CC BY
159Особенности муниципального управления городским общественным транспортом
Peculiar features of city public transport management by municipality
УДК 351.81
Ерзылева Анна Александровна
преподаватель Рязанского государственного радиотехнического университета 390005, г Рязань, ул. Гагарина, д. 59/1
Erzyleva Anna Aleksandrovna
390005, Ryazan, ul. Gagarina, 59/1
В статье рассматриваются перспективы развития городского транспортного комплекса, а также вопросы эффективного муниципального управления пассажирским транспортом, ответы на которые позволят решить социально-экономические проблемы города, обеспечить доступность и качество транспортных услуг для населения.
The article reviews perspectives of city transport complex development, as well as the issues of efficient municipal management of passenger transport; the solutions allow to solve social and economic problems of the city, provide the accessibility and quality of public transportation services.
Ключевые слова: муниципальное управление, общественный транспорт, муниципально-частное партнерство, городская политика, транспортный комплекс
Keywords: municipal management, public transport, municipal and private partnership, city policy, transport complex
Современный город — сложная социально-экономическая система, устойчивое функционирование которой обеспечивается, в том числе, и за счет эффективной системы муниципального управления. Все элементы данной системы (городское хозяйство, производственная, социальная, финансово-экономическая и управленческая сферы) находятся в неразрывной взаимосвязи. Поэтому управление современным городом можно рассматривать с точки зрения управления квазикорпорацией, и регулирования экономических отношений, и взаимодействия с населением.
Одним из связующих звеньев вышеперечисленных подсистем современного города, которые обеспечивают социально-экономическую стабильность, является муниципальный транспортный комплекс — городской общественный транспорт. Крупные муниципальные образования, особенно городские, могут претендовать на звание места комфортного обитания человека только в том случае, если будут достаточно обеспечены развитой транспортной инфраструктурой [1].
Однако, согласно официальной статистике [2], количественные показатели, характеризующие использование пассажирского транспорта, демонстрируют понижательную динамику (табл. 1 и 2). Очевидно, что по экономическим причинам преобладает более мобильный и менее капиталоемкий, по сравнению с прочими видами транспорта, автобусный транспорт, а следующим по значимости является электрический. Показательно и устойчивое в дина-
мике снижение использования трамваев из-за высокой стоимости содержания как подвижного состава, так и трамвайных путей.
Динамика пассажирских перевозок [3] показывает, что за весь анализируемый период пассажирооборот по всем видам общественного транспорта (за исключением метрополитенов) сократился (в том числе автобусный — на 50%, таксомоторный — на 97%, трамвайный — на 73%, троллейбусный — на 70%). Основной причиной таких изменений стала автомобилизация населения, которая в целом привела к тому, что в современных городах дорожные пробки стали привычным явлением, влекущим за собой значительные экономические и социальные потери.
Развитие общественного пассажирского транспорта (в том числе и его современных скоростных видов) является одной из приоритетных задач в системе государственного управления и решения социально-экономических проблем. Так, в соответствии с официально утвержденной Транспортной стратегией Российской Федерации на период до 2030 года транспорт определен как одна из крупнейших базовых отраслей народного хозяйства, важнейшая составная часть производственной и социальной инфраструктуры.
Транспортная стратегия ориентирована на достижение целей обеспечения доступности и качества транспортных услуг для населения в соответствии с социальными стандартами. При этом обозначены задачи повышения степени удовлетворенности растущих потребностей населения в перевозках, обеспечения ценовой доступности услуг транспорта, а также специальных требований, в частности со стороны граждан с ограниченными возможностями [Там же].
Проблемы развития общественного транспорта остро стоят не только для России — они актуальны для городов во всем мире. Поэтому, например, главной целью Международного Союза общественного транспорта является удвоение к 2025 г. доли общественного транспорта на рынке городских пассажирских перевозок во всем мире, так как без опоры на развитие общественного транспорта города обречены на деградацию и быстрое ухудшение качества жизни своих обитателей [4].
Современное состояние городского общественного транспорта требует активного вмешательства государственных органов власти в регулирование производства социально значимых услуг, включая общественные перевозки. Учитывая, что общественный транспорт в настоящее время является объектом управления муниципалитетов, в отличие от строгой централизованной системы управления в советский период, к сожалению, не выработаны современные экономически целесообразные и социально-ориентированные методы, подходы и модели управления городским общественным транспортом.
Важность и необходимость муниципального управления городским общественным транспортом обусловлена тем, что транспортная система является одним из важнейших факторов экономического роста на уровне
Таблица 1
Число городов и поселков городского типа, имеющих внутригородское пассажирское сообщение, по видам транспорта общего пользования (на конец года)
Показатель Год
1992 1995 2000 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Автобусный 1293 1249 1295 1160 1126 1121 1041 985 985
Таксомоторный 442 222 103 52 50 41 42 22 22
Трамвайный, всего 70 68 68 67 66 66 66 65 64
в том числе скоростной 4 4 4 4 4 4 4 4 4
Троллейбусный 86 85 87 90 90 90 89 88 88
Метрополитены 6 6 6 6 7 7 7 7 7
> <
Таблица 2
Пассажирооборот по видам транспорта общего пользования, млрд пассажиро - километров
Показатель Год
1992 1995 2000 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Транспорт — всего 681,2 552,3 494,4 501,8 464,5 466,9 465,5 475,5 429,6
в том числе по видам:
автобусный 212,3 188,2 171,9 161,7 133,5 126,4 118,1 115,4 106,9
таксомоторный 3,8 1,0 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1
трамвайный 26,0 25,1 25,1 18,7 13,5 11,1 8,7 8,2 7,1
троллейбусный 26,2 26,5 28,1 21,4 15,0 12,4 9,8 9,0 7,9
метрополитены 39,6 46,2 46,9 51,4 43,4 44,2 42,6 43,4 42,7
города и региона в целом. Транспортная инфраструктура может обеспечить эффективное размещение и использование ресурсов, минимизировать издержки как транспортных предприятий, так и потребителей транспортных услуг, т. е. населения города. В конечном счете, эффективное транспортное обеспечение жизнедеятельности города позволяет формировать и наращивать конкурентные преимущества муниципальных образований и повышать их инвестиционную привлекательность.
Однако современное состояние транспортного комплекса в муниципальных образованиях осложняется совокупностью взаимосвязанных проблем, типичных для большинства городов нашей страны, ограничивающих развитие транспортных предприятий и не позволяющих эффективно управлять им на уровне городских органов власти:
1) общая убыточность городского общественного транспорта. Основными причинами низкой рентабельности и убыточности перевозок являются отсутствие обоснованной системы тарифообразования на транспортные услуги, а также отставание роста доходных ставок от роста цен на потребляемые транспортом топливо, электроэнергию, материалы и технические средства;
2) высокая степень автомобилизации населения российских городов. Это привело к тому, что выбросы вредных газов, приходящиеся на долю транспортного средства, повсеместно растут значительно быстрее, чем в других секторах экономики. На долю автотранспорта в настоящее время приходится 74% от всех транспортных выбросов. Кроме того, высокая автомобилизация привела к увеличению заторов на дорогах. Прямые издержки, связанные с ними, доходят до 2% ВВП. Поездка из дома на работу на автомобиле занимает в 90 раз больше городского пространства, чем та же поездка на метро, и в 20 раз больше, чем на автобусе или трамвае;
3) невозможность отказаться от перевозок пассажиров по большинству маршрутов и тарифного
регулирования в силу социальной направленности данного вида деятельности. В большинстве городов России сложившаяся маршрутная сеть, обслуживаемая частными перевозчиками, в основном дублирует маршруты движения муниципального транспорта. Это вызывает отток платных пассажиров в сторону частных перевозчиков, которые при этом не несут социальной нагрузки, связанной с перевозкой льготных категорий граждан;
4) высокая степень износа транспортных средств и инфраструктурных объектов и недостаточный уровень технического оснащения подвижного состава. Данный недостаток выделяется в ряду основных: в последние годы наблюдается сокращение объемов реконструкции и строительства инфраструктурных объектов, а также темпов пополнения и обновления парков подвижного состава, другой транспортной техники, что привело к существенному ухудшению их технического состояния;
5)убыточность социальных маршрутов вследствие большого пассажиропотока льготных категорий граждан. Приоритет социально значимых перевозок заставляет муниципальные предприятия общественного транспорта выполнять перевозки на малодоходных маршрутах и «уходить» с высокодоходных, что усугубляет их тяжелое финансовое состояние;
6)низкий уровень безопасности транспортной деятельности. В последние годы наблюдается возрастание числа аварий на российских дорогах, а также рост тяжести дорожно-транспортных происшествий, что требует принятия мер по повышению безопасности дорожного движения. Причинами такого положения являются многочисленные факты нарушения дисциплины дорожного движения водителями транспортных средств, несоответствие параметров дорожной среды численности транспортных средств; повышенные риски пассажиро-перевозок из-за отсутствия системного контроля допуска водителей к управлению средствами общественного транспорта, качества их профессио-
нальной подготовки, использование транспортных средств в неудовлетворительном состоянии, несовершенство законодательной базы в области дорожного движения; 7) недостаточность финансирования городского общественного транспорта. В настоящее время финансирование эксплуатации общественного транспорта происходит за счет следующих ресурсов: поступление от взимания платы за пользование транспортом, доходы коммерческого характера, отдельная компенсация за предоставление льготных тарифов или за выполнение обязательств социального или регионального характера, любые другие средства, поступающие от государственных или муниципальных структур с целью обеспечения требуемого уровня транспортного обслуживания. Однако, как правило, расходы предприятий на предоставление пассажирам бесплатного или льготного проезда либо вовсе не компенсируются, либо компенсируются частично.
Вышеобозначенные проблемы, высокая социальная значимость услуг городского общественного пассажирского транспорта в крупном городе и его градообразующая функция подтверждают тезис о том, что в современных условиях необходима система муниципального управления общественным транспортом, которая должна сделать транспортный комплекс города функционирующим как единое целое. Именно местный характер производства и потребления услуг городского общественного пассажирского транспорта определяет системообразующую роль муниципалитета в управлении городским пассажирским транспортом, обеспечивающего централизованные и скоординированные процессы предоставления транспортных услуг населению.
По нашему мнению, единая система муниципального управления городским общественным транспортом должна базироваться на следующих принципах, обеспечивающих:
1)интегрированность всех участников рынка перевозок;
2) оперативность управления;
3) социальную защищенность;
4) бюджетную эффективность.
Данная система должна сформировать условия для равноправного партнерства всех участников процесса городского развития и в первую очередь обеспечить взаимоувязку интересов населения, перевозчиков и органов власти. При этом подчеркнем, что в качестве основного элемента данного взаимодействия должен рассматриваться потребитель (т. е. городское население) и его потребности. Тем не менее необходимо принимать во внимание и экономический интерес перевозчика, выражаемый в размере тарифа на перевозки. Однако, чтобы услуги общественного транспорта были доступны значительной части населения, муниципальные органы власти должны регулировать тарифы на проезд в общественном транспорте и обеспечивать ценовую доступность транспорта путем частичной компенсации издержек.
Свое нормативное закрепление единая система муниципального управления городским общественным транспортом, по нашему мнению, должна найти в городской политике, в секторе пассажирских перевозок, направленной на разработку стратегии развития муниципалитета, учитывающей особенности взаимодействия с региональными потребителями транспортных услуг и необходимость популяризации
общественного транспорта как фактора повышения < мобильности населения муниципалитета. ш
В настоящее время городская политика в сфере | пассажирского общественного транспорта, форми- ^ руемая во многих городах России, зачастую носит формальный характер и требует существенного со- 5 держательного обновления. х
Городская политика в сфере общественного транс- х порта, по нашему мнению, должна включать следу- ш ющие элементы (рис. 1). т
Одним из основных требований к единой системе £ муниципального управления городским обществен- > ным транспортом является оперативность управле- 2 ния. Из существующих на сегодня систем оператив- н ного слежения только ГЛОНАСС (Глобальная навига- < ционная спутниковая система) позволяет обеспечить с= необходимое качество принимаемых управленческих ^ решений. Так, в России реализуется Федеральная ^ целевая программа «Глобальная навигационная сис- о тема на 2009-2011 годы» и принят Федеральный за- н кон «О навигационной деятельности», разработана целевая программа использования результатов космической деятельности в интересах социально-экономического развития России и ее регионов на 20102015 гг.
В связи с этим использование ГЛОНАСС в системе транспортного комплекса России является и объективно необходимым, и экономически обоснованным. Еще с 1996 г. в городах и регионах страны под руководством Минтранса России выполняются научные разработки и создаются автоматизированные системы диспетчерского управления автомобильным и городским пассажирским транспортом, в том числе с использованием спутниковых систем мониторинга на базе ГЛОНАСС. К настоящему времени проведено оснащение навигационной аппаратурой потребителей и поставлено программно-технологическое обеспечение для автоматизированных навигационных систем более чем в 100 городах 40 регионов России [5].
В настоящее время в России введены в строй 43 тыс. единиц оборудования навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС, в том числе около 1,6 тыс. единиц оборудования установлено на автомобилях «скорой помощи» (общий автопарк — 17 тыс. машин), 14 тыс. — в МВД, около 30 тыс. единиц — другие транспортные средства.
Повсеместно в различных городах России создаются диспетчерские центры, которые становятся основой городской системы управления движением транспорта и позволяют добиваться существенных результатов (рис. 2). Системный подход к внедрению механизма мониторинга позволяет городским диспетчерским центрам интегрироваться в региональные навигаци-онно-информационные системы транспортного комплекса в рамках построения Интеллектуальной Транспортной Системы (ИТС). Наиболее активное развитие проект ИТС получил в нескольких регионах и городах Российской Федерации: Дубне (МО), Рязани и Рязанской области, Барнауле.
Для обеспечения эффективного взаимодействия всех участников транспортного процесса и привлечения инвестиций в развитие транспортной отрасли необходимо использование механизма государственно-частного партнерства. Реализация комплекса задач по развитию транспортной инфраструктуры не может и не должна всецело лежать на плечах государства. Партнерство государственного и частного сектора является признанной формой разделения коммерческих рисков, когда в рамках такого партнерства
с!
> <
Городская политика в секторе пассажирских перевозок — это муниципальная управленческая деятельность, направленная на разработку стратегии развития муниципалитета, учитывающая особенности взаимодействия с региональными потребителями транспортных услуг и необходимость популяризации общественного транспорта как фактора повышения мобильности населения муниципалитета
Создание городской навигационно-информационной системы транспортного комплекса на основе современных технологий.
Принятие управленческих решений в отношении городского пассажирского транспорта должно отличаться высокой степенью оперативности. На основе системы ГЛОНАСС могут быть сформированы диспетчерские центры, которые становятся основой городской системы управления движением транспорта
Снижение вредного воздействия общественного транспорта на окружающую среду. Концепция городской политики должна быть направлена на снижение вредного воздействия всех видов общественного транспорта на окружающую среду и стимулирование транспортных организаций, использующих экологические виды топлива и технологии снижения энергоемкости транспортных средств
Организация дорожного движения с приоритетом общественного транспорта. Общественный транспорт должен обладать приоритетом над индивидуальным транспортом, а городской электрический транспорт — над всеми другими участниками дорожного движения. Для этого необходимо предоставлять общественному транспорту преимущество на перекрестках, выделять отдельные полосы для движения
Повышение уровня безопасности общественного транспорта.
Отсутствует единый механизм контроля. Он должен содержать систему критериев для оценки качества работы перевозчика, а также заранее определенную меру ответственности за нарушение предельных значений параметров. Ключевые параметры: количество ДТП по вине перевозчика, регулярность работы на линии, количество нарушений правил дорожного движения
Совершенствование инфраструктуры общественного транспорта.
Состояние транспортной системы характеризуется высоким уровнем износа (более 60%) и высокими транспортными издержками. Необходимо восстановить и обновить парк транспортных средств и усовершенствовать производственную базу транспортных предприятий и другие объекты транспортной инфраструктуры
Принятие нормативной базы по вопросам развития общественного транспорта. Разработка четкой нормативной базы, которая смогла бы обеспечить стабильность бизнеса, поддержать устойчивую мобильность и дать возможность для развития коммерческой деятельности, помимо обеспечения эффективного функционирования общественного транспорта
Рис. 1. Основные элементы городской политики в секторе пассажирских перевозок
Рис. 2. Результаты использования системы ГЛОНАСС
предусматривается разделение инвестиционных и эксплуатационных рисков между госструктурами и частным сектором.
С позиции эффективного муниципального управления механизм государственно-частного партнерства трансформируется в муниципально-частное партнерство (МЧП), которое позволяет осуществлять институциональное и организационное объединение материальных и нематериальных ресурсов муниципального образования и хозяйствующих субъектов на взаимовыгодной долгосрочной основе для реализации общественно значимых проектов [6].
Муниципально-частное партнерство является одним из наиболее перспективных инструментов привлечения инвестиций и в общественный транспорт. Важнейшим преимуществом МЧП является повышение экономической эффективности использования муниципального имущества в условиях, когда сохраняется право собственности и одновременно частному сектору передается право владения и использования.
Идея создания МЧП начинает получать практическую реализацию, но, несмотря на широкое обсуждение этой темы в отдельных муниципалитетах, реализуются только пилотные проекты, что, прежде всего, связано с необходимостью проработки нормативно-правовой базы и обеспечения защищенности частных партнеров в таких объединениях.
Одной из основных проблем при создании транспортных МЧП является выбор предмета концессионного соглашения. Так, например, при создании МЧП на основе МУП «Троллейбус» такими предметами могут выступать контактные сети, подвижной состав (как муниципального, так и коммерческого предприятия), право преимущественного движения по выделенным полосам, техническое обслуживание, медицинское освидетельствование и т. д. При этом следует понимать, что разными муниципалитетами в связи с разными проблемами, стоящими перед ними, могут быть выбраны разные предметы концессионного соглашения, в том числе и лежащие вне сферы обществен-
ного транспорта, но принадлежащие муниципалитету (например, создание автостоянок).
В целом МЧП в сфере общественного пассажирского транспорта может быть реализовано с применением следующих моделей:
1) создание хозяйственных обществ с участием муниципальных и коммерческих предприятий. В данном случае муниципальные унитарные предприятия рассматриваются в качестве промежуточного предприятия. Муниципалитет, являясь собственником имущества муниципального унитарного предприятия, не отвечает по его обязательствам;
2) использование механизма фонда технологического развития, создаваемого при муниципалитетах. Предприятия, функционирующие на территории муниципального образования, имеют возможность до 1,5% налогооблагаемой базы отчислять в местный фонд технологического развития, относя перечисленную сумму на себестоимость продукции согласно действующему законодательству;
3) создание некоммерческих организаций с участием региональных органов власти. Основное назначение таких организаций состоит в оказании имущественной, консультационной, информационной, финансовой и другой поддержки предпринимательству. Необходимо отметить, что для эффективной реализации механизма МЧП необходимо обеспечивать четкое законодательное распределение прав, ответственности и рисков между муниципалитетом и частными участниками МЧП, а также определение приоритетных направлений развития общественного пассажирского транспорта.
Муниципальный общественный транспорт в настоящее время характеризуется, как правило, как убыточный. Экономические проблемы общественного транспорта во многом являются следствием недостатков в области тарифного регулирования. Современные тарифы в своей структуре должны учитывать следующие составляющие: расходы перевозчика, формирующие себестоимости услуг; рентабельность перевозок и получение прибыли, необходимой для развития деятельности; платежеспособный спрос на перевозки; конкурентоспособность перевозчика на рынке услуг.
Учитывая важность механизма тарифообразования в обеспечении социальной функции муниципалитета и прибыльности перевозчика, единая система муниципального управления должна включать процедуру формирования тарифов. С учетом результатов анализа сложившейся системы тарифообразования на пассажирском транспорте и необходимости формирования эффективной системы муниципального управления общественным пассажирским транспортом нами выделены три подхода к тарифообразованию.
1. Бюджетный тариф. Формируется на обязательственной основе, когда муниципалитет берет на себя социальное обязательство по перевозке граждан. В этом случае целесообразно выделение фиксированной доли бюджетных средств на выполнение данных работ независимо от того, что определенная часть средств будет возвращена от продажи билетов на проезд в общественном транспорте.
2. Рыночный тариф. Формируется на услуги перевозчиков как коммерческих организаций, функциони-
рующих в условиях свободного рынка, на основе < затратного механизма и получения прибыли. ш
3. Договорной тариф. Формируется как результат вза- | имодействия заинтересованных участников рынка ^ услуг общественного транспорта, реализуемого с использованием механизма МЧП. 5
Структура тарифа будет различной, в связи с этим х должна формироваться различная стратегия управле- i ния тарифами в рамках единой системы муниципаль- ш ного управления общественным транспортом. m
Таким образом, анализ проблем, существующих £ в сфере муниципального общественного транспорта, > выявил необходимость формирования единой системы 2 муниципального управления городским обществен- н ным транспортом и определил системообразующую < роль муниципалитета. Так, система муниципального i= управления городским общественным транспортом ^ позволит сформировать комплекс мероприятий, обес- s печивающих решение задач по планированию, фи- о нансированию и предоставлению транспортных услуг н высокого качества в муниципалитете, а именно:
• разработка городской политики в секторе пассажирских перевозок, направленной на разработку стратегии развития муниципалитета, учитывающую особенности взаимодействия с региональными потребителями транспортных услуг и необходимость популяризации общественного транспорта как фактора повышения мобильности;
• создание виртуального транспортного оператора на основе ГЛОНАСС, позволяющего повысить качество и безопасность транспортных услуг для населения и сократить расходы на содержание подвижного состава;
• обеспечение финансирования и реализации инвестиционных программ в сфере развития городского общественного транспорта, позволяющее использовать механизм муниципально-частного партнерства для развития дорожного хозяйства и увеличения провозной способности транспортных сетей в муниципалитете;
• формирование тарифной политики в секторе пассажирских перевозок, позволяющее сделать общественный транспорт предпочтительным видом передвижения в городе.
Литература
1. Управление в городском хозяйстве / Под ред. Р. Ж. Си-раждинова. М.: КНОРУС, 2009.
2. Федеральная служба государственной статистики: Официальный сайт. URL: http://www.gks.ru. (Дата обращения: 25.07.2011).
3. Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 г. / Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 г. № 1734-р.
4. Тихонов В. Без развития общественного транспорта города обречены на деградацию // Общероссийская отраслевая газета «Омнибус». 2008. № 7/8. URL: http://www. omnibus.ru. (Дата обращения: 25.07.2011).
5. Алексеев С. ГЛОНАСС — для нас // Транспорт России. 2010. № 38 (638). 16.09.2010. URL: http://www.transportrussia.ru. (Дата обращения: 25.07.2011).
6. Орлова Э. О. Об актуальных вопросах частно-муниципального партнерства // Экономические и социальные перемены в регионе: факты, тенденции, прогноз. 2007. № 39.
