CC BY
116
Т. М. Занина, А. С. Раджабова,
кандидат юридических наук, Управление Росгвардии
профессор по Республике Дагестан
ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОНТРОЛЯ ЗА ЧАСТНОЙ ОХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
THE FEATURES OF EXERCISING CONTROL OVER PRIVАTE SECURUTY ACTIVITIES
В статье рассматриваются контрольные полномочия подразделений лицензионно-разрешительной работы Росгвардии, выделяются основные формы контроля за частной охранной деятельностью в Российской Федерации, а также на основе примеров из практики Центра лицензионно-разрешительной работы Управления Росгвардии по Республике Дагестан проведен анализ пробелов в законодательстве Российской Федерации в сфере регулирования частной охранной деятельности.
This article discussess the control powers of the divisions of licensing and permitting work of National Gurd of Russian Federation, the main forms of control over private security activities in Russian Federation are considered and on the basis of examples from the practice of the center for lisensing and permitting work of Rosguard administration in the republic of Dagestan, an analysis of gaps in the legislation of the Russian Federation in the field of regulation ofprivate security activities was carried out.
В Российской Федерации с 1992 года стремительно развивается деятельность частных охранных организаций, которые оказывают услуги по защите жизни и здоровья граждан, охране имущества, объектов при транспортировке, обеспечению внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, а также и на объектах, в отношении которых установлены требования по антитеррористической защищенности.
В настоящее время на территории Республики Дагестан оказывают охранные услуги 149 частных охранных организаций, из них у 58 имеется в наличии служебное оружие. При этом в 29 охранных организациях число сотрудников достигает свыше 300. Таким образом, подразделе-
ния лицензионно-разрешительной работы Управления Росгвардии по Республике Дагестан должны не только осуществлять свою деятельность по предоставлению государственных услуг, но и организовывать каждый день контроль за деятельностью юридических лиц, оказывающих охранные услуги.
Контроль является способом обеспечения законности и дисциплины в деятельности Росгвардии.
Основным законодательным актом, закрепляющим правовые положения взаимодействия юридических лиц и контролирующих органов, их права и обязанности, в том числе и которые возникают непосредственно при проведении ме-
роприятий по контролю за соблюдением обязательных требований, является Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»^]. Из вышеуказанного федерального закона следует, что государственный контроль в отношении юридических лиц представляет собой деятельность уполномоченных на то органов государственной власти по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений юридическими лицами лицензионных требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации, путем организации и проведения проверок, а также дальнейшему принятию мер по устранению выявленных нарушений. Общественные отношения, возникающие в сфере государственного контроля, в настоящее время развиваются. Появляются новые контролирующие органы, в некоторых сферах хозяйственной деятельности устанавливаются дополнительные стандарты. Например, к юридическим лицам, осуществляющим частную охранную деятельность, определен достаточно большой список требований для получения лицензии.
Одной из задач, определенной Президентом Российской Федерации на этапе формирования нового органа государственной власти — Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации, является функция по осуществлению государственного контроля в некоторых сферах деятельности [3].
На войска национальной гвардии возлагаются полномочия по осуществлению контроля за частными охранными организациями, а также соблюдением ими обязательным требований и условий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в следующих формах: рассмотрение заявления о выдаче, переоформлении и продлении срока действия соответствующих лицензий соискателям лицензии или лицензиатам; плановые и внеплановые проверки субъекта охранной деятельности; проверка обеспечения условий хранения (сохранности) оружия у юридических лиц, которая проводится раз в полгода; ведение учетных дел или сбор и хранение информации в контрольно-наблюдательных делах на каждую частную охранную организацию.
Ведением учетных дел занимается лицензирующий орган, выдавший лицензию, и непосредственно подразделение лицензионно-разрешительной работы по месту осуществления частной охранной деятельности. На каждую частную охранную организацию заводится лицензионное дело, где хранится информация о юридическом лице, его учре-
дительных документах, его законном представителе и разрешенном перечне оказываемых охранных услуг. Данная форма контроля помогает установить, у какого юридического лица заканчивается срок действия лицензии или закончился, произошла смена юридического адреса, о чем уведомление в установленные сроки направлено не было.
Проверка обеспечения условий хранения (сохранности) оружия у юридических лиц проводится один раз в полугодие, предметом ее является установление соответствия или несоответствия условий хранения (сохранности) оружия и патронов и учетной документации юридических лиц правилам оборота оружия [4].
Рассмотрение надлежащим образом оформленного заявления на предоставление, переоформление или продление срока действия лицензии на осуществление частной охранной деятельности и прилагаемых к нему документов как одна из форм контроля проявляется в проведении документарной и выездной внеплановой проверок. В рамках проведения документарной проверки устанавливается также достоверность представленных сведений, указанных в заявлении и документах, представленных заявителем, путем межведомственного взаимодействия с другими органами государственной власти и сопоставления сведений с единой базой Росгвардии - Системой централизованного учета оружия Росгвардии. В ходе проведения выездной внеплановой проверки устанавливается соответствие соискателя лицензии или лицензиата лицензионным требованиям, предусмотренным законодательством Российской Федерации с сфере регулирования частной охранной деятельности [5].
Хотелось бы обратить внимание на плановые и внеплановые проверки, которые проводятся с целью осуществления контроля за соблюдением лицензиата требований и условий, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Данные проверки проводятся на основании распоряжения или приказа федерального органа исполнительной власти в сфере частной охранной деятельности с продолжительностью не более 20 рабочих дней, а в исключительных случаях срок проведения может быть продлен по решению руководителя государственного органа контроля (надзора). При этом плановая проводится не чаще, чем раз в три года в соответствии с ежегодным графиком, а внеплановая только в случаях, предусмотренных Законом Российской Федерации от 11.03.1992 № 2487-1 года «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» [2] (далее — Закон РФ № 2487-1) с уведомлением прокурора субъекта Российской Федерации.
Как пример, в 2018 году Управлением Росгвардии по Республике Дагестан на основании распоряжения начальника управления, согласованного с прокуратурой Республики Дагестан, проведена внеплановая проверка по факту убийства сотрудника Росгвардии, в которого стреляли из служебного короткотствольного оружия — пистолета ИЖ-71 калибра 9х12мм, зарегистрированного в частной охранной организации. В ходе проведения проверки было установлено, что частный охранник, за которым было закреплено данное оружие, находился ночью с пистолетом не на рабочем месте, а в ресторане, где в дальнейшем в ходе конфликта произвел выстрел в сотрудника Росгвардии. По результатам проверки сотрудниками подразделения лицензионно-разрешительной работы Управления Росгвардии по Республике Дагестан были привлечены к ответственности представители частной охранной организации за нарушение правил оборота оружия, а также в отношении юридического лица был направлен материал в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением об аннулировании лицензии на осуществление частной охранной деятельности. 18 декабря 2019 года судом было принято решение об аннулировании лицензии.
Нарушения выявляются практически у каждого субъекта охранной деятельности, имея аналогичный характер. Из наиболее часто встречаемых: неуведомление или уведомление с нарушением установленных сроков лицензирующего органа о начале или об окончании оказания охранных услуг; использование работников, не имеющих удостоверения частных охранников или специальной квалификации; нарушение порядка учета, хранения и использования служебного оружия; необеспечение социальными и правовыми гарантиями сотрудников частных охранных организаций. Многие охранники, оказывающие услуги, забывают продлить удостоверение частного охранника, это говорит о том, что контроль со стороны руководителей частных охранных структур не осуществляется. Кроме того, как показывает практика, многие лица с криминальной направленностью устраиваются в частные охранные организации или открывают новые с целью получения легального доступа к огнестрельному оружию и специальным средствам. Также имеются факты осуществления частной охранной деятельности без специальной на то лицензии. Нарушения со стороны частных охранников в первую очередь происходят по причине слабой подготовки молодежи и халатного отношения к своим обязанностям.
Например, в Республике Дагестан с января по апрель 2020 года в рамках осуществления
контроля за частной охранной деятельностью выявлено более 20 нарушений юридическими лицами, 12 из них привлечены к административной ответственности Арбитражным судом Республики Дагестан, при этом в 10 случаях из 12 юридические лица были привлечены за нарушение сроков подачи уведомлений о начале (об окончании) оказания охранных услуг.
Вышесказанное говорит о том, что контроль за частной охранной деятельностью является неотъемлемой частью работы подразделений ли-цензионно-разрешительной работы. Нарушения обязательных требований и условий частными охранными организациями происходят в связи со слабым контролем лицензирующих органов, исполнения ненадлежащим образом своих обязанностей руководителями охранных организаций, а также низкими требованиями к персоналу частных охранных организаций. Анализ накопившихся проблем в осуществлении частной охранной деятельности свидетельствует о том, что действующая нормативная база в сфере осуществления контроля за частной охранной деятельностью нуждается в совершенствовании. С момента создания Росгвардии и по сегодняшний день постоянно разрабатываются и вступают в силу новые административные регламенты, регулирующие сферу частной охранной деятельности.
Необходимо внести изменения в нормативные правовые акты, регламентирующие частную охранную деятельность, а именно закрепить как одну из главных форм контроля лицензирующим органом за деятельностью частных охранных организаций профилактическую работу. Целесообразно было бы раз в полгода проводить «круглые столы» с законными представителями юридических лиц о наиболее частых правонарушениях, об изменениях в законодательстве [6].
Например, в Москве создан Координационный совет с представителями частных охранных организаций и комиссии при Росгвардии по вопросам повышения качества охранных услуг, предоставляемых частными охранными организациями. За 2019 год были проведены два заседания Координационного совета, в ходе которых выявлены грубые нарушения юридическими лицами в сфере трудовой и налоговой деятельности, а именно выплаты сотрудникам организаций заработной платы ниже минимального размера оплаты труда в Российской Федерации и расхождение количества охранников по учетам Росгвардии и Федеральной налоговой службы. Также были рассмотрены проблемные вопросы, заданные руководству Росгвардии представителями частных охранных структур [7]. То есть такая работа позволяет уменьшить количество
нарушений юридическими лицами не только в сфере частной охранной деятельности, но и в трудовой — по отношению к работникам, и в налоговой, выявляя уклонения от уплаты налогов, а также получить обратную связь от объединений частных охранных структур и предотвратить возможные нарушения в будущем. Такой вид профилактической работы, по нашему мнению, должен быть закреплен законодательно и обязателен к применению во всех субъектах Российской Федерации.
Кроме того, существуют противоречия между новыми ведомственными нормативными правовыми актами и Законом РФ № 2487-1. Например, в приказе Росгвардии от 14.01.2020 № 8 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия» сроки проведения внеплановой и плановой проверок определены в 20 рабочих дней с возможностью продления на 20 рабочих дней, а в Законе РФ № 2487-1 — не более одного месяца.
Таким образом, мы полагаем, что с целью улучшения качества работы контролирующих органов, а также уменьшения количества нарушений и несчастных случаев необходимо внести следующие поправки в законодательство Российской Федерации, регулирующее деятельность частных охранных структур:
1. Закрепить в Законе РФ № 2487-1 форму контроля «профилактическая работа», одним из видов которой установить создание Координационного совета при Росгвардии. Кроме того, утвердить периодичность проведения заседаний при Координационном совете. Например, раз в полгода.
2. Установить единые сроки проведения плановых и внеплановых проверок, а также требования к их проведению. Противоречия в положениях законодательства Российской Федерации создают при осуществлении контроля дополнительные проблемы. При возникновении спорных вопросов между частными охранными организациями, в отношении которых проводится проверка, и сотрудниками подразделений лицензионно-разрешительной работы бывает сложно доказать правомерность действий из-за наличия расхождений в положениях ведомственных нормативных правовых актов и Закона РФ № 2487-1.
3. Ужесточить требования к частным охранникам, особенно оказывающим охранные услуги со служебным оружием. Например, за частным охранником можно закрепить служебное оружие только после стажа работы в данной сфере без оружия не менее 6 месяцев. Ведь многие нарушения, а иногда и преступления совершают именно неопытные, молодые работники охранных структур, не осознавая серьезности специфики своей работы и ответственности за ненадлежащее хранение и использование служебного оружия.
ЛИТЕРАТУРА
1. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля : федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 01.04.2020) // URL: http://www.consultant.ru
2. О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации : закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. № 2487-1 (ред. от 02.08.2019) // URL: http://www.consultant.ru
3. Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. № 157 (ред. 17.06.2019) // СЗ РФ. — 2016. — № 15. — Ст. 2072.
4. Об утверждении Административного регламента Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства Российской Федерации в области обо-
рота оружия : приказ Росгвардии от 14 января 2020 г. № 8 // URL: http://www.consultant.ru
5. О некоторых вопросах осуществления частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности : постановление Правительства РФ от 23 июня 2011 г. № 498 (в ред. от 02.09.2019) // СЗ РФ. — 2011. — № 26. — Ст. 3820.
6. Кинчус Е. В. Осуществление контроля за негосударственной (частной) охранной и сыскной деятельностью // Общество и право. — 2008. — № 1. — С. 251—253.
7. Линёв А. Н. Контрольные полномочия Росгвардии: перспективы осуществления в условиях реформы контрольно-надзорной деятельности // Вестник Московского университета МВД России. — 2019. — № 3. — С. 162—164.
8. Координационный совет при Росгвардии по вопросам частной охранной деятельности: заседание комиссии по качеству // URL: http://guardinfo.online (дата обращения: 18.03.2019).
REFERENCES
1. O zaschite prav yuridicheskih lits i individu-alnyih predprinimateley pri osuschestvlenii gosudar-stvennogo kontrolya (nadzora) i munitsipalnogo kontrolya : federalnyiy zakon ot 26 dekabrya 2008 g. # 294-FZ (red. ot 01.04.2020) // URL: http://www.consultant.ru
2. O chastnoy detektivnoy i ohrannoy deyatelnos-ti v Rossiyskoy Federatsii : zakon Rossiyskoy Feder-atsii ot 11 marta 1992 g. # 2487-1 (red. ot 02.08.2019) // URL: http://www.consultant.ru
3. Voprosyi Federalnoy sluzhbyi voysk natsion-alnoy gvardii Rossiyskoy Federatsii : ukaz Preziden-ta Rossiyskoy Federatsii ot 5 aprelya 2016 g. # 157 (red. 17.06.2019) // SZ RF. — 2016. — # 15. — St. 2072.
4. Ob utverzhdenii Administrativnogo reglamenta Federalnoy sluzhbyi voysk natsionalnoy gvardii Rossiyskoy Federatsii po osuschestvleniyu federalnogo gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) za soblyudeniem zakonodatelstva Rossiyskoy Fed-eratsii v oblasti oborota oruzhiya : prikaz Rosgvardii
ot 14 yanvarya 2020 g. # 8 // URL: http://www.consultant.ru
5. O nekotoryih voprosah osuschestvleniya chastnoy detektivnoy (syisknoy) i chastnoy ohrannoy deyatelnosti : postanovlenie Pravitelstva RF ot 23 iyunya 2011 g. # 498 (v red. ot 02.09.2019) // SZ RF. — 2011. — # 26. — St. 3820.
6. Kinchus E. V. Osuschestvlenie kontrolya za ne-gosudarstvennoy (chastnoy) ohrannoy i syisknoy deyatelnostyu // Obschestvo i pravo. — 2008. — # 1. — S. 251—253.
7. LinYov A. N. Kontrolnyie polnomochiya Rosgvardii: perspektivyi osuschestvleniya v uslovi-yah reformyi kontrolno-nadzornoy deyatelnosti // Vestnik Moskovskogo universiteta MVD Rossii. — 2019. — # 3. — S. 162—164.
8. Koordinatsionnyiy sovet pri Rosgvardii po voprosam chastnoy ohrannoy deyatelnosti: zasedanie komissii po kachestvu // URL: http://guardinfo.online (data obrascheniya: 18.03.2019).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Занина Татьяна Митрофановна. Профессор кафедры административной деятельности органов внутренних дел. Кандидат юридических наук, профессор. Воронежский институт МВД России. E-mail: [email protected]
Россия, 394065, г. Воронеж, проспект Патриотов, 53.Тел. (473) 200-52-98.
Раджабова Алина Сергеевна. Инспектор Центра лицензионно-разрешительной работы. Управление Росгвардии по Республике Дагестан. E-mail: [email protected]
Россия, 367027, Республика Дагестан, г. Махачкала, улица Ахмеда Магомедова, 1а. Тел. +7 (872) 269-72-72.
Zanina Tatiana Mitrofanovna. Professor of the chair of Administrative Activities of Internal Affairs. Candidate of Juridical Sciences, Professor.
Voronezh Institute of the Ministry of the Interior of Russia. E-mail: [email protected]
Work address: Russia, 394065, Voronezh, Prospect Patriotov, 53. Tel. (473) 200-52-98.
Radzhabova Alina Sergeevna. Licensing center inspector. Department of the Russian Guard for the Republic of Dagestan. E-mail: [email protected]
Work address: Russia, 367027, Republic of Dagestan, Mahachkala, Ahmeda Magomedova Str., 1a. Tel. +7 (872) 269-72-72.
Ключевые слова: контроль; формы контроля; плановая и внеплановая проверка; Координационный совет; профилактическая работа.
Key words: control; forms of control; scheduled and unscheduled inspection; Coordinating council; preventive work.
УДК 342
