительные потребности в ресурсах через такие рыночные инструменты, как объемы займов, процентные ставки по займам, продолжительность заимствований, формы заимствований и т.д.
Однако размер таких заимствований ограничен возможностями по своевременному погашению и обслуживанию государственного и муниципального долга.
3 Ходасевич С.Г. Бюджетная реформа: последствия для местных бюджетов / С.Г. Ходасевич // Эко. - 2004. - № 10. - С. 93-98.
Кредиты, полученные субъектом Федерации и муниципалитетом от финансово-кредитных организаций, носят чаще всего краткосрочный характер сроком до одного года. Они предоставляются на рыночной основе, поэтому также ограничены возможностями бюджета по их погашению и обслуживанию. В отличие от рынка государственных ценных бумаг, кредитные организации предоставляют взаймы деньги субъекту Федерации и муниципалитету примерно на тех же условиях, что и другим клиентам. Процентные ставки располагаются в диапазоне от 18 до 22% годовых. Масштабы такого кредитования также довольно ограничены.
Таким образом, у местной власти нет ни стимулов, ни средств для развития региональной экономики. Федерация планомерно централизует налоговые доходы и при этом снижает текущие и капитальные государственные расходы в стремлении добиться профицита федерального бюджета, а регионам приходится занимать деньги. Кроме того, российские регионы привлекают заемные средства даже на финансирование текущих расходов своих бюджетов, что в мировой практике считается неприемлемым.
В табл. 1 и 2 представлены сведения по поводу получения и возврата бюджетных ссуд муниципальными образованиями Саратовской обл. в отношениях с региональным уровнем в период с 2000 по 2005 г. Из приведенных данных следует, что в целом муниципалитеты получили наибольшую сумму ссуд в 2004 г. - 1 052 476 тыс. руб. За период с 2000 по 2005 г. наиболее крупными должниками были города Балаково, Балашов, Саратов и Энгельс, поскольку крупные города особенно нуждаются в средствах для нормальной жизнедеятельности, а доходы в бюджет могут поступать с опозданием. Наиболее благополучным годом можно признать 2002, поскольку из 11 анализируемых муниципалитетов 5 не обращались за ссудами (Саратовский, район, города Аткарск и Маркс). Наименьшая сумма ссуд в целом была получена муниципалитетами в 2005 г. - 162 150 тыс. руб., что свидетельствует о росте самостоятельности муниципальных образований Саратовской обл.
Наибольшая сумма ссуд была возвращена области в 2004 г. - 1 290 616 тыс. руб. За период с 2000 по 2005 г. наибольшие суммы вернули города Балаково, Балашов, Саратов и Энгельс. Неблагополучным годом можно признать 2000, поскольку 4 муниципалитета из 11 не вернули взятых ссуд: Ровенский район, города Вольск, Маркс, Пугачев. Наименьшая сумма ссуд в целом
Таблица 1
Сведения о получении бюджетных ссуд муниципальными образованиями из бюджета Саратовской обл.
с 2000 по 2005 гг., тыс. руб.
Бюджеты 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Консолидированный бюджет, в том числе: 535 149 476 571 327 922 558 434 1 052 476 162 150
Балтайский 8 711 3 682 2 200 11 850 15 300 6 500
Ровенский 4 463 317 400 2 700 21 256 -
Саратовский 8 523 - - 11 200 15 500 8 950
г. Аткарск 13 412 2 685 - 17 900 6 600 -
г. Балаково 52 686 14 690 6 000 25 000 81 640 10 500
г. Балашов 29 275 23 040 35 000 69 950 800 -
г. Вольск 44 477 5 000 9 000 20 000 5 329 -
г. Маркс 28 343 4 000 - 11 800 3 797 -
г. Пугачев 33 945 2 000 15 000 26 350 33 007 700
г. Саратов 55 955 47 435 136 943 97 000 484 600 20 000
г. Энгельс 45 190 - 102 380 114 100 264 959 94 700
Таблица 2
Сведения о погашении основной суммы задолженности муниципальных образований бюджету Саратовской области в период с 2000 по 2005 г., тыс. руб.
Бюджеты 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Консолидированный бюджет, в том числе: 535 149 405 861 136 322 603 335 1 290 616 58 932
Балтайский 8 711 1 882 130 15 746 15 300 21
Ровенский 4 463 0 325 3 107 21 256 -
Саратовский 8 523 - 668 7 335 19 371 156
г. Аткарск 13 412 1 620 1 065 17 900 11 555 -
г. Балаково 52 686 2 090 19 309 3 911 77 864 14 338
г. Балашов 29 275 14 467 4 976 82 060 33 778 -
г. Вольск 44 477 0 58 32 947 5 219 -
г. Маркс 28 343 0 5 656 11 624 13 770 -
г. Пугачев 33 945 0 299 38 299 21 951 219
г. Саратов 55 955 47 435 50 903 136 928 469 533 26 628
г. Энгельс 45 190 - 24 511 100 411 352 804 17 394
была возвращена в 2005 г. - 58 932 тыс. руб., хотя Ровенский район и города Аткарск, Балашов, Вольск, Маркс вообще не обращались за ссудами в 2005 г.
Прочерки в отдельных строках не всегда говорят о том, что муниципалитеты не обращаются за ссудами; иногда взятые ссуды в полном объеме были возвращены в течение года, что говорит о стабильном финансовом состоянии муниципалитетов. Особенно такая ситуация характерна для 2001 г. (Саратовский район, города Саратов
и Энгельс) и для 2005 г. (города Балашов, Вольск, Маркс).
Более подробные сведения по поводу получения и возврата бюджетных ссуд представлены в табл. 3 и 4.
В российской практике до сих пор не решена проблема пополнения доходов бюджетов субъектов Федерации заемными источниками при замене бюджетной ссуды на бюджетный кредит. Отмену бюджетной ссуды для покрытия текущих кассовых разрывов Минфин России планирует компенсировать предо-
Таблица 3
Сведения о получении бюджетных ссуд муниципальными образованиями от регионального бюджета Саратовской области в период с 2000 по 2005 г., тыс. руб.
Бюджеты 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Консолидированный бюджет 535 149 476 571 327 922 558434 1 052 476 162 150
В том числе:
Балтайский 8 711 3 682 2 200 11 850 15 300 6 500
Ровенский 4 463 317 400 2 700 21 256 -
Саратовский 8 523 - - 11 200 15 500 8 950
г. Аткарск 13 412 2 685 - 17 900 6 600 -
г. Балаково 52 686 14 690 6 000 25 000 81 640 10 500
г. Балашов 29 275 23 040 35 000 69 950 800 -
г. Вольск 44 477 5 000 9 000 20 000 5 329 -
г. Маркс 28 343 4 000 - 11 800 3 797 -
г. Пугачев 33 945 2 000 15 000 26 350 33 007 700
г. Саратов 55 955 47 435 136943 97 000 484 600 20 000
г. Энгельс 45 190 - 102 380 114 100 264 959 94 700
Таблица 4
Сведения о погашении основной суммы задолженности муниципальных образований региональному бюджету Саратовской области в период с 2000 по 2005 г., тыс. руб.
Бюджеты 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Консолидированный бюджет 535 149 405 861 136 322 603 335 1 290 616 58 932
В том числе:
Балтайский 8 711 1 882 130 15 746 15 300 21
Ровенский 4 463 0 325 3 107 21 256 —
Саратовский 8 523 — 668 7 335 19 371 156
г. Аткарск 13 412 1 620 1 065 17 900 11 555 —
г. Балаково 52 686 2 090 19 309 3 911 77 864 14 338
г. Балашов 29 275 14 467 4 976 82 060 33 778 —
г. Вольск 44 477 0 58 32 947 5 219 —
г. Маркс 28 343 0 5 656 11 624 13 770 —
г. Пугачев 33 945 0 299 38 299 21 951 219
г. Саратов 55 955 47 435 50 903 136 928 469 533 26 628
г. Энгельс 45 190 — 24 511 100 411 352 804 17 394
ставлением авансовых трансфертов, т.е. финансовой помощью, которая, однако, предусматривается для перечисления регионам в более поздние сроки.
Изменениями в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений в ст. 134 «Предоставление бюджетных кредитов бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета» предусматривается, что бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до одного года в объеме, утвержденном Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Основания, порядок предоставления, использования и возврата указанных бюджетных кредитов устанавливаются также Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства РФ.
Порядок принудительного возврата бюджетного кредита аналогичен порядку возврата бюджетной ссуды. Если предоставленные бюджетные кредиты не погашены в установленный срок, остаток непогашенных кредитов, включая проценты, пени, штрафы, погашается за счет дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, а также за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ.
Тем самым Бюджетный кодекс РФ снова не раскрывает сущности бюджетного кредита и не дает гарантии его возврата в срок. Процедура предоставления бюджетных кредитов должна быть обоснована методикой определения потребности региона в получении заемных средств.
Издательский дом «Финансы и Кредит» приглашает к сотрудничеству организации, занимающиеся подпиской, распространением и реализацией печатной продукции на взаимовыгодных условиях.
Тел./факс: (495) 621-69-49, Http:/www.financepress.ru
(495) 621-91-90 e-mail: post@financepress.ru
v J
