CC BY
4915. См.: Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм (государственно-правовые аспекты). Воронеж, 1985. С. 65.
16. См.: Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7. С. 41.
17. Иоффе О.С. Вина и ответственность по советскому праву // Советское государство и право. 1972. № 9. С. 43.
18. См.: Штурнев А.Е. Указ. соч. С. 99.
19. Гилязев Ф.Г. Социально-психологические и уголовно-правовые черты вины: Учеб. пособие. Уфа, 1979. С. 18.
20. Игнатенко В.В. Указ. соч. С. 54.
21. Смирнов В.Т., Собчак А.А. Общее учение о делик-тных обязательствах в советском гражданском праве. Л., 1983. С. 79.
22. См.: Там же. С. 80.
23. См.: Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980. С. 73.
24. Плахотнюк В.А. Вина гражданина как субъективное условие его ответственности по избирательному праву // Вестник Избирательной комиссии Иркутской области. 2003. № 3. С. 52.
25. См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 7. С. 2-5.
26. См.: Штурнев А.Е. Указ. соч. С. 57-61.
27. См.: Сидякин А.Г. Принцип виновной ответственности и фактор вины в избирательном процессе // Журнал российского права. 2005. № 1. С. 14.
28. См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 7. С. 2-5.
29. См.: Решение Кировского районного суда города Иркутска от 24 июня 2000 г. по заявлению Камышева В.И. // Избирательные споры в судебной практике: Сборник судебных решений федеральных судов. В 3 ч. Ч.1: Выборы депутатов Законодательного собрания Иркутской области (2000 г.) / Сост. В.В. Игнатенко, А.В. Миронов. Иркутск, 2003. С. 15-26.
30. См.: Определение Верховного Суда РФ от 27 марта 2003 г. № 4-Г03-6 // Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 2003. №3. С. 88-96; Определение Верховного Суда РФ от 23 ноября 2004 г. № 91-Г04-23 // СПС «КонсультантПлюс».
31. См.: Определение Верховного Суда РФ от 22 декабря 2004 № 60-Г04-20 // Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 2005. № 2. С. 142-148.
32. См.: Черепахин Б.Б. Волеобразование и волеизъявление юридического лица // Правоведение. 1958. № 2. С. 43-50; Смирнов В.Т., Собчак А.А. Указ. соч. С. 84; Матвеев Г.К. Психологический аспект вины советских юридических лиц // Советское государство и право. 1978. № 8. С. 44.
33. См.: Определение Верховного Суда РФ от 21 января 2003 г. № 58-Г03-1 // Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 2003. № 2. С. 52-54.
34. См.: Определение Верховного Суда РФ от 21 марта 2005 г. № 38-Г05-2 // Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 2005. № 7. С. 211-215.
35. См.: Определение Верховного Суда РФ от 4 апреля 2003 г. № 53-Г03-8 // Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 2003. № 3. С. 96-99.
ОСОБЕННОСТИ ОТКАЗА В РЕГИСТРАЦИИ КАНДИДАТА, СПИСКА КАНДИДАТОВ КАК МЕРЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ
П.А. Сазонов
Отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов является мерой юридической, а именно, мерой конституционно-правовой ответственности за избирательные правонарушения [1]. Как доказал В.В. Игнатенко [2], в зависимости от основания применения отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов может быть мерой юридической ответственности, правообеспечительной либо право-восстановительной мерой. Это ставит под сомнение правомерность и целесообразность действующего перечня оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов. Нет единого мнения, каким органом долж-
на применяться такая мера; предлагается, в частности, эту функцию отнести к компетенции судов, а не избирательных комиссий [3]. Поскольку юридический процесс как порядок разрешения дел государственными органами является одной из юридических гарантий конституционных прав и свобод граждан [4], правомерен вопрос о формализации процедуры применения отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов.
Отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов как мера юридической ответственности характерен, в частности, следующим. Мерой юридической ответственности в
позитивном понимании является обязанностью индивида либо совокупности индивидов действовать в интересах общества и требовать соблюдения общих интересов, выраженных в юридических нормах [5]. Содержанием юридической ответственности в этом случае выступает реальное правомерное поведение субъекта права. Близкую точку зрения высказала и Т.Д. Зражевская [6]. Формулирование ответственности по «позитивному» принципу характерно для законодательства о специальных субъектах - органах публичной власти; в избирательном праве ответственность кандидатов, избирательных объединений законом не формулируется по указанной схеме, орган публичной власти выступает на другой стороне правоотношения - как орган, налагающий взыскание, и применительно к нашему случаю ценность такого подхода невелика. Нельзя объединить в одном понятии обязанность следовать закону и нести наказание за совершение правонарушения [7].
В случае негативной (ретроспективной) юридической ответственности возникает новое правоотношение ответственности, которая в соответствии с определением С.С. Алексеева характеризуется как обязанность лица претерпеть меры государственно-принудительного воздействия (санкции) за совершенное правонарушение; в определение включают и обязанность претерпеть неблагоприятные последствия личного, имущественного либо организационного характера [8]. Признаком ответственности как правоотношения некоторые авторы указывают его особенности, одними из которых являются возложение юридической ответственности в виде фиксации нарушенной нормы и определении меры наказания в рамках установленной санкции компетентными органами и должностными лицами от имени государства; наличие специальных процессуальных норм для расследования и разрешения дел о правонарушениях, а также об исполнении меры наказания (наличие специальной процессуальной формы) [9]. Наличие ее - сущностный признак юридической ответственности [10]. Отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов как мера юридической ответственности реализуется в правоотношении, которое складывается между государством и субъектом права применительно к выборам в органы государственной власти. При подготовке и проведении муниципальных выборов правоотношение складывается между муниципальным образованием
и субъектом права, и мера ответственность применяется от имени муниципального образования [11]. Данной мере свойственны принципы всякой юридической ответственности, в том числе адресованные законодателю: ответственность за поведение, но не мысли; ответственность только за виновные, противоправные деяния; законность, справедливость, целесообразность, неотвратимость и быстрота [12].
Из запрета объективного вменения и обязательности наличия государственного осуждения виновного лица следует, что юридическая ответственность - всегда дополнительная обязанность правонарушителя [13]. Применительно к отказу в регистрации это верно, как и для мер уголовной либо административной ответственности. Отказ в регистрации выступает «лишением организационного характера». При диспозитивном регулировании общественных отношений развивается иная точка зрения: юридическая ответственность - это исполнение обязанности на основе государственного или приравненного к нему общественного принуждения [14]; но в актах Конституционного Суда Российской Федерации поддержана идея о виновности неправомерного деяния как условии наступления юридической ответственности; случаи наступления ответственности независимо от вины должны быть указаны в законе, и они не могут быть предусмотрены в сфере публично-правовых отраслей.
Юридической ответственности присущи превентивная (общая и частная превенция), репрессивная (в рамках данной классификации также назывемая карательной), компенсационная и сигнализационная функции [15]. Отказу в регистрации свойственна закономерность, присущая некоторым видам административно- и уголовно-правовых мер, указанная С.Н.Братусем: неэквивалентность и необратимость ответственности [16].
Отказу в регистрации кандидата, списка кандидатов как мере юридической ответственности свойственны первые две функции; вред, причиняемый избирательным отношениям, по общему правилу, не имеет имущественного эквивалента и влечет ответственность в виде ограничения права, которое также не имеет имущественной оценки; нет и компенсационной функции [17]. Отсутствие компенсационной (восстановительной) функции подтверждается и тем, что смысл ее вытекает из деления санкций на компенсационные
(предполагающие обращение в пользу потерпевшего лица) и конфискационные (предполагающие безвозмездное обращение в доход государства) [18].
Сигнализационная функция не свойственна отказу в регистрации, так как отсутствует «накопление санкций», влекущее ужесточение ответственности за последующие правонарушения [19].
Существует иная распространенная классификация мер ответственности: 1) по характеру воздействия: воздействующие на сознание лица непосредственно (меры личного характера) и воздействующие опосредованно (меры имущественные, подразделяемые на денежные и натуральные); 2) по целям:
а) восстановительные, включающие восстановление права в имущественном отношении, принудительного исполнения обязательства,
б) карательные - превентивные и репрессивные [20]. Отказ в регистрации в этом случае носит личный характер и преследует превентивную и репрессивную цели (как мера ответственности), а также правовосстановитель-ную и компенсационную цели (в том числе и в случаях, когда отказ в регистрации наступает не как мера ответственности) [21]. Согласно Д.А. Липинскому, мера юридической ответственности имеет восстановительную и карательную функции [22].
Б.Т. Базылев выделяет такие принципы юридической ответственности, как законность основания; неотвратимость наступления; недопустимость удвоения; персонифициро-ванность возложения; регламентированность осуществления. Общие принципы избирательного права вытекают из международных избирательных стандартов, не нашедших прямого закрепления в Конституции Российской Федерации [23].
Принцип неотвратимости наступления ответственности имеет ограничения во всех видах юридической ответственности. Наиболее существенные ограничения имеют место в трудовом и гражданском праве [24]. Неотвратимость отказа в регистрации характерна тем, что законом ограничен период, в течение которого может быть применена данная мера ответственности. Этот срок не должен превышать 10 дней и может быть уменьшен [25].
Недопустимость удвоения санкции за одно деяние имеет место для уголовно-правовой и административно-правовой ответственности. В конституционном праве возможна «двойная ответственность», а применительно к отказу
в регистрации возможно сопутствующее применение административной или уголовной ответственности.
Неотвратимость ответственности взаимосвязана с ее индивидуализацией и диспози-тивностью прав граждан [26]. Свойственная гражданскому праву возможность как защищать свои права, так и отказаться от защиты отрицает неотвратимость ответственности (что отсутствует при отказе в регистрации кандидата, списка кандидатов). В то же время неотвратимость ответственности предполагает индивидуализацию ответственности, что в законодательстве об отказе в регистрации кандидата, списка кандидатов не разработано.
Регламентированность осуществления отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов (процесс применения) практически отсутствует, что следует признать недопустимым. Всякая мера карательного (правоогра-ничительного) характера предполагает установление истины юрисдикционным органом, сбор доказательств, предоставление возможности заинтересованному лицу доказать правомерность своего поведения, ряд иных составляющих.
Укажем также на принцип соразмерности ответственности правонарушению. Так, в ст. 45 Уголовного кодекса Российской Федерации к основным видам уголовных наказаний отнесены «делимые» санкции, позволяющие соразмерно индивидуализировать наказание [27]. Применительно к мерам ответственности, связанным с ограничением права (в том числе к отказу в регистрации кандидата, списка кандидатов) соразмерность означает четкое определение элементов правонарушения, позволяющее отграничить возможность применения отказа от иных мер. Необходимо определить «нижние границы» правонарушения, которые позволяли бы при незначительности правонарушения применять более «слабую» санкцию (например, предупреждение), а в ряде случаев освобождали бы от ответственности (ввести понятие малозначительного противоправного деяния в избирательное право). Можно согласиться с градацией способов привлечения к ответственности, предусматривающей такие меры ответственности (не наказания), как «обсуждение», «указание на неправильности поведения» и т.д. [28].
В.О. Лучиным конституционная ответственность определяется как обусловленная нормами Основного Закона необходимость соответствующих субъектов отвечать за свое
юридически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения - претерпевать определенные лишения. Ретроспективная конституционная ответственность наступает в случае конституционного правонарушения (деликта). Объективная сторона такого правонарушения связана с нарушением (неприменением, неверным применением, прямым нарушением) конституционно-правовой нормы. Конституционно-правовое нарушение посягает на регулируемые и охраняемые Конституцией Российской Федерации общественные отношения, опосредующие высшие социальные ценности, перечень которых приводится В.О. Лучиным (применительно к нашему случаю такой ценностью выступает народовластие) [29].
Н.М. Колосова поддерживает выделение конституционной ответственности в ретроспективном виде. Отказ в регистрации кандидата ею рассматривается как лишение пассивного избирательного права тех, кто злоупотребил своим правом [30]; отличие от административной ответственности в виде лишения специального права она видит в том, что санкцией в административной ответственности является лишение специального права, которое не ущемляет конституционных прав и свобод человека. Она обращает внимание на сложность применения в конституционном праве понятия о государственном принуждении; конституционные санкции подразделяются на правовосстановительные, предупредительные, карательные (к числу которых относится и отказ в регистрации кандидата), а также пресекательные [31].
Не оспаривая репрессивный (карательный) характер конституционно-правовой ответственности, Е.И. Колюшин [32], Ю.А. Тихомиров [33] и некоторые другие авторы указывают, что в ряде случаев она наступает без вины, с чем согласиться нельзя: как указал Конституционный Суд Российской Федерации, кара-тельность реакции государства на нарушение нормы права вызвана виновными деяниями лица. С наступлением конституционно-правовой ответственности независимо от вины не соглашается С.Э. Несмеянова [34].
М.Д. Шиндяпина указывает на наличие отличительных черт конституционно-правовой ответственности - политическое порицание правонарушителя и ограничения личного либо имущественного характера [35].
Не вполне соглашаясь с этим, укажем, что:
а) отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов является ограничением политических, а не личных конституционных прав граждан;
б) отказ в регистрации является своеобразной мерой, направленной на изменение правового статуса, непосредственно не имеющей имущественной оценки; ни один из приводимых М.Д.Шиндяпиной примеров конституционно-правовой ответственности также не имеет непосредственной имущественной оценки, что позволяет усомниться в том, что мерами конституционно-правовой ответственности вообще могут быть лишения имущественного характера; в) отказ в регистрации влечет ограничение пассивного избирательного права, выражающееся в том, что кандидат лишается права быть зарегистрированным и далее участвовать в выборах на основании данного выдвижения кандидата; такое ограничение преодолевается повторным выдвижением в той же избирательной кампании, что сближает этот вид лишения с лишением организационного, а не личного или имущественного характера.
Объективная сторона избирательного правонарушения как основания отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов должна исследоваться исходя из политической сущности нарушаемых общественных отношений.
Электорально-правовая культура - проявление демократической правовой культуры [36]. Культура может характеризоваться и через правовые ценности, содержит элементы игры, понятие состязания включает в себя наличие некоторого пространства, наличие спора между участниками игры или иной «точки, несущей в себе напряжение»; наличие выигрыша; завоеванный в состязании успех переходит с отдельного человека на целую группу [37]. Конкурс является способом выбора варианта развития социальных процессов и применяется как по усмотрению частных лиц - участников гражданского общества (заключение договора на торгах; конкурсные обязательства, обязательства из обещания награды и др.), так и по усмотрению государства в публично-правовых отношениях. Избирательные процедуры - конкурс, проводимый публично-правовыми образованиями в целях объективного отбора подходящих для управления публичными делами лиц. Сущность конкурса предполагает наличие двух стадий: предварительного отбора и собственно конкурса между
отобранными участниками. В теории правового государства выработан ряд важных для данной темы положений. В избирательном праве раскрывается такой принцип формального равенства возможностей (в противоположность принципу социального государства, то есть перераспределению в пользу социально слабых [38], полная реализация справедливости для одного лица приводит к нарушению прав других лиц [39]). Принцип равенства возможностей приводит к введению принципа состязательности в связи с неспособностью государства без «конкурса» справедливо и целенаправленно отобрать индивидов. Кроме состязательности, важную роль играет альтернативность выборов. Отсутствие этих принципов создает невозможность применения выборов для формирования публичной власти.
Государство есть равнодействующая противоборствующих социальных, корпоративных интересов [40]. «Состязательный» элемент народовластия развит в работах Джона Стюарта Милля [41] и других, в которых демократия исследуется как механизм представления интересов народа, свойств депутатского мандата (необходимость свободного мандата, в противоположность взглядам Ж.-Ж. Руссо -у Д.С. Милля), обосновываются ограничения пассивного избирательного права (не голосуют лица, не содержащие себя своим трудом - у Д.С. Милля, несовершеннолетние, слуги и женщины - у И. Канта [42]). Конституцией Российской Федерации 1993 года воспринята идея народного суверенитета Руссо, несмотря на более высокое значение конституционализма, ограничивающего народный суверенитет [43]. Отказ в регистрации является завершающим элементом «предварительного отбора» лиц, претендующих на управление публично-правовым образованием. «Выигрышем» выступает возможность участвовать в следующей стадии избирательных процедур. «Пространство» состязания ограничено территориальными рамками избирательного округа и временными рамками избирательного процесса, «спор» идет за мандат выборного лица; «успех» группы (партии) и кандидата взаимозависимы. Такое понимание отказа в регистрации находит подтверждение в актах Конституционного Суда Российской Федерации: для приобретения статуса кандидата недостаточно волеизъявления гражданина: он должен соответствовать требованиям, предъявляемым к нему государством [44].
Наличие этих требований для приобретения статуса кандидата приводит к появлению стадии «предварительного отбора». Усмотрение государства при установлении критериев «предварительного отбора» не безгранично: оно связано конституционными целями и пределами ограничения прав (ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации). Государство либо муниципальное образование, отказывая в регистрации кандидатов, списков кандидатов, не допускает к участию в выборах кандидатов, избирательные объединения: 1) неспособные управлять делами государства либо муниципального образования; 2) способные управлять делами государства (либо муниципального образования), но не подтвердившие общественную состоятельность (известность среди избирателей и их доверие либо наличие самостоятельного дохода, достаточного для внесения избирательного залога); 3) способные к выдвижению, но не представившие необходимые для регистрации документы; 4) способные к выдвижению (то есть первоначально по своему статусу способные управлять делами государства либо муниципального образования), к которым государство либо муниципальное образование независимо от подтверждения их общественной состоятельности утрачивает политический интерес и исключает их из борьбы за мандаты в связи с совершением правонарушения. «Предварительный отбор» осуществляется на основе установления в законе процедуры регистрации кандидатов, списков кандидатов и соответствующих оснований отказа в регистрации. Другим элементом «предварительного отбора» является отмена регистрации кандидата. Вопрос о регистрации рассматривается в обязательном порядке в отношении всех кандидатов, списков кандидатов, вопрос об отмене регистрации - по заявлению заинтересованной стороны, что позволяет не согласиться с мнением, что отмена регистрации есть наиболее серьезная санкция избирательного законодательства [45].
Указанный подход позволяет дифференцировать основания отказа в регистрации, предусмотренные п. 24 и п. 25 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Имеются следующие основания, не являющиеся мерой юридической ответственности: 1) отсутствие у кандидата пассивного избирательного права [46]; 2) превышение числа
кандидатов, исключенных из списка кандидатов по заявлениям кандидатов о снятии своих кандидатур, решению избирательного объединения (за исключением выбытия по вынуждающим к тому обстоятельствам), а также по решению избирательной комиссии, принятому в связи с наличием предусмотренных п. 26 ст. 38 Федерального закона оснований для такого исключения, более чем на 25 процентов от общего числа кандидатов в заверенном списке кандидатов на выборах в федеральные органы государственной власти и более чем на 50 процентов от общего числа кандидатов в заверенном списке кандидатов на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления [47]; 3) выбытие кандидатов, в результате чего число региональных групп кандидатов в списке кандидатов оказалось меньше установленного законом [48]; 4) регистрация кандидата в другом избирательном округе на данных выборах, за исключением случая выдвижения кандидата избирательным объединением одновременно в одномандатном (многомандатном) избирательном округе и в составе списка кандидатов [49]; 5) отсутствие среди документов, представленных для регистрации кандидата, списка кандидатов, документов, необходимых в соответствии с Федеральным законом, иным законом для такой регистрации; 6) недостаточное количество достоверных подписей избирателей, представленных для регистрации кандидата, списка кандидатов, либо выявление 10 и более процентов недостоверных и (или) недействительных подписей от общего количества подписей, отобранных для проверки, если иное не установлено федеральным законом. Выявление 10 и более процентов недостоверных и (или) недействительных подписей от общего количества подписей, отобранных для проверки, не является основанием для отказа в регистрации в случае, когда для регистрации требуется представить менее 200 подписей, если достоверных подписей достаточно для регистрации; 7) внесение кандидатом, избирательным объединением избирательного залога в меньшем размере, чем это установлено п. 11 ст. 38 Федерального закона.
В первых трех случаях отказ в регистрации наступает в связи с отсутствием права участвовать в выборах у соответствующего участника избирательной кампании. При этом предполагается «первоначальная» неспособность своими действиями участвовать в управлении
делами государства. Такая неспособность презюмируется (после представления необходимых документов) и в специальной социальной проверке (через механизм сбора подписей либо внесения специального избирательного залога) не нуждается [50]. Отказ в регистрации в этом случае не носит правоограничи-тельного характера в силу отсутствия права, которое подлежало бы ограничению; решение избирательной комиссии об отказе в регистрации носит констатирующий и превентивный (по отношению к правам иных кандидатов) характер. Отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов в этом случае - мера защиты, и, как таковая, «является первичным правоохранительным средством, направленным на предотвращение правонарушения» [51]. Происходит прекращение прав и обязанностей, возникших в результате выдвижения кандидата. Отличием данного случая от отказа в регистрации как меры ответственности является невозможность преодоления его повторным выдвижением кандидатов.
На пятом, шестом, седьмом основаниях следует остановиться особо. Процедура сбора подписей устанавливается государством для проверки общественной состоятельности кандидатов - пользуются ли они доверием избирателей достаточным, чтобы быть зарегистрированными в качестве кандидата. Сбор подписей может не осуществляться, если избирательное объединение уже было допущено к распределению депутатских мандатов (то есть уже подтвердило, что пользуется доверием избирателей) либо кандидатом, избирательным объединением внесен избирательный залог. Смысл залога как затруднения для выдвижения кандидатов, не имеющих возможности бороться за избрание, заключается в том, что бороться за власть должны не любые граждане, а люди, доказавшие свою общественную состоятельность достижением определенного уровня дохода. Период избирательной кампании от момента опубликования решения о назначении выборов до последнего дня, когда допускается подача документов для регистрации кандидата, списка кандидатов, достаточно велик. Отсутствие необходимого числа подписей, внесение избирательного залога в меньшем размере могут быть устранены до истечения срока подачи документов для регистрации, не ставя под сомнение собранные достоверные и действительные подписи, соблюдение порядка выдвижения кандидата, законность источника средств для
избирательного залога. Применение в данном случае отказа в регистрации, который преодолевается повторным выдвижением и повторным сбором подписей либо внесением избирательного залога в установленном размере (в отличие от первых трех оснований), выглядит неправомерным. В этом случае отсутствует правонарушение, совершенное кандидатом, избирательным объединением, поэтому реакция государства, аналогичная карательной реакции (отказу в регистрации как меры конституционно-правовой ответственности) не объясняется с точки зрения ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации. Не может быть обосновано прекращение правовых последствий, вызванных выдвижением кандидата (совершенным в установленном законом порядке) либо утрата юридического значения подписей, которые уже собраны в поддержку выдвижения кандидата и являются действительными и достоверными. Важно, что кандидат, вообще не представивший документы для регистрации до истечения установленного срока, утрачивает статус кандидата [52] по истечении установленного срока без применения к нему отказа в регистрации.
Схожие вопросы возникают и при анализе правовой природы отказа в регистрации по мотивам отсутствия среди представленных документов, необходимых для регистрации в соответствии с законом. Если не происходит регистрация в связи с непредставлением необходимого количества подписей избирателей либо внесением избирательного залога в меньшем размере, то это объясняется тем, что кандидат не подтвердил свою общественную состоятельность (доверие избирателей либо способность организовать свое дело) на данном «отборочном этапе», не подтвердив и фактическую способность управлять. В этом случае пассивное избирательное право имеется, «неспособность управлять» вторична, так как общественная состоятельность не подтверждена в установленный срок; если срок не истек, кандидат не должен лишаться права доказать свою общественную состоятельность в течение установленного срока. Равным образом при отсутствии документов, необходимых для регистрации, нет оснований предусматривать реакцию государства или муниципального образования в виде меры, аналогичной ответственности за правонарушение.
Применение в указанных случаях отказа в регистрации, выступающего как ответс-
твенность независимо от наличия правонарушения, не соответствует принципам юридической ответственности, раскрытым в актах Конституционного Суда Российской Федерации. В этих случаях должен действовать установленный законом механизм возврата представленных в комиссию документов для устранения недостатков либо «довнесения» необходимой денежной суммы на залоговый счет избирательной комиссии. При непредставлении исправленных документов в комиссию в установленный законом срок либо «недовнесении» денежных средств кандидат должен считаться утратившим права и обязанности кандидата (кроме обязанности закрыть избирательный счет и представить итоговый финансовый отчет) в силу закона.
При проведении выборов может иметь место такое общественно вредное деяние, которое, не являясь по объективной стороне правонарушением, влечет неправильное формирование мнения избирателей о тех или иных кандидатах, избирательных объединениях (злоупотребление избирательным правом), в частности, использование «технологии двойников» [53]. Понятие «злоупотребление правом» в избирательном праве может носить более широкий характер, чем в гражданском праве, где отказ в защите права по данному основанию осуществляется как отказ в удовлетворении иска злоупотребившего своим правом лица [54]. Злоупотребление избирательным правом (в форме, предусмотренной законом) должно влечь последствие в виде отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов. Эти последствия по своей правовой природе не будут мерой юридической ответственности, поскольку наступают не в результате совершения избирательного правонарушения.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» допускает объективное вменение, не устанавливая признаков субъективной стороны правонарушений. Требует исследования возможность непривлечения к ответственности в виде отказа в регистрации, если неправомерные действия совершены кандидатом вследствие: 1) неопределенности законодательного регулирования отношений, связанных с выборами; 2) незаконных деяний избирательных комиссий; 3) незаконных деяний кредитных организаций-держателей специального избирательного счета; 4) изъятия первичной бух-
галтерской документации правоохранительными органами (невозможность обосновать первый финансовый отчет) [55].
Требует исследования проблема определения вины избирательных объединений. Выделяется вина объединения граждан в объективном смысле (вина объединения с точки зрения взыскующего органа) и в субъективном смысле (отношение его коллектива, администрации, должностных лиц к противоправному деянию) [56]. Помимо традиционного принципа презумпции невиновности с отнесением обязанности доказать вину на государственный орган, в некоторых случаях вина признавалась (экологическое, налоговое, антимонопольное законодательство), и ее можно было опровергать в рамках установленных процедур. В некоторых случаях вина не являлась признаком состава правонарушения (таможенное законодательство), и ответственность не наступала по причине нарушения права вследствие непреодолимой силы [57]. Объединение граждан может признаваться виновным, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения норм и правил, за нарушение которых предусмотрена ответственность, но данным объединением не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению [58]. Вину объединения можно понимать как вину его должностных лиц или представителей [59]. Встречаются и утверждения о несводимости вины организации к вине ее членов, должностных лиц, работников (например, в работах Е.А.Суханова и других авторов). В зависимости от того или иного подхода к виновности (принципу материального права) трансформируется и презумпция невиновности (принцип процессуального права) [60]. Отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов как мера юридической ответственности должен применяться только при наличии вины в действиях кандидата, избирательного объединения; при этом обязанность по доказыванию вины кандидата должна возлагаться на избирательную комиссию, а вина избирательного объединения должна презюмироваться, и обязанность по ее опровержению должна возлагаться на само это объединение. Отказ в регистрации, не являющийся мерой юридической ответственности, наступает без исследования избирательной комиссией вопроса о вине кандидата, избирательного объединения.
Оценим утверждения о необходимости судебного порядка отказа в регистрации кан-
дидата, списка кандидатов с точки зрения его внутреннего значения. Решение избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата, списка кандидатов - правоприменительный акт, завершающий собой стадию принятия документов для регистрации, выдачи подтверждения о принятии документов, проверки представленных документов (главным образом - подписных листов). Деятельность комиссии на данной стадии не предполагает наличия правонарушения, ее нельзя называть деятельностью по расследованию правонарушения, к рассмотрению и разрешению дела по существу данная стадия прямого отношения не имеет. Эта деятельность носит исполнительно-распорядительной характер по своей природе и органам судебной власти несвойственна. Исключительно судебный порядок отказа в регистрации может иметь смысл, если избирательная комиссия рассматривается как орган общественного контроля (но не как юрисдикционный орган), когда она осуществляет регистрацию кандидата, списка кандидатов в уведомительном порядке (либо отказывает в регистрации или возвращает документы, представленные для регистрации по основаниям, не связанным с избирательным правонарушением). В случае обнаружения правонарушения комиссия регистрирует кандидата, но вправе и обязана обратиться в суд с заявлением об отмене регистрации данного кандидата, списка кандидатов. Суд будет принимать решение не об отказе в регистрации кандидата, списка кандидатов, а об отмене регистрации. Данный подход имеет тот недостаток, что при нем значение «предварительного отбора» теряется: если регистрация носит уведомительный характер, то это приводит как к увеличению объема работы судов по отмене регистрации, так и к возрастанию вероятности, что из уже изготовленных бюллетеней придется вычеркивать фамилии кандидатов, регистрация которых отменена. Кроме того, говорить об отказе в регистрации в судебном порядке не имеет смысла в силу того, что рассмотрение вопроса о регистрации кандидата, списка кандидатов носит общий характер, то есть распространяется на всех кандидатов (осуществляется не в связи с правонарушением или нарушением чьих-то прав, а в результате правомерных действий по выдвижению кандидата, списка кандидатов, сбору подписей в поддержку выдвижения и последующего представления документов для регистра-
ции). Иными словами, деятельность по регистрации кандидата, списка кандидатов не является деятельность юрисдикционного характера.
Юридическая ответственность как правоотношение предполагает наличие процессуальных норм для предварительного расследования и разрешения дел о правонарушениях, а также для исполнения назначенной меры наказания [61]. В.В. Игнатенко [62] указывает на реализацию в установленной процессуальной форме как обязательный признак юридической ответственности. М.Д. Шиндя-пина [63] относит к сущностным признакам юридической ответственности наличие процессуальной формы развития и реализации юридической ответственности. Ю р и с -дикция определяется по виду и характеру рассматриваемых дел; по территории; по компетенции (подведомственность и подсудность). Распространяя традиционное определение юрисдикции [64] на избирательные комиссии, определим, что юрисдикционная деятельность избирательных комиссий - это деятельность по рассмотрению дел об избирательных правонарушениях, оценке действий кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, нижестоящих избирательных комиссий, членов избирательных комиссий с точки зрения их правомерности либо неправомерности и применению юридических санкций к правонарушителям. Не всякое рассмотрение комиссией представленных кандидатом, избирательным объединением документов является юрисдикцион-ной деятельностью. Рассмотрение вопроса о регистрации относится к исполнительно-распорядительной деятельности, близко также контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти, если понимать этот вид контроля как «несвязанный», то есть реализуемый в отношении любого кандидата, а не по обращению заинтересованного лица.
Производство по отказу в регистрации кандидата, списка кандидатов начинается с момента обнаружения избирательной комиссией признаков избирательного правонарушения, которое является основанием для отказа в регистрации как меры юридической ответственности, и завершается вступлением в силу решения избирательной комиссии об отказе в регистрации. Избирательная комиссия, принимающая документы для регистрации, проверяет их в рамках исполнительно-распорядительной и контрольно-надзорной
деятельности, что по существу аналогично соответствующей деятельности контрольных органов специализированного (отраслевого - в рамках исполнительной власти), а также финансового контроля. Данная деятельность требует регулирования не как процесс, а как установление контрольных полномочий соответствующего органа в соответствующем законе [65]. В то же время деятельность комиссии по отказу в регистрации кандидата, списка кандидатов как меры юридической ответственности должна реализовываться в рамках специального производства по делу об отказе в регистрации кандидата (включающего деятельность по расследованию и юрисдикционную деятельность). Данная деятельность носит процессуальный характер.
Эти общественные отношения урегулированы фрагментарно, регулируется контрольная деятельность, а не производство по отказу в регистрации. Можно прийти к выводу об особой правовой природе таких отношений и необходимости выделять данное производство как самостоятельное наряду с производством по делу об административном правонарушении и расследованием уголовных дел.
1. Нет единой точки зрения на наименование данного вида юридической ответственности: «конституционная», «конституционно-правовая», «государственно-правовая», «ответственность по избирательному праву» (если речь идет об отказе в регистрации кандидата). Различные точки зрения по данному вопросу см.: Трофимова Г. А. К вопросу о наименовании юридической ответственности за нарушение избирательных прав граждан, в книге: Право и выборы: Сб. науч. ст. Вып. 1 / Под ред. проф. В.В. Игнатенко. Избирательная комиссия Иркутской области; Институт законодательства и правовой политики. Иркутск, 2003.
2. Игнатенко В.В. Правонарушения и юридическая ответственность в избирательном процессе / Избирательная комиссия Иркутской области; Институт законодательства и правовой политики. Иркутск, 2003. С. 22-30.
3. Штурнев А.Е. Особенности законодательной регламентации отдельных видов конституционно-правовой ответственности за избирательные правонарушения, в книге: Право и выборы: Сб. науч. ст. Вып. 1 / Под ред. проф. В.В. Игнатенко. Избирательная комиссия Иркутской области; Институт законодательства и правовой политики. Иркутск, 2003. С. 27.
4. Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России: курс лекций. М.: Изд-во МГУ, 1999. С. 95.
5. Базылев Б.Т. Юридическая ответственность. Крас-
ноярск: Изд-во Краснояр. ун-та, 1985. С. 26.
6. Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1980. С. 23.
7. Малеин Н.С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М.: Юрид. лит., 1985. С. 131.
8. См., например: Дмитрук В.Н. Теория государства и права. Минск: Амалфея, 1999. С. 131.
9. Базылев Б.Т. Указ. соч. С. 29.
10. См., например: Шиндяпина М.Д. Стадии юридической ответственности. М.: Книжный мир, 1998. С. 13.
11. В целом тот же набор признаков применительно к юридической ответственности за нарушение законодательства о выборах указал В.В. Игнатенко. См.: Игнатенко В.В. Указ. соч. С. 8-9.
12. Теория государства и права / Под ред. А.И. Денисова. М.: Юрид. лит., 1980. С. 380-382.
13. Малеин Н.С. Указ. соч. С. 134-152.
14. Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М.: Юрид. лит., 1976. С. 85.
15. Малеин Н.С. Указ. соч. С. 145.
16. Братусь С.Н. Указ. соч. С. 108.
17. При таком подходе к классификации юридических санкций отказу в регистрации (в том числе не являющемуся мерой юридической ответственности) не свойственна не только компенсационная, но и правовосстановитель-ная функция: права избирателей либо других кандидатов будут нарушены в результате незаконной регистрации, а не до нее. Отказ в регистрации препятствует нарушению в будущем прав других кандидатов и выполняет превентивную функцию. С другой стороны, можно говорить о свойстве всякой юридической ответственности восстанавливать нарушенные общественные отношения, т.е. законность, правопорядок, или известный западному праву «публичный порядок». Но первичными для отказа в регистрации кандидата являются карательность и превен-тивность (в случае, когда отказ в регистрации кандидата не мера ответственности - только превентивность).
18. Дегтярев С.Л. Возмещение убытков в гражданском и арбитражном процессе. М.: ВолтерсКлувер, 2003. С. 7.
19. Сигнализационная функция в избирательном праве свойственна предупреждению как мере юридической ответственности, о чем см.: Игнатенко В.В. Указ. соч. С. 19-21.
20. Тархов В.А. Гражданское право. Общая часть: Курс лекций. Чебоксары: Чуваш. кн. изд-во, 1997. С. 287.
21. Такой подход позволяет согласиться с выводами В.В.Игнатенко о правовосстановительном или правообес-печительном характере отказа в регистрации, когда он не является мерой ответственности. См.: Игнатенко В.В. Указ. соч., С. 22-30.
22. Липинский Д.А. Карательная и восстановительная функции налоговой ответственности // Юрист. 2003. № 8; СПС «КонсультантПлюс».
23. Зражевская Т.Д. Проблема конституционного закрепления принципов избирательной системы Российской Федерации // Право и власть. 2001. № 1; СПС «КонсультантПлюс» .
24. Сроки обращения в суд за защитой нарушенного права; сроки наложения взыскания в трудовом праве; усмотрение потерпевшего лица либо работодателя о необходимости возбуждения процедуры применения ответственности.
25. П. 18 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
26. Малеин Н.С. Указ. соч. С. 171.
27. Исключение составляет только смертная казнь, которая, будучи необратимой и не будучи делимой, выбивается из общего ряда наказаний, указанных в ч. 1 ст. 45 УК РФ.
28. Тархов В.А. Указ. соч. С. 323.
29. Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 278-291.
30. С таким определением Н.М.Колосовой согласиться нельзя, так как отказ в регистрации кандидата может быть преодолен повторным выдвижением как кандидата того же самого гражданина. В практике Конституционного Суда Российской Федерации отказ в регистрации кандидата рассматривается как ограничение пассивного избирательного права (то есть мера ответственности, имеющая ограничение по сроку действия и возможность преодоления, при этом ограничивается реализация права, но само статутное право под сомнение не ставится), но не как его лишение (что не является мерой ответственности вообще либо является мерой специальной ответственности - но не в избирательном праве, и носит как срочный, так и бессрочный характер, и распространяется на как на реализацию права, так и на статутное субъективное право). Н.М.Колосова, по-видимому, смешивает также ограничение избирательного права на основании решения юрисдикционного органа и ограничение, существующее объективно (пределы осуществления избирательных прав, отсюда недопустимость злоупотребления правами).
31. Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М.: Городец, 2000. С. 7, 111, 114, 125-135.
32. Колюшин Е.И. Указ. соч. С. 27.
33. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: Юрин-формцентр, 2001. С. 321-322.
34. Несмеянова С.Э. К вопросу о конституционной ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 4; СПС «КонсультантПлюс».
35. Шиндяпина М.Д. Указ. соч. С. 25.
36. Представительная демократия и электорально-
правовая культура / Общ. редакция и введение Ю.А. Веденеев, В.В. Смирнов. М.: Весь мир, 1997. С. 7.
37. Хейзинга Й. Homo ludens. Опыт определения игрового элемента культуры // Культурология / Под ред. проф. Г.В. Драча. Ростов н/Д: Феникс, 1998, С. 458-464.
38. Конституция Российской Федерации: проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 55.
39. Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М.: Юрид. лит., 1981.
40. Соловьев В.С. Значение государства // Соловьев В.С. Спор о справедливости. М.: ЗАО Изд-во ЭКСМО-Пресс; Харьков: Фолио, 1999. С. 856.
41. Милль Д.С. Размышление о представительном правлении. Published by chalidze publications, Benson, Vermont 05731, manufactured in USA.
42. Кант И. Метафизика нравов в двух частях // Кант И. Сочинения в 6 томах, т. 4, ч. 2. М.: Мысль, 1965.
43. Народ является коллективным целым, большинство которого выражает свою волю как всеобщую, что не соответствует современным взглядам об ограничении публичной власти правами человека. См.: Конституция Российской Федерации: проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 78.
44. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11.06.2002 №10-П, от 15.01.2002 №1-П, от 25.12.2001 №17-П, от 25.04.2000 №7-П, определения Конституционного Суда Российской Федерации от 05.06.2003 №215-О, от 25.12.2003 №458-О.
45. Князев С.Д. Российское избирательное право. Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 2001. С. 407.
46. Применительно к списку кандидатов это влечет исключение соответствующего кандидата из списка.
47. Только для отказа в регистрации списка кандидатов.
48. Только для отказа в регистрации списка кандидатов.
49. Только для отказа в регистрации кандидата.
50. Исторически недавно неспособность управлять делами государства презюмировалась государством по половому (женщины), социальному (несамостоятельный род занятий - слуги, подмастерья и т.д.), вероисповедному (конфессиональные ограничения, связанные с доступом к государственной службе в Российской империи) признакам.
51. Шиндяпина М.Д. Указ. соч. С. 21.
52. Например: п. 3 ст. 61 Закона Иркутской области от 11.12.2003 №72-оз «О муниципальных выборах в Иркутской области».
53. Захаров О.Ю., Порфирьев А.И. Нарушения избирательных прав и «негативные» избирательные технологии в Московской и Брянской областях: анализ, пути
противодействия // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 3; СПС «КонсультантПлюс».
54. Яценко Т.С. Проблемы ответственности за злоупотребление правом по российскому гражданскому законодательству // Юрист. 2002. № 8; СПС «Консультант-Плюс».
55. Демин А.В. Ответственность за вину и презумпция невиновности в сфере налоговой ответственности: актуальные вопросы теории и практики // СПС «КонсультантПлюс». 12.05.2004.
56. Колесниченко Ю.Ю. Некоторые вопросы административной ответственности юридических лиц // Журнал российского права. 1999. №10; СПС «Консультант-Плюс».
57. Иванов Л. Административная ответственность юридических лиц // Российская юстиция. 2001. № 3; СПС «КонсультантПлюс».
58. Мельник Т.Е. Приостановление и запрет деятельности общественных объединений: направления совершенствования // Журнал российского права. 2003. № 4; СПС «КонсультантПлюс».
59. Викторов И. Административная ответственность юридических лиц // Законность. 2001. № 6; СПС «КонсультантПлюс» .
60. Демин А.В. Указ. соч.
61. Базылев Б.Т. Указ. соч. С. 29.
62. Игнатенко В.В. Административная ответственность по российскому законодательству. Иркутск: Изд-во ИГЭА, 1998. С. 11.
63. Шиндяпина М.Д. Указ. соч. С. 13.
64. Популярный юридический энциклопедический словарь. М.: Научное изд-во «Большая российская энциклопедия»; Изд-во «Рипол классик», 2002. С. 795.
65. Получение и проверка отчетности, связанной с избирательными фондами, у кандидата, избирательного объединения, филиалов Сберегательного банка России, организаций, выпускающих средства массовой информации; запросы информации у государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, их должностных лиц, у кандидата, избирательного объединения; рассмотрение обращений граждан; меры реагирования, направленные на предупреждение и пресечение нарушений законодательства: обращение с представлением о проведении соответствующих проверок и пресечении нарушений законов в правоохранительные органы и органы исполнительной власти, направление предложений об устранении нарушений законодательства в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, организации, которые обязаны дать ответ на указанное предложение в установленные законом сроки.
52
В настоящем разделе наш журнал знакомит читателей с интересными публикациями по вопросам избирательного права в российских и зарубежных научных изданиях. Предлагаемая вниманию читателей статья Н. Миронова была опубликована в журнале «Сравнительное конституционное обозрение» (2005. № 1) и посвящена анализу правовой основы выборов Президента Украины, которые состоялись в 2004 г. Данная избирательная кампания, аргументировано подчеркивает автор статьи, ясно показала, что на пространстве СНГ (да и за его пределами) роль демократических правовых институтов все еще оценивается с позиций политической целесообразности и что народы постсоветских республик, формально объявленные их конституциями единственным источником публичной власти, на практике далеко не всегда готовы рассматривать себя в таком качестве.
ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ВЫБОРОВ ПРЕЗИДЕНТА УКРАИНЫ
Н.М. Миронов
Прошедшие в 2004 году выборы Президента Украины, названные «оранжевой революцией», мало кто рассматривал в рамках только внутригосударственного избирательного процесса. Избирательная кампания прежде всего была оценена как событие, знаменующее серьезные изменения на международной арене. Стало едва ли не общепризнанным мнение о том, что оба основных кандидата на должность президента республики являлись протеже влиятельных иностранных государств и что сама президентская кампания стала полем противостояния Запада и России.
Происхождение этих оценок вполне понятно. В прессе, в том числе и в российских СМИ, проводилась активная кампания: президенты государств и представители авторитетных международных организаций в своих заявлениях подчас недвусмысленно связывали перспективы демократического развития Украины с победой той или иной стороны политического конфликта.
Однако это — политический аспект вопроса. Вместе с тем аналитики, журналисты, политики уделяли, на наш взгляд, недостаточно внимания другому, не менее важному аспекту произошедших событий — их юридическому содержанию. И это не случайно. Президентская кампания ясно показала, что на пространстве СНГ (да и за его пределами) роль демократических правовых институтов все еще оценивается с позиций политической целесообразности и что народы постсоветских республик, формально объявленные их конституциями единственным источником публичной власти, на практике далеко не всегда готовы рассматривать себя в таком качестве.
В то же время пренебрегать правовым аспектом состоявшихся в Украине выборов не
следует. Качество правового регулирования избирательного процесса сыграло свою роль в ходе прошедшей кампании, и эта роль, к сожалению, была во многом негативной.
Для того чтобы прокомментировать данный вывод, следует коротко проанализировать основные особенности института выборов Президента Украины и отметить те из них, которые объективно способствовали имевшим место нарушениям.
Основным правовым актом, в соответствии с которым проводились выборы, является Закон Украины от 18 марта 2004 года «О выборах Президента Украины» (далее — Закон). Первое и самое общее замечание касается объема правового регулирования выборов, установленных Законом. Хотя он включает 105 статей, его нормы далеко не всегда содержат четкие формулировки и потому вызывают разночтения. Особенно это относится к положениям, затрагивающим наиболее «проблемные» области избирательного процесса: составление списков избирателей, выдвижение и регистрация кандидатов, голосование, подсчет голосов, установление итогов и определение результатов выборов, их обжалование, ограничения использования административного ресурса, «теневого» финансирования. Поэтому в ходе избирательной кампании выявленная структурная недостаточность норм Закона восполнялась, по необходимости, правоприменителем, то есть избирательными комиссиями и судом. И действительно, наблюдатели [1] отмечали, что во время президентских выборов объем собственного нормативного регулирования, например, ЦИК Украины был весьма велик. Причем отдельные решения Комиссии носили характер нормативных правовых актов, заменяющих соответствующие законодательные
