CC BY
140
УДК 351.74
Сатюков А.Г.
ОСОБЕННОСТИ КОНТРАКТА О СЛУЖБЕ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
В статье на основе общего понятия контракта и анализа трудового и административного законодательства, в том числе ретроспективного, рассмотрены особенности контракта о службе в органах внутренних дел. Автором проанализированы взгляды ученых на правовую природу служебных контрактов, на основе которых сделан вывод, что контракт о службе в органах внутренних дел связан исключительно с административными правоотношениями, возникающими в сфере государственного управления, и, соответственно регламентируется служебных законодательством.
Ключевые слова: контракт, служебный контракт, контракт о службе в органах внутренних дел, трудовой договор.
* * *
Satyukov A. G.
FEATURES OF THE CONTRACT ON SERVICE IN INTERNAL AFFAIRS BODIES
The article is based on the General concept of the contract and the analysis of labor and administrative legislation, including retrospective, considered the features of the contract of service in the internal Affairs bodies. The author analyzes the views of scientists on the legal nature of service contracts, on the basis of which it is concluded that the contract on service in the internal Affairs bodies is associated exclusively with administrative legal relations arising in the sphere of public administration and is accordingly regulated by state legislation.
Keywords: contract, service contract, contract of service in the internal Affairs bodies, employment contract.
A A A
Термин «служебный контракт» как разновидность трудового договора был введен в конце ХХ века нормативными правовыми актами, регулирующими прохождение государственной службы. Контрактом регулируются правовые отношения в сфере ОВД, субъектами которых выступают гражданин и Российская Федерация, от имени которой действует министр внутренних дел РФ или уполномоченный руководитель, перечень которых утвержден Приказом МВД России от 1 февраля 2018 г. № 50 «Об утверждении Порядка организации прохож-
дения службы в органах внутренних дел Российской Федерации»1.
Чтобы разобраться, что такое контракт о прохождении службы в органах внутренних дел, необходимо для начала выяснить, что же такое контракт и какие особенности имеет контракт о прохождении службы в органах внутренних дел.
Контракт является производным словом от латинского «contractus», что означает «сделка», то есть основание возникновения обязательств.
Д.Н. Ушаков в своем Толковом словаре
1 Приказ МВД России от 1 февраля 2018 г. № 50 «Об утверждении Порядка организации прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 23.03.2018.
русского языка дает такое определение: «контракт - письменный договор, заключенный двумя сторонами со взаимными обязательствами» [2].
Окунаясь в различные отрасли права, мы можем встретить такие термины, как «договор», «контракт», «соглашение». Анализируя определения этих терминов, можно сделать вывод о том, что они, несомненно, взаимно переплетаются между собой и не имеют четких определенных границ в своем смысловом значении.
При изучении разных словарей синонимов русского языка, то во всех них без исключения прослеживается, что указанные термины являются синонимами.
Это подтверждает и опыт исследований как зарубежных, так и отечественных ученых, на основании которого можно прийти к выводу, что договор («контракт», «соглашение») является общеправовой универсальной категорией.
Вообще контракт достаточно закоренелый термин. Окунаясь в историю, мы видим, что он берет начало еще со времен Древнего Рима: уже тогда он применялся при найме работников.
Контракт - «римское название юридического договора, подлежащего прямой исковой защите, в отличие от простого соглашения, вовсе не имевшего силы или защищенного лишь возражением» [2, с. 107].
В римском праве выделяют четыре основных вида контрактов:
1) вербальный - один из самых древних в Риме, заключался в устной форме, для своей действительности требовал совершения каких-либо определенных действий или произношения речи;
2) реальный - вступал в силу не с момента соглашения сторон, а только с момента фактической передачи вещи и содержал обязанность одного лица вернуть другому полученное ранее имущество;
3) литеральный - договор об обязатель-
стве, заключенный в письменной форме;
4) концесуальный - считался заключенным с момента достижения сторонами простого соглашения, например договор купли-продажи, поручения, найма, товарищества.
С точки зрения гражданского права, контрактом или договором признается «соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей» (ч. 1 ст. 420 ГК РФ).
Определение договора в административном аспекте - это основанное на нормах административного права соглашение, которое принято на основе согласования волеизъявления сторон между сторонами управленческих отношений, одной из которых является орган государственного управления либо его законный представитель [3]. Можно также встретить такие термины, как «административное соглашение» или «административно-правовое соглашение», что в принципе, по моему мнению, одно и то же.
Таким образом, контракт - это обязательно письменное соглашение как минимум между двумя сторонами об утверждении между ними каких-либо правоотношений в виде закрепления определенных прав и обязанностей.
В конце XX века в нормативно-правовых актах появляется нововведение в области отношений на государственной службе в виде термина «контракт», который начинает достаточно широко использоваться в этой правоприменительной области. Данный термин многие годы рассматривался как разновидность трудового договора.
Так, Законом РФ от 25 сентября 1992 года № 3543-1 «О внесении изменений и дополнений в Кодекс законов о труде РСФСР»2 дополнена статья 15 указанного Кодекса: после слов «трудовой договор» добавлено слово «(контракт)». Данная норма имела следующее содержание: «трудовой договор
2 Закон Российской Федерации от 25.09.1992 № 3543-1 "О внесении изменений и дополнений в Кодекс законов о труде РСФСР" // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. №9 41. Ст. 2254 (документ утратил силу).
(контракт) есть соглашение между трудящимся и предприятием, учреждением, организацией, по которому трудящийся обязуется выполнять работу по определенной специальности, квалификации или должности с подчинением внутреннему трудовому распорядку, а предприятие, учреждение, организация обязуется выплачивать трудящемуся заработную плату и обеспечивать условия труда, предусмотренные законодательством о труде, коллективным договором и соглашением сторон». Ныне же действующий Трудовой кодекс РФ, принятый в 2001 году, исключает контракт из разновидностей трудового договора.
Чуть позже Верховным Советом РФ вынесено Постановление от 23 декабря 1992 г. 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Фе-дерации»3, в статье 11 которого впервые встречается термин «контракт о службе в органах внутренних дел». Данный документ полностью определял порядок приема, прохождения, перемещения и увольнения со службы, ее условия. В соответствии с Положением о службе контракт заключался между гражданином Российской Федерации и Министерством внутренних дел в лице начальника соответствующего органа внутренних дел, уполномоченного мини-стром4. Однако многие моменты в части прохождения службы продолжали регулироваться трудовым законодательством.
Принятие Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в орга-
нах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»5 (далее - Закона о службе в ОВД) является новым шагом в развитии понятия контракта о прохождении службы в ОВД. Толчком к этому шагу послужил факт несоответствия норм указанного выше Положения о службе требованиям, предъявляемым к такого рода актам о системе государственной службы, прежде всего Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Феде-рации»6.
Статья 21 Закона о службе в ОВД в части 1 определяет контракт о прохождении службы как «соглашение между руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченным руководителем и гражданином, поступающим на службу в органы внутренних дел, или сотрудником органов внутренних дел о прохождении службы в органах внутренних дел и (или) замещении должности в органах внутренних дел. Контрактом устанавливаются права и обязанности сторон».
Данное положение аналогично положениям ч. 1 ст. 23 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федера-ции»7 (далее - Закон о государственной гражданской службе), согласно которым «служебный контракт - это соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на государственную гражданскую службу, или государственным
3 Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 "Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 70.
4 В настоящее время документ не применяется в отношении сотрудников органов внутренних дел в связи с принятием Федерального закона от 30.11.2011 № 342-ФЗ.
5 Федеральный закон от 30 ноября 2011г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 49. Ст. 7020.
6 Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
7 Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2004. 31. Ст. 3215.
гражданским служащим о прохождении государственной гражданской службы и замещении должности государственной гражданской службы; служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон».
В то же время основой для регулирования содержащегося в изложенной статье 23 Закона о государственной гражданской службе явились положения статьи 56 Трудового кодекса Российской Федерации.
Таким образом, следует отметить, что с течением времени служебный контракт потихоньку преобразовался из разновидности трудового договора в самостоятельный вид документа. По своей сути контракт хоть и является «новым» видом документа в узком смысле, но это лишь по форме своего выражения. При «эволюции» этого документа происходит трансформация и ряда его составляющих. Например, такое понятие, как «рабочее время», стало «служебным временем», «дисциплина труда» - «служебной дисциплиной», «рабочая неделя» преобразовалась в «служебную неделю» и так далее по аналогии.
Вообще вопрос о рассмотрении контракта в системе государственной службы в России по своей правовой оценке достаточно продолжительное время являлся дискуссионным и получил две основные тенденции развития. Согласно первой государственная служба обособлялась от остальных рабочих с установлением к государственным служащим особого публично-правового статуса, а вторая же, напротив, предполагала распространение общепринятых норм трудового права.
В свое время о данном положении высказывался Л.И. Елистратов, который был первым юристом в дореволюционной России, отнесшим государственную службу непосредственно к ведению административного права [4]. Так, в период 20-30-х гг. XIX в. начала XX вв. все законы о государ-
ственной службе составляли Свод учреждений государственных и губернских и Устав о службе гражданской, входившие в Свод законов Российской империи [5].
Долгое время законодательство о государственной службе не было цельным: отдельные вопросы, касающиеся отношений в сфере государственной службы, затрагивались Конституциями 1924, 1936, 1977 гг., другие регулировались Основами законодательства о труде и некоторыми другими подзаконными актами. В 50-60 гг. XX века впервые звучат идеи о создании общесоюзного положения «О государственной службе», зарождалась концепция развития государственной службы РФ, но в основном советская государственная служба регулировалась нормами трудового законодательства [5].
В то же время в так называемом проекте Основ законодательства о государственной службе Российской Федерации, принятом в первом чтении Верховным Советом РФ, правоотношения в части государственной службы исключались из сферы действия законодательства о труде. 31 июля 1995 года Президентом Российской Федерации подписан Федеральный закон №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»8, в соответствии с которым на государственных служащих распространялось действие законодательства о труде с особенностями, которые были предусмотрены данным законом, что породило многочисленные споры между учеными-адми-нистративистами и представителями науки трудового права.
На современном этапе становления института государственной службы Российской Федерации прослеживается исключительно административно-правовой характер контракта [6].
Из всего вышеуказанного следует, что и контракт о прохождении службы носит непосредственно административно-правовой
8 Федеральный закон от 31 июля 1995 г. №2 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1995, №2 31. Ст. 2990 (документ утратил силу).
характер, который заключается в специфике правоотношений, регулятором которых он является. Ведь служба в ОВД - особенный вид трудовой деятельности, своеобразностью которой является сфера ее применения охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности. Реализация данной деятельности осуществляется непосредственно в добровольном порядке в форме прохождения контрактной службы.
Контрактом о службе достигается: детальная разработка прав, обязанностей и ответственности сторон; соблюдение условий, создающих преимущественно благоприятные возможности и условия прохождения службы; социальная защищенность, выраженная в предоставлении льгот, гарантий и компенсаций.
Поддерживая мнение А.Г. Гришакова и Ю.А. Прибытко, «контракт о прохождении службы в ОВД как способ регулирования служебных правоотношений является административным актом и относится к регулированию не трудового, а исключительно административного права» [5].
Из вышеуказанного можно сформулировать вывод, что в процессе службы в ОВД сотрудники вступают в правоотношения, которые можно назвать «служебно-трудовыми».
Помимо того, правоотношения, которые возникают на службе в ОВД при заключении контрактов, имеют существенную особенность, заключающуюся в реализации прав и обязанностей, а также правоограни-чений сотрудников (государственных служащих), не распространяющихся на других работников (например, запрет на разглашение сведений, составляющих государственную тайну).
Контрактом о службе в ОВД сфера договорного регулирования носит узкий характер. Практически все условия прохождения службы устанавливаются нормативными правовыми актами данной сферы, за пределы предписаний которых при заключении контракта стороны не вправе выйти, в частности прав и обязанностей со-
трудника, места работы, оплаты, льгот и социальных гарантий. Отступить от границ правового регулирования возможно для решения некоторых социально-бытовых вопросов, таких как предоставление жилья, мест в дошкольных учреждениях, оплата обучения. Данные условия, позволяющие улучшить положение сотрудника сравнительно с законодательством, прописываются только в тех случаях, когда работодатель заинтересован в прохождении службы определенных профессиональных и высококвалифицированных сотрудников на конкретных замещаемых должностях. В свою очередь, зачастую на практике вышеуказанные условия в контракте не прописываются, но указываются различные дополнительные требования, предъявляемые к сотруднику, такие как перемещение его в иную местность, его служебное командирование.
Таким образом, на основании вышеизложенного можно сделать выводы о том, что контракт о прохождении службы в органах внутренних дел является двухсторонним актом, заключаемым обязательно в письменной форме. Основан он на добровольном и согласном волеизъявлении каждой из сторон. В то же время равенство сторон в нем отсутствует, поскольку базируется он на нормах административного, а не трудового или гражданского права. Данный акт связан исключительно с административными правоотношениями, возникающими в сфере государственного управления. Наряду с этим контракт является обязательным основанием и условием прохождения службы в ОВД.
Прохождение службы в ОВД регламентируется преимущественно действующим ведомственным законодательством в данной сфере и в меньшей степени трудовым. Нормативные правовые акты о службе в ОВД устанавливают вспомогательный порядок применения трудового законодательства, в ту же очередь не отрицающего общественно-правового характера службы в ОВД.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Толковый словарь русского языка: в 4 т. / Под ред. Д.Н. Ушакова. М.: Гос. ин-т «Сов. энцикл.». ОГИЗ; Гос. изд-во иностр. и нац. слов. 1935-1940. Т. 1.
2. Энциклопедический словарь. Том XYI. Издатели Ф.А. Брокгауз, И.А. ЕфронЪ, С.-Петербург, 1985.
3. Чаннов С.Е. Некоторые вопросы отграничения трудового договора от контрактов с государственными и муниципальными служащими // Трудовое право. 2008. № 2. С. 18-21.
4. Елистратов А.И. Основные начала административного права. М.: Изд-во Г. А. Лема-на, 1914.
5. Гришаков А.Г., Прибытко Ю.А. Контракт о прохождении службы в органах внутренних дел и его правовая природа // Алтайский юридический вестник. 2015. №. 9. С. 59-62.
6. Гарячук И.Н. Административно-правовое регулирование служебного контракта на государственной гражданской службе Российской Федерации: Автореф. ... к.ю.н. Саратов, 2011.
REFERENCES
1. Tolkovyj slovar' russkogo yazyka: v 4 t. / Pod red. D.N. Ushakova. M.: Gos. in-t «Sov. encikl.». OGIZ; Gos. izd-vo inostr. i nac. slov. 1935-1940. T. 1.
2. Enciklopedicheskij slovar'. Tom XYI. Izdateli F.A. Brokgauz, I.A. Efron", S.Peterburg, 1985.
3. CHannov S.E. Nekotorye voprosy otgranicheniya trudovogo dogovora ot kontraktov s gosudarstvennymi i municipal'nymi sluzhashchimi // Trudovoe pravo. 2008. № 2. S. 18-21.
4. Elistratov A.I. Osnovnye nachala administrativnogo prava. M.: Izd-vo G.A. Lemana, 1914.
5. Grishakov A. G., Pribytko YU. A. Kontrakt o prohozhdenii sluzhby v organah vnutrennih del i ego pravovaya priroda // Altajskij yuridicheskij vestnik. 2015. №. 9. S. 59-62.
6. Garyachuk I.N. Administrativno-pravovoe regulirovanie sluzhebnogo kontrakta na gosudarstvennoj grazhdanskoj sluzhbe Rossijskoj Federacii: Avtoref. . k.yu.n. Saratov, 2011.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
САТЮКОВ Алексей Георгиевич, старший преподаватель кафедры организации охраны общественного порядка Тюменского института повышения квалификации сотрудников МВД России, г. Тюмень.
E-mail: alex777sat@mail.ru
Дата представления статьи: 9.12.2019
Рецензент:
кандидат юридических наук, доцент
Иванова С.И.
