CC BY
43
ОСОБЕННОСТИ МЕЖРЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДИФФЕРЕНЦИАЦИИ
В РОССИИ
З.М. ТЕТУЕВА, кандидат экономических наук
Региональная политика является предметом политических и экономических исследований практически во всех странах мира на протяжении всей истории существования государств. Осуществление любых программ экономического развития национального масштаба, включая и такие специфические, как программы перехода к рыночному типу организации и функционирования экономики, во всех странах сталкивается с проблемой дифференциации подходов к реализации этих планов в отдельных экономических районах.
Экономические исследования данной проблемы опираются на анализ пространственной структуры государства. Объективная дифференциация экономических, социальных и природных условий на отдельных территориях обусловливает трансформацию целей, задач и методов осуществляемых преобразований, предполагает адаптацию к специфическим характеристикам регионов. Поэтому общенациональные (общегосударственные) трансформации экономических аспектов региональной политики тем более дифференцированы, чем сложнее и более дифференцировано само экономическое пространство.
Неравномерность социально-экономического развития административно-территориальных образований в большинстве стран представляет собой одну из наиболее актуальных проблем экономической политики. Особую значимость она имеет при федеративном устройстве, поскольку глубокие разрывы в уровнях развития территорий могут привести к политической разобщенности и экономической дезинтеграции страны. В связи с перераспределением полномочий и предметов ведения между государством и органами местного самоуправления возможно возникновение противоречий между большей свободой выбора на местах и обеспечением социального равенства, фискальной автономией в решении местных проблем и строгими требованиями прозрачности и подотчетности, необходимостью координации
различных уровней управления и независимостью местного самоуправления. Разрешению подобных противоречий может способствовать разработка таких программ развития регионов, в которых максимально учитываются местные особенности и стимулируются эффективные преобразования.
не секрет, что современный этап экономического развития России характеризуется яркими проявлениями нарастающего кризиса федеративных отношений. эта проблема становится настолько острой, что на повестку дня выносится вопрос о сохранении территориальной целостности страны, формировании единого экономического пространства. Причем определяющими факторами дезинтеграционных процессов выступают не политические, социальные, а именно экономические причины.
Развитие рыночных отношений накладывает новый отпечаток на формы территориальной организации: формируется региональное хозяйство как самостоятельный субъект экономики, который обладает определенной целостностью и самостоятельностью. но отсутствие целостной концепции и научно обоснованных рекомендаций по радикальному обновлению существующей системы управления социально-экономическим развитием регионов не позволяет местным органам власти активно реализовывать благоприятные условия. Исходным и определяющим критериями выступают современные закономерности, свойственные взаимодействию государства, экономики и общества. эти закономерности должны выводиться из объективных процессов и практики современных государств.
Если государственное регулирование экономики рассматривать как совокупность форм и методов прямого и косвенного воздействия на экономическое развитие с позиции достижения конечной цели, то эффективность его будет тем выше, чем адекватнее конечной цели выбранные средства регулирования. В России на протяжении последних лет целе-
направленно проводится политика, направленная на повышение эффективности функционирования институтов рыночной экономики. Конечную цель создаваемой социально-экономической системы можно сформулировать следующим образом:: удовлетворение материальных и духовных потребностей каждого индивида в отдельности и общества в целом при создании равного доступа к благам и достаточного их разнообразия.
Эффективная региональная политика выходит на первый план в политических и экономических преобразованиях в России. Ее правильная реализация способна ускорить ход реформ, в то же время ее недостатки и упущения болезненно сказываются на взаимоотношениях федерального центра и регионов, снижают возможность оказания помощи слабым и кризисным территориям и поддержки сильным регионам-локомотивам.
Важнейшим требованием, предъявляемым к современной социально-экономической политике, становится необходимость создания общеэкономических условий устойчивого развития всех регионов. В целом такие общеэкономические условия устойчивого развития предполагают:
1) преодоление отрицания экономической роли государства и эффективную реализацию его функций, в том числе и как собственника, и как регулятора экономических процессов, и как субъекта формирования рыночных условий, обеспечиваемых соответствующим законодательно-нормативным механизмом;
2) обеспечение социальной и политической устойчивости, единства и целостности России, эффективной связи и согласованности действий центра и регионов;
3) использование эффективных технологий регулирования экономических процессов со стороны управляющих систем;
4) эффективную настройку макроэкономических регуляторов.
Проблемы развития экономики регионов становятся первостепенными в формировании эффективного социально-экономического комплекса России. Потребность в формировании принципиально новой системы регионального управления и выбор в качестве ее основы социальных ориентиров диктуется объективными предпосылками:
• переходом к построению в РФ социального государства, основной целью которого являются обеспечение достойной жизни и свободное развитие человека;
• необходимостью трансформации российской экономики в высокоэффективную социально ориентированную рыночную экономику, способную быстро адаптироваться к динамично развивающимся рыночным условиям функционирования;
• отставанием в развитии теории регионального управления от практики реформирования экономики регионов.
Совершенствование федеративных отношений и реально сложившиеся условия развития экономики России предусматривают повышение роли регионов в формировании экономической политики страны и решении социальных задач. В области бюджетных отношений происходит последовательное повышение значения региональных бюджетов, развития экономики региона на основе принципа самодостаточности. Исполнение данного принципа предполагает первоочередную ориентацию регионов на собственные силы.
Обобщение теоретических и законодательно-нормативных положений между органами власти и управления разных уровней по вопросам распределения расходных полномочий, налоговых поступлений, средств внебюджетных фондов и средств безвозмездных перечислений бюджетных средств для создания сбалансированности бюджетов на каждом их уровне с учетом законодательно возлагаемых задач и функций в соответствии с программами социально-экономического развития страны и регионов и имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала.
основными целями развития межбюджетных отношений являются:
1) повышение уровня жизни, обеспечение социальной защищенности и равного доступа населения к общественным услугам и социальным гарантиям на всей территории страны;
2) обеспечение устойчивого экономического развития при оптимальном использовании ресурсного и налогового потенциалов каждого из регионов и страны в целом;
3) упрочение государственного устройства и территориальной целостности страны, предотвращение конфликтов между властями разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной безопасности национальной бюджетной системы в интересах долгосрочной стратегии территориального развития России.
В достижении отмеченных целей сущность межбюджетных отношений состоит в нормативно-законодательном определении взаимоотношения между органами власти федерального центра, субъектов Федерации и муниципалитетов в процессе формирования и исполнения бюджетов всех уровней в соответствии с их полномочиями и возложенными на них задачами и функциями.
Укрепление федеративных отношений в России может осуществляться, по нашему мнению, только в виде межрегионального экономического союза, основанного на единстве государственных и региональных интересов. На этом должен строиться и механизм межбюджетных отношений.
Отличительная особенность российского бюджетного федерализма заключается в том, что его развитие во многом определяется реформами экономики. Нельзя не согласиться с тем, что проводимые экономические преобразования должны основываться на качественно новой бюджетно-налоговой политике.
Итак, бюджет — наиболее мощное орудие воздействия государства на рост экономики. Это воздействие может быть и положительным, и негативным. Составляя значительную часть государственных финансов, федеральный бюджет играет важнейшую роль в осуществлении государственной экономической политики. В этой связи особое значение приобретают стабилизационная и структурно-преобразующая функции бюджета, активное использование бюджетного механизма для стимулирования экономического роста, развития ключевых отраслей в соответствии с государственными приоритетами.
Одно из главных противоречий переходной экономики — масштабность требований, по-прежнему предъявляемых к государству, и ограниченность финансовых возможностей. Последнее является следствием не столько определенного сокращения степени перераспределения ресурсов, неизбежного в рыночной экономике, сколько экономического кризиса, сужения налоговой базы.
Перед любым правительством всякий раз встает проблема выбора: чему отдать предпочтение — экономическому росту и эффективности производства или равенству и справедливости; инвестициям (накоплению) или потреблению; прямому участию в производственном процессе или косвенному воздействию на рыночные стимулы.
Эффективное межбюджетное взаимодействие федерального центра и регионов позволяет решать острейшие вопросы экономическими методами, а его отсутствие приводит в движение более жесткие механизмы решения проблем. Особое место в федеральной политике регионального выравнивания занимает трансфертный механизм, призванный сбалансировать бюджетную обеспеченность регионов. Это обусловлено следующими обстоятельствами:
• ориентацией на выравнивание финансовых возможностей субъектов РФ в масштабе страны с использованием формализованных процедур;
• аккумулированием значительных ресурсов в Фонде финансовой поддержки регионов (ФФПР);
• важностью решаемых задач, прежде всего социального характера;
• учетом политической компоненты и т.д.
Достижение экономической эффективности осложнено нерациональным использованием бюджетных ресурсов органами государственной власти. В такой ситуации особую актуальность приобретает вопрос о совершенствовании законодательства вообще, и в первую очередь в такой области, как бюджет и экономика.
Взаимодействие между центром и регионами в сфере межбюджетных отношений с каждым годом становится все более жестким. Это обусловлено, в частности, спадом производства и сокращением базы налогообложения, а, следовательно, уменьшением объемов бюджетов. Даже минимально необходимые расходы становятся непосильными для экономики страны. Тем не менее политические и социальные соображения не позволяют прекратить финансирование государственных расходов, не покрываемых доходами.
Экономический кризис деформирует систему налогов и бюджетную систему. Вне связи с реальной ситуацией, сложившейся в экономике, все рассуждения и предложения о «формуле» бюджетного федерализма, оптимальной налоговой системе и повышении ее стимулирующей роли неизбежно будут носить абстрактный и беспочвенный характер.
Федеральная экономическая политика должна строиться с обязательным учетом экономических интересов регионов и развития частного предпринимательства. Основой для такого взаимодействия могут стать индикативные планы. При их разработке необходимо полнее учитывать изменение налоговых, таможенных режимов, кредитно-денежной политики.
Программы развития регионов, индикативные планы могут и должны учитывать совместные интересы всех уровней власти, государства и частного бизнеса. Последовательно реализуется принцип долевого прямого и косвенного стимулирования разработки и реализации проектов, имеющих социальную значимость, за счет федерального, региональных и местных бюджетов, а также частного капитала, включая привлечение инвестиционных и кредитных ресурсов из иностранных источников.
Центральное место в становлении экономики занимают вопросы укрепления финансовой базы регионов и муниципальных образований на основе принципов бюджетного федерализма. Эффективность функций бюджетов всех уровней определяется тем, насколько рационально выстроен механизм межбюджетных отношений. Основу
взаимоотношения бюджетов составляет распределение расходных полномочий и первичных доходных источников по всем уровням.
Главными направлениями совершенствования системы финансовой поддержки субъектов Федерации являются уточнение индексов бюджетных расходов на основе нормативного расчета бюджетных потребностей и внедрение принципиально новых механизмов расчета налогового потенциала регионов. На основе этого подхода будет решена проблема распределения средств федерального Фонда поддержки регионов в целях обеспечения гарантированного минимума государственных услуг посредством более полного учета природно-климатических особенностей субъектов РФ и их дифференциации в социально-экономическом положении, определяющих состояние и специфику расходно-доходной части соответствующих бюджетов. В перспективе региональная экономика должна становиться все менее зависимой от природно-климатических факторов.
Для отстающих регионов экономическая политика государства будет включать активное участие Федерации в программах перестройки их экономики, формировании условий для привлечения инвестиций, разработку системы финансовой поддержки. А для регионов-лидеров политика федеративного центра должна строиться на принципах долевого участия в совместных проектах.
Необходимо уточнить механизм инвестиционной поддержки регионов и придать бюджетным отношениям и налоговой политике инвестиционную направленность. В налоговых отношениях реализация этого принципа предполагает предоставление налоговых льгот всем хозяйствующим субъектам, активно направляющим собственные финансовые ресурсы в инвестиционную деятельность, а также проведение активной амортизационной политики, обеспечивающей накопление и исключительно целевое использование для инвестиционной деятельности амортизационных отчислений. При нецелевом использовании амортизационных средств они должны подвергаться серьезному налогообложению.
Инвестиционная активность должна стимулироваться путем обязательного выделения определенных средств в доходной и расходной частях бюджетов на инвестиционные цели в виде бюджета развития территорий. При этом все финансовые ресурсы, предусмотренные в бюджетах различных уровней на инвестиционные цели,
следует зачислять на специальные инвестиционные счета и использовать строго по назначению. В расходной части полезно сформировать группу статей, по которым осуществляются инвестиционные вложения. Причем инвестиционное финансирование может осуществляться не только в виде прямых инвестиций, но и в виде различных видов кредитов: бюджетных, налоговых, финансового лизинга. Нерешенных вопросов здесь тоже еще немало.
Часть вторая ст. 67 Бюджетного кодекса РФ устанавливает, что в составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития; порядок же и условия его формирования определяются федеральным законом. Данная норма федерального закона, по сути, не позволяет создавать в бюджетах субъектов РФ бюджеты развития, так как федеральный закон, определяющий порядок и условия формирования указанных бюджетов, до сих пор не принят. Кроме того, ч. 2 ст. 67 БК РФ не соотносится с принципом самостоятельности бюджетов (ст. 31). Остается лишь ждать от законодателя приведения в соответствие друг другу обозначенных норм Бюджетного кодекса РФ.
Принципиально должны быть разделены инвестиции в производственную и социальную сферы. Разделение осуществляется по источникам и порядку финансирования. Важнейший фактор снижения риска инвестиций в региональную экономику — совершенствование законодательных механизмов, приведение законодательных актов субъектов РФ в соответствие с конституционными и иными общефедеральными нормами, формирование единого правового и экономического пространства.
Особенно остро стоит проблема оптимизации расходования имеющихся инвестиционных ресурсов. В Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ решение этой проблемы связывается с обеспечением единства соответствующих частей федеральных и региональных программ, программ и проектов отраслевого финансирования. Свести воедино указанные направления инвестиционной деятельности можно только в региональном разрезе. В этой связи было бы целесообразно разработать форму типового соглашения между Минэкономики России и органами исполнительной власти субъектов РФ о плане инвестиционной деятельности по развитию социальной инфраструктуры на территории соответствующих регионов.
Опыт государственного регулирования экономики как развитых, так и развивающихся стран показывает, что в период кризисных преобразований активное государственное регулирование экономических процессов, и в первую очередь инвестиционной деятельности, является определяющим фактором перехода на путь устойчивого экономического развития. Другое дело, что подход к управлению экономикой не может быть универсальным, не учитывающим внутренних особенностей развития страны. Современная инвестиционная политика России должна базироваться на использовании принципов государственного регулирования этого процесса и строиться на законодательно определенном четком разграничении функций управления инвестиционной деятельностью между федеральными и территориальными органами власти. При этом распределение функций управления инвестиционной деятельностью следует подкреплять соответствующим распределением государственных инвестиционных ресурсов.
Из анализа текущей финансово-экономической ситуации, а также опыта, накопленного за период экономических, и в частности бюджетных, реформ можно сделать вывод: при всех условиях в России наиболее эффективным было бы применение комбинированного подхода к выбору методов бюджетного регулирования.
Как представляется, по мере экономической стабилизации и роста производства, а, следовательно, и улучшения ситуации в бюджетной сфере межбюджетные отношения будут меняться. В условиях экономического роста можно будет сделать меньший упор на выравнивание межрегиональных различий, что само по себе имеет позитивный потенциал:
• ослабит иждивенческие настроения, будет стимулировать хозяйственную инициативу властей на местах, направленную на рост налогооблагаемой базы и сокращение дотационности территорий;
• даст возможность реинвестирования средств в процветающие регионы, с последующим повышением их роли как локомотивов экономического роста страны. По-другому можно будет строить и финансовую поддержку регионов. Во-первых, она должна стать более независимой от селективной отраслевой политики. Во-вторых, представляется целесообразным выделение как приоритетных следующих территорий:
1) располагающих благоприятными природно-геогра-фическими и экономическими предпосылками для превращения их в зоны ускоренного развития экономики — по типу свободных экономических зон;
2) существенно отстающих в экономическом развитии и уровне жизни населения от общероссийских показателей и не имеющих достаточных собственных источников для преодоления кризисного состояния;
3) используемых для реализации экономических и социальных программ общегосударственного значения или затрагивающих интересы многих субъектов Федерации (освоение крупных водохозяйственных проектов, строительство энергетических станций и др.);
4) подверженных экологическим бедствиям, угрожающим жизни и здоровью людей, охватывающих несколько субъектов Федерации или имеющих общегосударственное либо международное значение. Экономическая поддержка этих приоритетных территорий может оказываться на долевых началах из федерального бюджета, внебюджетных фондов регионального развития, специальных фондов, создаваемых за счет средств заинтересованных субъектов Федерации, а также путем участия государства в реализации проектов, осуществляемых на акционерной основе.
Что касается регионов с наиболее низким уровнем собственных доходов и налоговым потенциалом, то по каждому из них нужно определить пути для поэтапного их повышения, а также размеры помощи со стороны федерального центра и действия региональных властей. Для таких регионов может быть применим метод особых бюджетных режимов, если только это не станет массовым явлением. Но и при этом основной упор должен быть сделан на создании условий для повышения заинтересованности на местах в увеличении доли собственных доходов и усилении бюджетной самостоятельности по мере достижения позитивных результатов в экономическом развитии.
Таким образом, существующие межбюджетные отношения в России сформировались в условиях коренных политических и экономических реформ и под влиянием глубокого экономического кризиса. В переходный период они в целом выполняли свое предназначение, способствовали становлению и сохранению бюджетного федерализма. В то же время они содержат в себе элементы прежних, характерных для командно-административной экономики подходов.
Для того чтобы в новых условиях служить интересам укрепления федеративной государственности, способствовать энергичному экономическому росту Федерации и ее субъектов, межбюджетные отношения должны целенаправленно и планомерно реформироваться на основе принципов демократии, рыночной экономики, бюджетного федерализма.
