ОСОБЕННОСТИ МЕЖОТРАСЛЕВОГО ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ИНФОРМАЦИИ Текст научной статьи по специальности «Право»

ВЫПХАНОВА Галина Викторовна,

доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), e-mail: viphanova@mail.ru

12.00.06 - земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право

ОСОБЕННОСТИ МЕЖОТРАСЛЕВОГО ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ИНФОРМАЦИИ

(статья написана при информационной поддержке Справочной правовой системы «КонсультантПлюс»)

Аннотация. В статье рассмотрены вопросы, касающиеся экологической информации, в том числе обеспечения доступа к ней, в контексте межотраслевого взаимодействия информационного и экологического законодательства. Такая методология их исследования актуальна и в полной мере соответствует современным концепциям и правовым парадигмам в информационном обществе. Определены основные направления совершенствования правового регулирования эколого-информационных отношений, законодательства, предусматривающего обеспечение доступа к экологической информации, как необходимых условий присоединения России к Орхусской конвенции, повышения эффективности экологического управления.

Ключевые слова: экологическая информация, охрана окружающей среды, экологическая безопасность, природопользование, эколого-информационные отношения, экологическое управление.

VIPHANOVA Galina Victorovna,

Doctor of Law, Professor of the chair of environmental law of Moscow State University of Law by the name O.E. Kutafin (MSLA)

FEATURES OF INTERSECTORAL LEGAL REGIME FOR ENVIRONMENTAL INFORMATION

Abstract. The article considers issues related to environmental information, including access to it, in the context of inter-sectoral interaction of information and environmental legislation. Such a methodology of their research is relevant and fully complies with modern concepts and legal paradigms in the information society. The main directions of improving the legal regulation of environmental and information relations, legislation providing for access to environmental information as necessary conditions for Russia's accession to the Aarhus Convention, and improving the effectiveness of environmental management are identified.

Keywords: environmental information, environmental protection, environmental safety, nature management, environmental and information relations, environmental management.

В современном информационном обществе актуализируется необходимость проведения правовых исследований информационных проблем межотраслевого характера. В концепции правового регулирования информационной сферы, разработанной более десятилетия назад, предусматривалось развитие

ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 9 • 2017

системных исследований, направленных на выявление тенденций взаимодействия информационного права с другими отраслями национального и международного права [6, с. 47-61]. К таким отраслям относится и экологическое право. Для современной правовой доктрины теоретический интерес представляют вопросы, касающи-

еся определения характера и форм взаимодействия информационного и экологического права в процессе правового регулирования отношений в области экологической информации, установления отраслевых приоритетов, а также пределов экологизации информационного права, развития информационной составляющей экологического законодательства.

Как справедливо отмечает М.М. Брин-чук в предисловии к монографии «Экологическая информация: проблемы теории и законодательства», обладание экологической информацией имеет первостепенное значение для последовательного и эффективного решения задач обеспечения рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды всеми субъектами, участвующими в этом процессе. Прежде всего такая информация необходима при подготовке и принятии хозяйственных, управленческих и иных решений, реализация которых связана с отрицательным воздействием на состояние окружающей среды. Экологическая информация необходима гражданам для защиты своих экологических прав при вмешательстве в природоохранительную деятельность государства, предпринимательских структур, когда те не выполняют возложенных на них законодательством задач [1, с. 5]. Очевидна исключительная важность экологической информации для предупреждения и принятия органами государственной власти и органами местного самоуправления мер при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, число которых в последнее время неуклонно растет. По данным государственной наблюдательной сети, на территории Российской Федерации за год регистрируется в среднем около 950 опасных гидрометеорологических явлений (наводнения, засуха, сильный ветер, сильные осадки и др.), наносящих значительный ущерб отраслям экономики и жизнедеятельности населения. Такие явления зачастую становятся источником чрезвычайных ситуаций природного характера (в последние годы более 80% случаев). По экспертным оценкам, материальный ущерб от опасных гидрометеорологических явле-

ний в отдельные годы может достигать 1% валового внутреннего продукта [8].

Правовой режим экологической информации характеризуется признаками комплексности и системности, поскольку находится в плоскости взаимодействия информационного и экологического законодательства. При этом необходимо учитывать, что экологическая информация составляет основу информационно-правового механизма обеспечения экологической безопасности, природопользования охраны окружающей среды, включающего доктри-нальную, нормотворческую, нормативно-законодательную, правоприменительную и правоохранительную составляющие, особенности которых довольно подробно исследованы в доктрине экологического права [4]. Следовательно, правовой режим экологической информации является составной частью информационно-правового обеспечения природопользования, экологической безопасности и охраны окружающей среды, дальнейшее совершенствование которого также должно осуществляться на системной комплексной методологической основе, разработки и совершенствования теоретико-правовой и нормативно-правовой базы (в том числе концептуальных подходов, категориального аппарата, законодательства, эколого-правовых мер и механизмов их реализации), адекватной общественным и государственным потребностям в экологической информации.

Наряду с рассмотренными в научной литературе проблемами определения понятия экологической информации и составом относящихся к ней сведений [5] на практике возникает множество информационных вопросов при осуществлении государственного экологического управления. Экологическая информация занимает значительное место в сфере государственного управления. Для выполнения управленческих функций в области природопользования, охраны окружающей среды, экологической безопасности органы исполнительной власти должны располагать экологической информацией. При этом важно, чтобы характер и объем экологической информации соответствовал возложенным

ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 9 • 2017

на них экологическим функциям, что является одним из условий эффективности государственного экологического управления. Для этого необходимо:

- упорядочить эколого-информацион-ные потоки, что обеспечивается посредством установления и правового закрепления порядка сбора и предоставления сведений, относящихся к экологической информации, исполнительным органам власти, осуществляющим экологическое управление, другим уполномоченным органам исполнительной власти, например, в области государственной статистики, а также путем правовой регламентации обмена экологической информацией между органами экологического управления. Это позволяет осуществлять информационное обеспечение таких управленческих функций, как экологический государственный учет и отчетность, государственный кадастр природных ресурсов и объектов природы, экологический мониторинг, координационная функция в этой области и др.

- создать и обеспечить функционирование эколого-информационных систем и банков данных, образование центров информатизации, осуществляющих эколого-информационное сопровождение органов власти при реализации ими всех управленческих экологических функций, а также информационное обслуживание предприятий, организаций и граждан, оказание им услуг по предоставлению экологической информации.

Наряду с этим органы исполнительной власти при реализации возложенных на них управленческих функций обязаны создать условия для обеспечения доступа к экологической информации пользователей - граждан, общественных организаций и объединений, обладающих правами на эту информацию в силу конституционных норм, требований экологического и информационного законодательства. При этом первостепенное значение имеет порядок и условия предоставления такой информации.

Обеспечение доступа к экологической информации является ключевым элементом ее правового режима. Правовое регулирование общественных отношений, свя-

ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 9 • 2017

занных с доступом к экологической информации, довольно сложное и противоречивое. Это обусловлено, с одной стороны, состоянием информационного законодательства, регламентирующего информационные отношения в целом, которое, несмотря на свое активное развитие в последнее время, тем не менее, не лишено недостатков.

С другой стороны, в экологическом законодательстве, содержащем требования к экологической информации, не разрешен ряд проблем, влияющих на обеспечение доступа граждан и других субъектов к экологической информации. В их числе: отсутствие законодательно закрепленного понятия «экологическая информация», декларативность многих правовых норм, предусматривающих обязанности органов государственной власти, органов местного самоуправления по ее предоставлению, противоречивость и несогласованность положений в части ограничения доступа к экологической информации и т.д. Эти вопросы неоднократно исследовались в доктрине экологического права [2, с. 4-14].

Правовое регулирование доступа к экологической информации осуществляется в соответствии с законодательством в области экологической информации, имеющим комплексный межотраслевой характер. Оно включает в себя, помимо конституционных норм, нормативные правовые акты различных отраслей (информационного, экологического, смежного с ними и иных отраслей) законодательства, содержащих правовые нормы, которые определяют порядок предоставления, получения и использования экологической информации, ее оборота, обеспечения и защиты прав граждан и других субъектов на экологическую информацию, регулируют иные эколо-го-информационные отношения, а также закрепляют правовые основы информационного обеспечения сферы природопользования в целом, экологической безопасности и охраны окружающей среды.

Правовую основу обеспечения доступа к экологической информации составляют конституционные нормы. Непосредственное отношение к экологической информации имеет ст. 42 Конституции РФ, которая

предусматривает право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды в составе других экологических прав. Это право необходимо рассматривать во взаимосвязи с собственно информационными правами, закрепленными в ст. 29 Конституции РФ. Часть 4 ст. 29 Конституции РФ предусматривает право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. В этих и других нормах заложены конституционные основы обеспечения доступа к информации о состоянии окружающей среды, а также экологической информации в целом.

В законодательном массиве в области экологической информации основной объем правового регулирования приходится на комплексные отрасли — информационное и экологическое законодательство. Они соотносятся друг с другом как общее и специальное (особенное), что имеет значение для определения правового режима экологической информации, обеспечения прав граждан и других субъектов на нее, в том числе права доступа.

В информационном законодательстве важная роль в обеспечении доступа к информации в целом, включая экологическую информацию, принадлежит Федеральному закону от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [9]. В предметную область его регулирования входят отношения, возникающие при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации. Такая информация, согласно п. 1 ст. 4 данного Закона, может являться объектом публичных, гражданских и иных правовых отношений. Открытый перечень информации дает основание относить к ней и экологическую информацию.

На этой основе создается нормативная правовая база, регулирующая эколого-ин-формационные отношения, которые выделяются в доктрине экологического права в качестве самостоятельного вида информационных отношений [4, с. 91 — 118].

Характерными признаками правового обеспечения таких отношений, связанных,

в частности, с доступом к экологической информации, являются:

- вариативность их правового регулирования применительно к деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области природопользования, экологической безопасности и охраны окружающей среды, а также в смежных с ним областях;

- конкретизация требований для соответствующего вида экологической информации, в отношении каждого из которых перечень сведений, объем, формы предоставляемых данных, требования к документированию информации, сроки и другие условия их предоставления устанавливаются и утверждаются нормативными правовыми актами специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в экологической сфере;

- формирование на уровне Российской Федерации и ее субъектов нормативной правовой базы в области природопользования, экологической безопасности, охраны окружающей среды, содержащей нормы, необходимые для исполнения органами исполнительной власти, осуществляющими государственное экологическое управление, государственных функций, в том числе, эколого-информационного характера.

Эти и другие особенности правового обеспечения доступа к экологической информации выделяются в научных исследованиях, в частности, отмечается распространенность общих недостатков информационного характера правовой регламентации деятельности федеральных органов исполнительной власти в административных регламентах исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) на специально уполномоченные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное экологическое управление, в том числе, при работе с обращениями граждан и организаций, при приеме граждан по поводу предоставления им сведений, относящихся к экологической информации [3, с. 305-332].

Для правового регулирования отношений по обеспечению доступа к экологичес-

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2017

кой информации, в том числе применительно к деятельности органов экологического управления, определения особенностей ее предоставления, большое значение имеет Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [10]. Этим Законом определены основные принципы, способы, форма, базовые требования к обеспечению доступа и предоставлению информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Дальнейшее развитие законодательства, предусматривающего обеспечение доступа к экологической информации, связано со специальным регулированием этих отношений. По итогам заседания Государственного совета по вопросу «Об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений», состоявшегося 27 декабря 2016 г., Президент РФ утвердил перечень поручений Правительству РФ, который включает в себя определение до 1 ноября 2017 г. понятия «экологическая информация», порядка доступа к ней и отнесение такой информации к общедоступной информации, размещаемой государственными органами и органами местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в форме открытых данных [7].

Решение этих вопросов является необходимым условием для присоединения России к Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусской конвенции) [5], и совершенствования российского законодательства в части его соответствия положениям конвенции. Сегодня она продолжает оставаться международным документом, наиболее подробно регулирующим отношения в области экологической информации. Данной Конвенцией регламентирован доступ к экологической информации, определены требования к порядку ее сбора и распространения, установлена процедура участия общественности в принятии реше-

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2017

ний в области охраны окружающей среды, предусмотрен доступ к правосудию.

Приведение российского законодательства в соответствие с положениями Орхус-ской конвенции потребует определения понятия экологической информации, а также перечня (состава) относящихся к ней сведений, предусмотренных экологическим и смежным законодательством. При этом потребуется устранение пробелов и противоречий между экологическим, информационным и другими отраслями законодательства в части определения правового режима сведений, относящихся к экологической информации, в том числе обеспечения открытости, доступности и своевременности их предоставления гражданам и другим субъектам эколого-инфор-мационных отношений. В процессе законотворческой работы по данному направлению целесообразно использование зарубежного законодательства, в частности: Закона Великобритании об экологической информации и информации о безопасности (1988 г.), Федерального закона Австрии об экологической информации, Закона Германии об экологической информации (2004 г.), других законодательных актов, довольно подробно исследованных в эколо-го-правовой доктрине [4, с. 324-332].

В целях совершенствования и развития законодательства в области экологической информации на системной основе представляется необходимым:

- разработка и принятие Федерального закона «Об экологической информации», направленного на регулирование отношений, связанных с экологической информацией и ее обращением, возникающих в процессе природопользования, обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды. В нем следует предусмотреть понятие, состав, виды экологической информации и ее источников, а также виды эколого-информационных ресурсов; установить требования к правовому режиму государственных эколого-информаци-онных ресурсов на основе публично-правовых начал регулирования; принципы правового регулирования отношений в области экологической информации (открытости, доступности, достоверности, обо-

снованности, своевременности, полноты и др.), право граждан и общественных организаций (объединений) на экологическую информацию; определить обязанности уполномоченных субъектов по ее предоставлению, порядок и способы обеспечения доступа граждан и других пользователей к экологической информации, порядок создания и функционирования эколого-ин-формационных систем, порядок обмена и распространения экологической информации, требования защиты права на экологическую информацию и привлечения нарушителей законодательства к юридической ответственности;

- обеспечение учета в процессе законотворческой деятельности положений международных конвенций, других документов в области охраны окружающей среды, в том числе касающихся экологической информации, а также использование зарубежного экологического и информационного законодательства;

- использование позитивного опыта правотворчества субъектов РФ, устранение неравномерности развития регионального законодательства в области экологической информации для создания единого правового пространства на территории Российской Федерации в части информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды.

Дальнейшее развитие на этой основе законодательства в области экологической информации, составляющего основу ее правового режима, будет способствовать повышению эффективности экологического управления, обеспечивающего публичные и частные интересы, реализацию информационных прав граждан, юридических лиц, общества и государства.

Список литературы:

[1] Выпханова Г.В. Экологическая информация: проблемы теории и законодательства / Под ред. докт. юрид. наук, проф., заслуженного деятеля науки РФ М.М. Бринчука. М.: Издательский дом «Городец», 2009. - 240 с.

[2] Выпханова Г.В. Правовая категория «экологическая информация»: дискуссионные вопросы // Экологическое право. 2008. № 3.

[3] Выпханова Г.В. Правовое регулирование доступа к экологической информации // Пра-

во на доступ к информации. Доступ к открытой информации / Отв. ред. И.Ю. Богданов-ская. М.: ЗАО «Юстицинформ», 2009.

[4] Выпханова Г.В. Правовые проблемы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды. М.: Издательский дом «Городец», 2009. - 336 с.

[5] Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхус, 2325 июня 1998 г.) // ECE/CEP/43 21 April 1998.

[6] Концепция развития информационного законодательства в Российской Федерации // Государство и право. 2005. № 7.

[7] Перечень поручений по итогам заседания Государственного совета по вопросу «Об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений», утвержденный Президентом РФ // http:// www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/ 53775.

[8] Указ Президента РФ от 19.04.2017 № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» // Собрание законодательства РФ. 2017. № 17. Ст. 2546.

[9] Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3448.

[10] Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ (ред. от 09.03.2016) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 7. Ст. 776.

Spisok literatury:

[1] Vy'pxanova G.V. E'kologicheskaya informaciya: problemy' teorii i zakonodatel'stva / Pod red. dokt. yurid. nauk, prof., zasluzhennogo deyatelya nauki RF M.M. Brinchuka. M.: Izdatel'skij dom «Gorodec», 2009. - 240 s.

[2] Vy'pxanova G.V. Pravovaya kategoriya «e'kologicheskaya informaciya»: diskussionny'e voprosy' // E'kologicheskoe pravo. 2008. № 3.

[3] Vy'pxanova G.V. Pravovoe regulirovanie dostupa k e'kologicheskoj informacii // Pravo na dostup k informacii. Dostup k otkry'toj informacii / Otv. red. I.Yu. Bogdanovskaya. M.: ZAO «Yusticinform», 2009.

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2017

[4] Vy'pxanova О.У. Ргауоуу'е ргоЫету' informacionnogo оЪеврееЬеп1уа pгiгodopol'-20Уап1уа i oxrany' okruzhayushhej sredy'. М.: Izdatel'skij dom «Gorodec», 2009. - 336 s.

[5] Konvencii o dostupe к informacii, uchastii oЪshhestvennosti V processe prinyatiya reshenij i dostupe к pravosudiyu po voprosam, kasayushhimsya okruzhayushhej sredy' (Orxus, 23-25 iyunya 1998 g.) // ЕСЕ/СЕР/43 21 April 1998.

[6] Koncepciya razvitiya informacionnogo zakonodatel'stva v Rossijskoj Federacii // Gosudarstvo i pravo. 2005. № 7.

[7] Ре^^е^ poruchenij po itogam zaseda-niya Gosudarstvennogo soveta po voprosu «ОЪ e'kologicheskom razvitii Rossijskoj Federacii v interesax Ъudushhix pokolenij», utverzhdenny'j

Prezidentom RF // http://www.kremlin.ru/ acts/assignments/orders/53775.

[8] Ukaz Prezidenta RF ot 19.04.2017 № 176 «О Strategii e'kologicheskoj Ъezopasnosti Rossijskoj Federacii na period do 2025 goda» // SoЪranie zakonodatel'stva RF. 2017. № 17. St. 2546.

[9] Federal'ny'j zakon ot 27 iyulya 2006 g. № 149-FZ «ОЪ informacii, informacionny'x texnologiyax i o zashhite informacii» // SoЪranie zakonodatel'stva RF. 2006. № 31 (1 ch.). St. 3448.

[10] Federal'ny'j zakon ot 9 fevralya 2009 g. № 8-FZ (red. ot 09.03.2016) «ОЪ oЪespechenii dostupa k informacii o deyatel'nosti gosudarstvenny'x organov i organov mestnogo samoupravleniya» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2009. № 7. St 776.

Объединенная электронная редакция

ЮРКОМПАНИ

www.publish.law-books.ru

НАУЧНО-ИЗДАТЕЛЬСКАЯ ГРУППА «ЮРКОМПАНИ»

специализируется на выпуске профессиональной юридической литературы и издании научных рецензируемых журналов, www.law-books.ru

Объединенная электронная редакция «ЮРКОМПАНИ» предлагает помощь в коммерческом издании ваших книг (монографий, учебников, учебных пособий, УМК) в самые сжатые сроки (2-3 недели). Возможно присвоение грифов:

1) Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» (с указанием названия грифа на обложке книги и выдачей Сертификата),

2) Рекомендовано Научно-исследовательским институтом образования и науки (с указанием названия грифа на обложке и выдачей Сертификата),

3) Рекомендовано Научно-исследовательским институтом проблем образования и права (с указанием названия грифа на обложке книги и выдачей Сертификата).

ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 9 • 2017