CC BY
8Л.И. БАЙРАМОВА
заместитель директора по методической работе колледжа «Университетский»'
Особенности политического участия государственной бюрократии в условиях модернизации
Современная политическая наука прочно утвердилась в выводе о том, что бюрократия является субъектом политического участия, так как она вовлечена во властные отношения, в разработку и реализацию политико-управленческих решений. В силу своего положения бюрократия становится своеобразным олицетворением государственной политики.
Вместе с тем само понятие «политическое участие государственной бюрократии» разработано слабо. Можно предположить, что способы, методы и в целом механизм, посредством которого представители этого социального слоя влияют на государственную политику в условиях модернизации, имеют свою специфику. С другой стороны, сама социальная модернизация и прежде всего реформирование политической системы изменяют характер политического участия государственной бюрократии. Иначе говоря, научная проблема состоит в том, чтобы установить взаимозависимость политического участия государственной бюрократии и социальной модернизации.
Государственная бюрократия - необходимый структурный элемент любой политической системы. Это организация государственных служащих, призванная в рамках действующего в стране законодательства эффективно и квалифицированно проводить государственную политику. Без нее невозможно эффективное политическое руководство и управление. При этом политическая элита обладает властными полномочиями и использует их в процессе политического руководства и управления. Как субъект политической деятельности она выступает ключевым актором в процессе принятия политических решений. Именно политическая элита является инициатором политического курса на модернизацию общества. Предназначение политической элиты - социальное конструирование и управление общественными отношениями, артикуляция и агрегирование групповых интересов в целях развития общественной системы и удовлетворения ее потребностей.
Предназначение государственной бюрократии, ее высших и части средних представителей -обслуживание сферы политики, исполнение политических решений. Однако эта часть не избираемой правящей политической элиты оказывает всевозрастающее влияние на процесс выработки, принятия, а нередко и реализации политических решений. И у нас в стране государственная бюрократия не только брала на себя функции исполнения политических решений, но и участвовала в определении этих решений1. По сути дела государственная бюрократия в условиях модернизации как своеобразной формы развития переходных (транзитных) обществ становится соучастником процесса разработки, принятия и реализации политических решений.
Исследователи государственной бюрократии отмечают, что она осознает свою роль и претендует на выражение общих интересов общества, но на практике вырабатывает свои особые интересы. В действительности, как отмечает В.Ф. Анурин, это выглядит так: аппарат стремится навязать обществу свой собственный интерес как интерес всеобщий2. В этой связи возникает закономерный вопрос: заинтересована ли государственная бюрократия в социальной модернизации?
Как правило, чиновники настроены консервативно, опасаясь изменений, которые могут повлиять на их статус. Практика свидетельствует: ни одна бюрократия ни в одной стране никогда объективно не заинтересована в радикальных переменах, т. е. в основательной модернизации. При устойчивой политической системе бюрократия обретает именно ту среду обитания и ту твердую почву под ногами, которые являются для нее наиболее комфортными и в которых она может объективно быть эффективной.
В ходе революционных процессов бюрократический аппарат лишается своего положения, хотя для этого и необходим достаточно длительный период. Когда возникает новая государственная бюрократия, лояльная по отношению к вновь возникшему политическому режиму, старая окончательно теряет свои позиции. По завершении революционного периода новые господствующие классы легко приспосабливают ее к новым правилам игры и бюрократия при этом только усиливается. Свидетельством тому, по нашему мнению, может служить пример Октябрьской революции в России, когда с приходом к власти большевиков появилась новая мощная советская бюрократия.
^временная концепция модернизации исходит из необходимости активного воздействия на социальные процессы государственного аппарата, который прямо или опосредованно вовлечен во властные отношения, в разработку и реализацию политико-управленческих решений. В условиях социальной апатии и самоустранения широких слоев российского общества от политического участия именно от чиновников во многом зависит реализация нового политико-экономического курса, выработанного высшей политической элитой. Считается, что активное политическое участие государственной бюрократии станет основой для проявления глубокой заинтересованности гражданского общества в процессах обновления и развития.
Разумеется, политическое участие государственных служащих имеет границы и должно быть направлено на исполнение служебных обязанностей и поддержание политической власти. Однако занимаемое чиновниками место в системе исполнительной власти дает им громадные возможности в деле реального
* Байрамова Лейла Имановна, e-mail: L-aze@yandex.ru
1 См.: Маленко А.С. Государственная бюрократия и ее роль в политическом процессе современной России: Дисс. ... канд. полит. наук. М., 2005, с. 13.
2 См.: Анурин В.Ф. Бюрократия: взгляды «извне» и «изнутри» // Социс, 2010, № 2, с.42-45.
перераспределения ресурсов, что объективно придает их должностям политический масштаб, увеличивает их роль и значение в системе принятия решений. Возникают основы трансформации государственной бюрократии, утрачивающей свой статус исполнительного механизма и приобретающей положение, при котором чиновники начинают играть едва ли не основную политическую роль, выходя за рамки ограниченного политического участия. Административный аппарат становится непрозрачным даже для высшего политического руководства и самого себя. Однако от чиновников требуются беспристрастность, «нейтральность» и политическое участие лишь в рамках своих компетенций и должностных полномочий.
Таким образом, политическое участие бюрократии базируется не только на принципах формирования государственной службы, но также на практике функционирования аппарата управления в качестве важного политического актора, выступающего - иногда в коалиции, иногда самостоятельно - на политическом рынке3.
На наш взгляд, соучастие государственной бюрократии в принятии политических решений, связанных с модернизацией общества, может реализовываться по следующим направлениям:
- выработка административными учреждениями собственных ведомственных норм, регулирующих всю совокупность социальных отношений модернизирующегося общества;
- информационно-аналитическое обеспечение процесса принятия субъектами модернизации политических решений;
- использование профессиональных знаний о сущности модернизации, ее критериях, этапах, социальных механизмах и факторах как ресурса власти;
- использование для реализации модернизационного проекта власти, делегируемой бюрократическому аппарату «политическим классом»;
- прямое участие госслужащих высшего эшелона в принятии политических решений, определяющих цели модернизации и механизм ее осуществления;
- самостоятельная интерпретация законодательных актов и политических решений, касающихся модернизации.
Соучастие аппарата управления в принятии политических решений при определенных условиях может трансформироваться в самостоятельную политическую активность государственной бюрократии. Такие условия складываются, как уже отмечалось, в переходный к демократии период, что и было зафиксировано в одной из моделей Ш. Эйзенштадта. Период модернизации, таким образом, связан с повышением активности политической бюрократии, так как выбор курса на модернизацию происходит и начинается именно в сфере политики. К основным факторам расширения участия профессионалов-управленцев в политике в условиях модернизации относятся: возрастание роли государства в процессах модернизации; новизна решаемых задач, слабость нормативно-правовой базы модернизационных преобразований; недостаточная зрелость демократических политических институтов и гражданского общества как субъектов модернизации.
Выступая в качестве политического актора, соучаствуя в принятии политических решений, бюрократический аппарат в самых разных политических системах получает автономию, становится институтом власти, стоящей над обществом в целом и осуществляющей свой курс без учета фундаментальных интересов масс. Данная проблема может быть решена, по крайней мере частично, если в политической системе имеются институты, которые определяют границы участия государственной бюрократии в политике.
Политизация государственной бюрократии - объективный, неизбежный процесс. В России повышение активности бюрократического аппарата объясняется наличием исторических и социокультурных предпосылок, привычкой подчиняться власти, незавершенностью формирования соответствующих демократических институтов, социальной апатией, вызванной негативными последствиями самих реформ.
Политизация бюрократии связана и с имеющимися у нее возможностями участвовать в распределении и размещении ресурсов, оказывающих существенное влияние на жизнедеятельность общества. Государственные чиновники, будучи вовлеченными непосредственно или косвенно в процесс разработки политики, становятся участниками борьбы за контроль над ресурсами. Они обеспечивают большое разнообразие услуг для населения в сфере образования, здравоохранения, ценообразования, пенсионного обеспечения, участвуют в подготовке и реализации решений, связанных с приватизацией государственной собственности, информационной политикой, землепользованием, функционированием жилищно-коммунального хозяйства, индустрии отдыха и т.п. Тем самым бюрократический аппарат ставит в зависимость от своей деятельности большое количество людей, их благосостояние, реализацию и защиту конституционных прав и свобод4.
Кроме того усиление политических функций государственной бюрократии связано с тем, что, будучи профессионалами в своем деле, госслужащие, как справедливо отмечают исследователи, зачастую более компетентны в ряде вопросов, чем, скажем, депутаты или часто сменяющие друг друга политические руководители высшего звена. Давая советы, предлагая те или иные пути решения проблем, чиновники фактически оказываются прямыми субъектами формирования политики, естественно, в соответствии с теми политическими симпатиями и предпочтениями, которые они разделяют. Причем чиновничество является более сплоченным социальным слоем и в силу этого в известной степени способно выйти из-под контроля политических сил и вторгнуться в сферу их компетенции.
Обнаружение явных и скрытых возможностей политического участия государственной бюрократии, лоббирование ею как собственных корпоративных интересов, так и интересов других групп в условиях модернизации может привести к искажению целей преобразований, официально заявленных политиками.
3 См.: Морозова Е.Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. М., 1999, с. 51.
4 См.: Кузьмин П.В. Взаимоотношения политиков и бюрократии как проблема политической науки и практики // Науков1 прац1 МАУП, 2012, вып. 3 (34), с. 27.
Накопление бюрократией запаса профессиональных знаний открывает перед ней возможность в перспективе применять эти знания в качестве средства господства, ресурса власти, направленного как на ускорение, так и на торможение модернизации. При этом возникает опасность превращения аппарата управления в политически самостоятельную силу, противостоящую, например, политической власти в реализации избранного ею курса на системную модернизацию.
Несомненным фактором, повышающим потенциал государственной бюрократии в политике, являются ее тесные связи с различными лоббистскими группировками как наиболее мощными структурами политического представительства интересов. Поскольку бюрократия имеет наибольшие возможности лоббировать свои интересы (ближе к власти), она это делает наиболее успешно и чаще выдает свои корпоративные интересы за интересы общественности. Как отмечает А.И. Соловьев, происходящее сращивание бюрократических и лоббистских структур нередко становится важным каналом трансляции групповых интересов и влияния на центры политической власти5. В России лоббирование чиновниками своих корпоративных интересов происходит в самой грубой форме - форме коррупции.
Изучение возрастающей политической активности чиновников, ее причин и последствий показывает, что актуальным для нашего исследования является не сам процесс политизации государственной бюрократии, а характер ее профессионального поведения как специфической социальной группы в период модернизации, который особенно благоприятен для политизации. Исследователи приходят к выводу, что в странах, где нет достаточной социальной базы демократических преобразований, государственная бюрократия вынуждена брать в свои руки осуществление реформ и выполнять роль субъекта модернизации, что обусловливает необходимость ее участия в политическом управлении6.
Таким образом, политизация государственной бюрократии, понимаемая как отказ от веберовского принципа политической нейтральности, связана с профессионализмом этой социальной группы и возможностью ее участия в борьбе за контроль над ресурсами, с артикуляцией и защитой чиновниками собственных интересов в ущерб общенациональным и их лоббированием через органы государственной власти. Такая политизация хотя и имеет место на определенном этапе реализации модернизационного проекта, является серьезным препятствием на пути модернизации и развития общества. Ее нужно рассматривать как нелегитимную и наносящую ущерб общим целям модернизации, а также реформам государственного управления и демократизации политического процесса в целом.
Байрамова Л.И. Особенности политического участия государственной бюрократии в условиях модернизации. В статье раскрыты сущность, содержание и особенности политического участия государственной бюрократии, обоснованы типы ее политизации в условиях модернизации.
Ключевые слова: политическое участие, государственная бюрократия, модернизация, политизация.
Bayramova L.I. The features of political participation of the state bureaucracy in the conditions of modernization. The article reveals the essence, content and features of political participation of the state bureaucracy, justified types of its politicization in the conditions of modernization.
Key words: political participation, the state bureaucracy, modernization, politicization.
5 См.: Соловьев А.И. Политология: Политическая теория, политические технологии. М., 2001, с. 96.
6 См. например: Подшибякина Т.А. Государственная бюрократия в системе политико-административного управления современной России: проблемы взаимодействия, тенденции развития: Автореф. дисс. ... канд. полит.наук. Ростов-н/Д., 1999; Чернявская Ю.В. Бюрократия в постиндустриальном обществе // Актуальные проблемы политики и политологии в России: Сб. статей. М., 2003, с. 284.
