CC BY
198
ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
О.С.Дубенко*
СОЦИАЛЬНЫЙ КОНТРАКТ КАК НОВАЯ ФОРМА ОКАЗАНИЯ АДРЕСНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ**
Статья посвящена проблемам, касающимся оказания адресной помощи на основе социального контракта в регионах. Рассматриваются его особенности и основные отличия от иных видов оказания социальной помощи гражданам, анализируются условия предоставления помощи на основе социального контракта в субъектах РФ, а также его формы, во многом зависящие от особенностей и возможностей конкретного субъекта РФ.
Социальный контракт, регионы России, государственная поддержка малоимущих граждан.
После вступления в силу Федерального закона от 25 декабря 2012 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной социальной помощи"»1 социальный контракт как вид социальной поддержки стал обязательным на территории РФ.
Социальный контракт — один из первых шагов к изменению подходов в оказании помощи малоимущим гражданам и семьям. Социальная защита переходит на более прогрессивные формы оказания помощи малоимущим семьям, находящимся в трудной жизненной ситуации из-за низкого уровня доходов2. Теперь граждане уже не могут выступать в роли лишь пассивных получателей государственной социальной помощи: для получения помощи по
Аспирантка Института государства и права РАН (e-mail: [email protected]). ** Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором Г. С. Скачковой.
1 СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7583.
2
См.: Система социальной поддержки, направленной на активизацию выхода из бедности, в регионах Российской Федерации // URL: http://spero.socpol.ru/ docs/N 19_2014_04.pdf (дата обращения: 17.02.2016).
социальному контракту от них потребуется выполнение ряда обязательств.
В 2010-2011 гг. в некоторых регионах РФ (Москва, республики Карелия, Коми, Саха (Якутия), Камчатский край, Астраханская область, Кировская область и др.) начала действовать программа по оказанию государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам на основе социального контракта3. Данная программа реализовывалась на основании положений приказа Минздравсоцразвития России от 31 мая 2010 г. № 399 «О проведении в ряде субъектов Российской Федерации эксперимента по оказанию государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко
4
проживающим гражданам на основе социального контракта» .
Способы и принципы оказания адресной помощи на основе социального контракта зависят от возможностей бюджета и условий конкретного субъекта РФ.
Определение социального контракта дано в Федеральном законе от 25 июня 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»5. Социальный контракт — это соглашение, заключенное между гражданином и органом социальной защиты населения по месту жительства или месту пребывания гражданина, в соответствии с которым орган социальной защиты населения обязуется оказать гражданину государственную социальную помощь, а гражданин — реализовать мероприятия, предусмотренные программой социальной адаптации (ст. 1). При этом необходимо иметь в виду, что на органы социальной защиты населения, которые представляют интересы государства, возлагаются обязанности по надзору за надлежащим исполнением данного договора, а от гражданина требуется выполнение двух основных обязательств: соблюдение условий программы и целевое расходование выделяемых денежных средств.
Нормативно-правовое регулирование содержания социального контракта в большинстве случаев реализуется на основе действую-
См., например: постановление Правительства Кировской области от 24 июня 2014 г. № 268/420 «О пилотном проекте по оказанию государственной социальной помощи на основании социального контракта» // URL: http://kirovreg.ru, 26.06.2014 (дата обращения: 10.02.2016).
4 Бюллетень трудового и социального законодательства РФ. 2010. № 7.
5 СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3699.
щего регионального законодательства об оказании государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноким гражданам.
Цель социального контракта или социальной адаптации (в зависимости от термина, используемого в законодательстве конкретного региона) заключается в улучшении материального положения малоимущих семей или одиноко проживающих граждан, у которых существует определенный трудовой и имущественный «потенциал». В качестве трудового потенциала выступает трудоспособный возраст членов семьи или гражданина, неполная занятость. Имущественный потенциал может представлять собой движимое и недвижимое имущество.
В силу объективных различий регионов (экономических, географических, бюджетных и т.д.) в законодательстве субъектов РФ нет единообразия относительно условий предоставления социального контракта. Нельзя также не заметить, что региональные меры социальной поддержки населения на основе социального контракта имеют значительные отличия. Особенно это касается тех регионов, в которых данный вид социальной поддержки стал применяться еще до начала апробации. Вместе с тем остается единой основная цель социального контракта — выход малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина из трудной жизненной ситуации.
Некоторые субъекты РФ не стали разрабатывать региональную законодательную базу для осуществления социального контракта, а использовали соответствующие положения Закона «О государственной социальной помощи» (Мурманская, Омская и Оренбургская области, Алтайский край).
С учетом таких критериев, как малообеспеченность, многодетность, наличие несовершеннолетних детей, уровень дохода граждан, длительность действия программы, а также формы предоставления социальной помощи, рассмотрим особенности применения социального контракта в ряде субъектов РФ.
Трудоспособность и наличие несовершеннолетних детей, в дополнение к малообеспеченности, могут служить основанием заключения социального контракта (Белгородская область, г. Москва, Республика Коми). 12 регионов указали в условиях получения социальной поддержки по программе социального контракта наличие несовершеннолетних детей в семье (Волгоградская область, Курганская область, Ростовская область и др.). При этом пять из них выде-
лили исключительно многодетные семьи (Астраханская область, Республика Адыгея, Республика Карелия, Томская область).
Что касается малообеспеченности, то следует отметить, что в Законе «О государственной социальной помощи» этот термин не употребляется, вместо него содержится формулировка «трудная жизненная ситуация».
В ст. 3 ранее действовавшего Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» трудная жизненная ситуация рассматривалась как «объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и тому подобное), которую он не может преодолеть самостоятельно».
С 1 января 2015 г. вступил в силу Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»6 (далее — Закон «Об основах социального обслуживания»), В нем законодатель не дает точной формулировки трудной жизненной ситуации; в ст. 3 говорится о «получателе государственных услуг», под которым понимается «гражданин, который признан нуждающимся в социальном обслуживании и которому предоставляются социальная услуга или социальные услуги».
В ст. 15 данного Закона предусмотрены обстоятельства, ухудшающие или имеющие риск ухудшения условий жизнедеятельности гражданина, а именно:
1) полная или частичная утрата способности либо возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, обеспечивать основные жизненные потребности в силу заболевания, травмы, возраста или наличия инвалидности;
2) наличие в семье инвалида или инвалидов, в том числе ребенка-инвалида или детей-инвалидов, нуждающихся в постоянном постороннем уходе;
3) наличие ребенка или детей (в том числе находящихся под опекой, попечительством), испытывающих трудности в социальной адаптации;
6 СЗРФ. 2013. №52(ч. 1). Ст. 7007.
4) отсутствие возможности обеспечения ухода (в том числе временного) за инвалидом, ребенком, детьми, а также отсутствие попечения над ними;
5) наличие внутрисемейного конфликта, в том числе с лицами с наркотической или алкогольной зависимостью, лицами, имеющими пристрастие к азартным играм, лицами, страдающими психическими расстройствами, наличие насилия в семье;
6) отсутствие определенного места жительства, в том числе у лица, не достигшего возраста 23 лет и завершившего пребывание в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
7) отсутствие работы и средств к существованию;
8) наличие иных обстоятельств, которые нормативными правовыми актами субъекта РФ признаны ухудшающими или способными ухудшить условия жизнедеятельности граждан.
Вышеназванный Закон конкретизировал ситуации, приводящие к ухудшению качества жизни человека. Кроме того, в нем предусмотрено право субъектов РФ самостоятельно определять обстоятельства и признаки, способные ухудшить условия жизнедеятельности гражданина.
Исходя из изложенного выше, можно сделать вывод, что трудной является ситуация, которая объективно нарушает жизнедеятельность гражданина, не имеющего возможности преодолеть ее самостоятельно.
Проанализировав ряд нормативных актов субъектов РФ, можно выявить ряд следующих сходств.
Большинство субъектов РФ относят малообеспеченность к обстоятельствам трудной жизненной ситуации. До принятия Закона «Об основах социального обслуживания» в ряде регионов малообеспеченность определялась как основное условие получения социальной поддержки в виде материальной помощи7.
Согласно постановлению Правительства Мурманской области от 1 августа 2013 г. № 435-ПП «Об утверждении Порядка назначения адресной государственной социальной помощи на основании
7
См., например: приказ Главного управления Алтайского края по социальной защите от 28 июня 2012 г. № 403 «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги "Рассмотрение обращений малоимущих граждан и граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, о предоставлении материальной помощи в денежной форме"» // Сборник законодательства Алтайского края. 2012. № 196 (ч. 2).
социального контракта (вместе с социальным контрактом)»8 действие программы социального контракта распространяется исключительно на малоимущих граждан. Целью же назначения адресной государственной социальной помощи на основании социального контракта является повышение качества жизни малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан.
В отдельных регионах РФ адресная социальная помощь в виде социального контракта оказывается только малоимущим многодетным семьям. Так, согласно Закону Оренбургской области от 6 ноября 2012 г. № 1126/329-У-03 «Об оказании адресной социальной помощи на условиях заключения социального контракта о взаимных обязательствах»9 целью оказания адресной поддержки на основе заключения социального контракта является обеспечение более высокого уровня жизни малоимущих многодетных семей за счет постоянных самостоятельных источников дохода в денежной и натуральной формах.
В некоторых регионах РФ определены категории граждан, на которых распространяется действие социального контракта, в том числе находящихся в трудной жизненной ситуации. Например, в Законе Тверской области от 24 декабря 2014 г. № 62-03 «О внесении изменений в закон Тверской области "О государственной социальной помощи в Тверской области"»111 предусмотрено, что государственная социальная помощь на основании социального контракта оказывается проживающим на территории области малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, которые по не зависящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в Тверской области.
В нормативных правовых актах ряда субъектов РФ, регулирующих правоотношения по социальному контракту, устанавливается размер минимального гарантированного дохода, дающий право на получение социальной помощи. Например, в Республике Адыгея размер социальной помощи в виде денежной суммы зависит от дохода малоимущей семьи или одиноко проживающего гражданина.
о
.gov-murman.ru, 08.08.2013 (дата обращения: 14.06.2015).
9 Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области. 2012 г. 16-е заседание, ч. 2.
111 Тверские ведомости. 2014. № 57.
Согласно п. 7 постановления Кабинета Министров Республики Адыгея от 17 марта 2014 г. № 59 «О государственной социальной помощи на основании социального контракта»11 общий размер социальной помощи определяется с учетом соотношения величины прожиточного минимума малоимущего одиноко проживающего гражданина (малоимущей семьи) и средней величины прожиточного минимума основных социально-демографических групп населения республики.
Исходя из этого, размер социальной помощи составляет:
1) 20 тыс. руб. — при уровне бедности малоимущего одиноко проживающего гражданина (малоимущей семьи) (дефиците среднедушевого дохода малоимущей семьи или дохода малоимущего одиноко проживающего гражданина относительно прожиточного минимума малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина) до 30%;
2) 35 тыс. руб. — при уровне бедности малоимущего одиноко проживающего гражданина (малоимущей семьи) от 30 до 70%;
3) 50 тыс. руб. — при уровне бедности малоимущего одиноко проживающего гражданина (малоимущей семьи) свыше 70%.
Таким образом, в Республике Адыгея размер выплат по социальному контракту дифференцирован. Учитывая возможности бюджета данного субъекта РФ и особенности экономики региона, данный подход имеет под собой основания.
В Законе Ростовской области от 22 октября 2004 г. № 174-ЗС «Об адресной социальной помощи в Ростовской области»12 указано, что среднедушевой доход должен быть ниже величины прожиточного минимума в целом по Ростовской области в расчете на душу населения.
Законодательство ряда субъектов РФ предусматривает минимальный гарантированный доход для возможного оказания социальной помощи, исходя из размера прожиточного минимума, установленного на региональном уровне. В нормативных правовых актах других субъектов РФ такой минимум не определяется. Так, согласно ст. 41-1 Закона Тульской области от 28 декабря 2004 г. № 495-ЗТО «О государственной социальной помощи в Тульской области»13 государственная социальная помощь на основании соци-
11 Собрание законодательства Республики Адыгея. 2014. № 3.
12
Наше время. 2004. 3 нояб.
Вестник Тульской областной Думы. 2004. № 12 (105). ТРУДЫ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РАН 3/2016
ального контракта оказывается малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам в целях стимулирования их активных действий по преодолению трудной жизненной ситуации.
Что касается такого признака социального контракта, как длительность действия индивидуально разработанной программы, то государственная социальная помощь на основании социального контракта назначается на срок от трех месяцев до одного года (ч. 6 ст. 81 Закона «О государственной социальной помощи»). Как показал эксперимент, такой срок является наиболее оптимальным. Срок действия социального контракта зависит от конкретной ситуации в семье, особенностей ее тяжелой жизненной ситуации и с учетом конкретных обстоятельств может быть продлен на три месяца.
Помощь в форме оказания государственной социальной поддержки в виде социального контракта может предоставляться в виде денежных выплат, натуральной помощи, социальных услуг, с помощью которых малоимущая семья или малоимущий одиноко проживающий гражданин могут выйти из трудной жизненной ситуации.
Материальная помощь может оказываться в виде ежемесячных пособий или единовременной выплаты, носящей целевой характер. В Тульской области денежные выплаты по программе социального контракта выдаются в виде ежемесячных социальных пособий, а в Республике Адыгея — в виде единовременных.
В Оренбургской области единовременная выплата направлена на развитие подсобного хозяйства. Ее размеры определены в постановлении Правительства Оренбургской области от 6 февраля 2013 г. № 100-П «О порядке реализации Закона Оренбургской области от 6 ноября 2012 г. № 1126/329-У-03 "Об оказании адресной социальной помощи на условиях заключения социального контракта о взаимных обязательствах"14. Согласно данному нормативному акту материальная помощь оказывается для приобретения:
домашней птицы — на сумму до 10 тыс. руб.;
мелкого рогатого скота (овцы, козы), свиней — на сумму до 30 тыс. руб.;
средств ухода за животными, кормов — на сумму до 10 тыс. руб.
14 Оренбуржье. 2013. № 23.
При определении максимального размера единовременной выплаты администрация субъектов РФ ориентируется на возможности регионального бюджета.
В некоторых регионах максимальный размер помощи законодательно не определен (Тверская, Ярославская, Мурманская, Нижегородская, Тюменская области, Республика Бурятия, Алтайский край). Возможно, это связано со спецификой оказания социальной помощи в натуральной форме15.
На основании вышесказанного можно сделать следующие выводы.
Социальный контракт — это форма государственной социальной поддержки, которая «подталкивает» человека к активной трудовой деятельности. Данный вид социальной поддержки полезнее и эффективнее, чем социальная помощь в виде пособий и различных выплат для гражданина или семьи, имеющих трудовой потенциал. Безусловно, государство участвует в оказании такой поддержки, но при этом человек или семья решают свои проблемы самостоятельно и не ощущают себя иждивенцами. Социальный контракт представляет собой как бы некую «удочку».
Вместе с тем, учитывая непростую экономическую ситуацию в стране, необходимо максимально сохранить социальные пособия в целом, поддерживая социальное обеспечение граждан, в том числе путем заключения социального контракта. Такая помощь, будучи дополнительным видом поддержки со стороны государства, не лишает граждан других видов выплат, являясь, как справедливо отмечается в литературе, своего рода стимулом для граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации16.
Безусловно, несмотря на положительный опыт оказания социальной помощи по социальному контракту, данная система требует дополнительной доработки в таких сферах, как правовая, бюджетная, экономическая, и должна учитывать возможности конкретного региона. Кроме того, социальный контракт должен быть максимально доступен с точки зрения информационной осведомленности граждан о таком виде социальной поддержки.
15 См.: Система социальной поддержи!, направленной на активизацию выхода из бедности, в регионах Российской Федерации.
16 См.: Социальный контракт — стимул к преодолению бедности // URL: http://www.rosmintrud.ru /social/ living-standard/12 (дата обращения: 15.02.2016).
