CC BY
16
В.А. Никифорова
ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТИ МЕТАЛЛУРГИЧЕСКОЙ ОТРАСЛИ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛЬНОГО КРИЗИСА В УКРАИНЕ И ЗАРУБЕЖНЫХ
СТРАНАХ
Рассмотрены основные меры государственной поддержки конкурентоспособности металлургической промышленности в зарубежных странах в период мирового финансово-экономического кризиса. Проанализированы антикризисные законодательно-нормативные акты, принятые в Украине в кризисный период. Представлены стратегические направления государственной промышленной политики, необходимые для стабилизации функционирования отрасли.
Розглянуто основт заходи державноi тдтримки конкурентоспроможностг металургтно! промисловостг в зарубгжних кра'шах у перюд свтово'1' фiнансово-економiчноi кризи. Проаналiзовано антикризовi законодавчо-нормативт акти, nрийнятi в Укра'ш у кризовий перiод. Наведено стратегiчнi напрями державно'1' промислово'1' полтики, необхiднi для стабшзаци функцюнування галузi.
The basic measures of the state support of competitiveness of metallurgy industry in foreign countries in world financial and economic crisis are considered. Are analyzed anti-recessionary legislatively-statutory acts, accepted in Ukraine during the crisis period. The strategic directions of the state industrial policy necessary for stabilization offunctioning of branch are presented.
В.А. Никифорова, 2010
В большинстве развитых и развивающихся стран государством регулярно вводятся меры, направленные на повышение конкурентоспособности национальной экономики и ее отдельных отраслей, в том числе металлургической. Чаще всего они носят косвенный характер, создавая более благоприятные условия развития. Такие меры могут представлять собой расширение емкости внутреннего рынка, политику повышения инновационного и научно-технического уровня экономики, упрощение законодательных и институциональных условий ведения бизнеса, более эффективную финансово-кредитную и валютно-курсовую политику и т.д.
Исследованием проблем государственного влияния и поддержки конкурентоспособности видов экономической деятельности занимались такие ученые, как Дж. Сакс, Дж. Стиглиц, М. Портер, Я. Жалило, О. Носова, А. Шнипко и др.
Особую актуальность и активизацию меры государственной поддержки развития металлургической промышленности приобрели с началом мирового финансово-экономического кризиса, который распространился на реальный сектор экономики.
Национальное хозяйство Украины также подверглось влиянию кризисных явлений, что в значительной мере отразилось на динамике и эффективности развития его базовых отраслей.
Одним из наиболее пострадавших от кризиса видов экономической деятельности оказалась металлургия, спад в которой достигал 50%.
В связи со значимостью отрасли для национальной экономики страны как в текущем периоде, так и в стратегической перспективе представляется необходимым проанализировать пути выхода металлургической промышленности из кризиса.
Целью данной статьи является определение главных направлений государственного регулирования для поддержки конкурентоспособности металлургической отрасли Украины в кризисный период на основе зарубежного опыта.
Металлургия редко является конкретным объектом правительственных стимуляционных мер. Большая часть планов относится ко всем секторам экономики, хотя во многих случаях они включают меры, направленные на оказание поддержки конкретным отраслям (в основном автомобильной и строительной индустрии).
По состоянию на начало 2009 г. 50 стран объявили о пакетах мер по стимулированию экономики. Общая сумма выделенных в соответствии с ними средств составила примерно 2,6 трлн. дол. К числу стран с наибольшими расходами относятся США, Китай, Япония,
Таблица
Законодательно-нормативные акты, содержащие
антикризисные меры для металлургической отрасли_
Введено/не
введено в
Законодательно- №, дата принятия действие Ожидаемые
нормативный Основные меры антикризисного регулирования (по сос- последствия (ре-
акт тоянию на 1 марта 2009 г.) зультаты)
1 2 3 4 5
«О перво- Постановление В области цен и тарифов Предотвращение
очередных ме- Кабинета Ми- Целевая надбавка к действующему тарифу на природный Введено резкого роста за-
рах по стаби- нистров Ук- газ, который используется для технологических целей, ус- трат на производ-
лизации ситуа- раины № 925 тановлена в размере 0% на период октября 2008 - марта ство металлопро-
ции, которая от 2009 г. Введено дукции
сложилась в 14 октября На период до 1 апреля 2009 г. заморожены тарифы на пе-
горно-металлур- 2008 г. ревозки грузов для предприятий ГМК. Введено
гическом Заморожены цены на электроэнергию с 1 ноября 2008 г. по Поддержка метал-
и химическом 1 апреля 2009 г. Введено лопотребляющих
комплексе» Рекомендовано проведение мониторинга цен и ценообразования на металлопродукцию на внутреннем рынке с целью предотвращения превышения цен на продукцию отрасли по сравнению с мировыми В области бюджетной поддержки Подготовка изменений в государственный бюджет в части перераспределения средств на ипотечное кредитование с целью увеличения темпов жилищного строительства и увеличения расходов на финансирование Государственной службы автомобильных дорог и строительство мостов и мостовых переходов. отраслей украинской промышленности. Возможное расширение сбыта металлопродукции на внутреннем рынке
Германия и Россия - более 100 млрд. дол. Однако с учетом размера экономик ситуация меняется: крупнейшие пакеты мер по стимулированию (более 7% ВВП) приняли такие страны, как Китай, Таиланд, Казахстан, Саудовская Аравия, Малайзия и Сингапур [3].
Планы по экономическому стимулированию могут быть сгруппированы следующим образом:
расширение капиталовложений в государственный сектор экономики (в инфраструктурные проекты, жилищное строительство, образование и здравоохранение);
меры по стимулированию потребительского спроса (снижение личного подоходного налога, переводы денежной наличности, расширение существующих программ социального обеспечения);
меры, относящиеся к деятельности предприятий (сокращение корпоративных налогов и налогов на добавленную стоимость, предоставление гарантий по кредитам, поддержка сохранения и найма персонала).
Указанные стимулирующие меры косвенно влияют на черную металлургию путем поддержки осуществления инфраструктурных проектов и строительного сектора, поддержки потребителей и производителей автомобилей и поощрения развития других металлопотребляющих отраслей, например производства бытовых приборов.
На строительный сектор приходится около 46% от всего мирового спроса на сталь. Примерно 58% стали, применяемой в строительстве, идет на осуществление инфраструктурных проектов, особенно в развивающихся и быстро развивающихся странах. Более четверти мирового потребления стали связано с деятельностью в инфраструктурной сфере, поэтому меры, направленные на стимулирование реализации инфраструктурных проектов, оказывают существенную поддержку общему спросу на сталь [3].
Важнейшей мерой для поддержки развития металлургической промышленности являются государственные инвестиции в инфраструктуру и строительные проекты. Они обеспечивают существенное расширение спроса на сталь, даже когда активность частного сектора в сегментах жилищного и гражданского строительства остается слабой.
Инфраструктурные проекты в основном фокусируются на строительстве и улучшении дорог, мостов, железнодорожных и водных путей, аэропортов. В некоторых странах это могут быть проекты по энергосбережению и развитию источников возобновляемой энергии.
В Китае наиболее важными мерами, оказывающими поддержку металлургам, являются
[2]:
уменьшение налогового давления на производителей. Правительство КНР 1 декабря 2008 г. приняло решение об отмене экспортных пошлин на некоторые виды металлопродукции, а также частично возобновило практику возврата НДС, до этого не возмещавшийся китайским экспортерам;
принятие пакета стимулирующих мер в сумме 585 млрд. дол. (около 8% ВВП страны), в котором предусматривается расширение потребления металла. Инвестиции будут направлены в инфраструктуру и жилищное строительство;
реализация крупных инфраструктурных проектов. В частности, к 2010 г. в КНР было запланировано инвестировать почти 190 млрд. дол. для 20% увеличения сети железнодорожных линий;
поддержка внутреннего спроса на отечественные товары посредством стимулирования потребительской активности за счет расширения выдачи кредитов населению.
Также правительство Китая одобрило план развития металлургии, предусматривающий жесткие требования к отрасли по снижению объемов производства чугуна и стали в 2009 г. -до 460 млн. т, в 2010 г. - до 500 млн. т, предусмотрено выведение из эксплуатации устаревших металлургических мощностей по выпуску 100 млн. т данной продукции. При условии выполнения этого плана китайским металлургам будет выделен субсидированный кредит на модернизацию, рационализацию и на сделки по слиянию и поглощению.
Власти КНР отмечают, что их пакет мер по стимулированию экономики может увеличить потребление стальной продукции на 80 млн. т.
Вне рамок пакета мер по стимулированию экономики правительство Китая приняло «Планы по корректировке и оживлению экономического развития», относящиеся к черной металлургии, а также к 9 другим отраслям промышленности, в том числе автомобильной,
судостроению, тяжелому машиностроению. План по черной металлургии призван способствовать росту внутреннего потребления стали, ограничивать расширение производственных мощностей, наращивать концентрацию отрасли и предоставлять поддержку тем компаниям, которые производят продукцию с высокой добавленной стоимостью, сокращают выбросы углекислого газа и используют железную руду, добываемую в Китае [4].
В Европе антикризисные программы направлены в основном на поддержку высокотехнологической промышленности, повышение энергоэффективности, разработку и внедрение новых экологически чистых технологий.
В соответствии с Планом Евросоюза по восстановлению экономики выделяется 5 млрд. евро на реализацию ключевых энергетических проектов и программ по введению широкополосного Интернета. Большая часть этих средств направляется на осуществление проектов в области энергетики (инфраструктурных проектов, связанных с добычей и транспортировкой нефти и газа), производство электроэнергии на ветряных установках, выделение углерода из парниковых газов и его хранение.
В конце 2008 г. многие европейские страны приняли меры по ускоренному получению лома черных металлов из старых автомобилей, направленные на стимулирование потребительского спроса наряду с поддержкой политики по уменьшению выбросов газов. Речь идет о зачете части стоимости автомобилей, произведенных 9 и более лет назад, при обмене их на новые машины с меньшим выбросом газов. Сумма компенсации, как правило, составляет свыше 1 тыс. евро. Примерно такие же меры осуществляются в Японии и в Китае.
В антикризисной программе России сохранены все социальные обязательства государства, введены меры по стимулированию внутреннего спроса на отечественные товары, защите внутреннего рынка, а также предусмотрены государственная поддержка кредитования в основных металлопотребляющих отраслях, госзаказ в строительстве, оборонной промышленности, крупных инфраструктурных проектах.
Законопроект о стимулировании американской экономики прямым образом относится к сталелитейной промышленности США. Стимуляционный пакет предполагает инвестирование в инфраструктурные проекты, что означает расширение спроса на прокат. США намерены осуществить ряд проектов, способствующих энергосбережению и производству электроэнергии с использованием возобновляемых ресурсов. Около 190 млрд. дол. ассигнований должно пойти на модернизацию дорог, мостов, водных путей, высокоскоростных железных дорог, реализацию проектов по улучшению аэропортов, расширению широкополосных дорог, облегчающих доступ к большим городам.
Также в состав стимуляционного пакета введен так называемый The American Steel First Act (ASFA) - документ, предполагающий приоритетное использование стали американского производства для развития федеральных инфраструктурных проектов [3]. Например, в законе США о восстановлении и реинвестировании фигурирует требование об использовании в ходе реализации проектов, финансируемых за счет федерального бюджета, чугуна, стали и готовых изделий исключительно американского производства.
В Южной Корее примерно 18 млрд. дол. будет направлено на развитие инфраструктуры, в том числе относящейся к отдыху и туризму, строительству дамб и т.д. Значительная часть этих средств будет использована с применением так называемых «зеленых технологий».
В Японии правительство приняло несколько планов, последний из которых, утвержденный в апреле 2009 г., предусматривает расходы в сумме порядка 130 млрд. дол. на расширение и улучшение сети автомобильных дорог, портов и аэродромов.
На сегодняшний день протекционистские меры введены в большинстве стран и затронули около 70% мирового стального производства. Активнее всего вводят ограничительные меры по отношению к импорту металлопродукции развитые государства, являющиеся крупными экспортерами, так как их металлургические отрасли в наибольшей степени пострадали из-за кризиса. Причинами этого выступали высокий уровень оплаты труда на метпредприятиях, значительный размер экологических платежей, зависимость от импортных ресурсов (особенно в странах ЕС) и спад в отраслях, потребляющих высококачественную готовую продукцию, на производстве которой они специализируются.
Для поддержки конкурентоспособности металлургической отрасли многие страны с октября 2008 г. ввели также защитные меры в сфере торговли, которые носят тарифный (увеличение тарифов) и нетарифный (введение лицензирования импорта стали, нового технического регулирования, обязательных стандартов качества для стальной продукции) характер.
Страны, занимающиеся протекционизмом, сегодня, как правило, предпочитают вводить пошлины на импорт, а не квотировать его. Пошлины позволяют снизить конкурентоспособность иностранной продукции по цене, а также пополнить национальный бюджет.
Следует отметить, что от политики зарубежного протекционизма в основном страдает украинская металлопродукция с высокой добавленной стоимостью, тогда как ввоз отечественных полуфабрикатов во многих странах даже поощряется.
Меры, принятые правительством Украины для выхода национальной экономики, в том числе металлургии, из кризиса, нашли отражение в законодательно-нормативных актах, принятых в октябре-декабре 2008 г., когда падение объемов производства и экспорта металлопродукции было наибольшим (см. таблицу).
Помимо указанных в таблице нормативно-правовых документов, 10 ноября 2008 г. был подписан «Меморандум взаимопонимания между Кабинетом Министров Украины и предприятиями горно-металлургического комплекса» [1], действие которого несколько раз продлевалось.
Следует отметить, что мероприятия, определенные в данном документе, были выполнены лишь частично как правительством, так и предприятиями ГМК.
Эффективность указанных мероприятий, даже тех, которые уже введены в действие, неравнозначна.
Например, снятие целевой надбавки на технологический природный газ, мораторий на повышение железнодорожных тарифов и цен на электроэнергию являются целесообразными только в качестве кратковременной меры, позволяющей предприятиям отрасли предотвратить резкий рост затрат на транспорт и энергоресурсы. Однако эти меры не могут и не должны рассматриваться как необходимые для стратегического развития металлургической промышленности в силу неоптимальной структуры производственных затрат. Более существенное значение имело для металлургов достаточно умеренное повышение стоимости природного газа, и, что не менее важно, получение предприятиями гарантий обеспечения «голубым топливом» на 2009 г.
Несмотря на переход на рыночные цены, украинская металлургия сможет получать газ по сниженным ценам.
Структура цены на газ для промышленности, в том числе металлургической, выглядит следующим образом: предельная цена на топливо, устанавливаемая Национальной комиссией регулирования электроэнергетики Украины (НКРЭ), затраты НАК «Нефтегаз» на реализацию, транспортировка по магистральным и распределительным газопроводам, целевая надбавка (отмененная для промышленности с 1 января 2009 г.) плюс НДС на газ и целевую надбавку. Таким образом, ключевым моментом становится размер предельной цены, которую определяют в правительстве, а затем утверждает регулятор.
Согласно Постановлению НКРЭ Украины от 19 февраля 2009 г. № 195 «Об утверждении предельных уровней цен на природный газ для промышленных потребителей и других субъектов хозяйствования на 2009 г.» предельная цена на газ для металлургических предприятий составит без НДС 1899,25 грн. за тыс. м3, что на 6,3% ниже, чем для предприятий других видов промышленной деятельности.
Объемы потребления у металлургических предприятий зависят от состояния оборудования, применяемых технологий и других факторов. Для заводов, которые активно работали над снижением своей энергозависимости (в частности, «Арселор Миттал Кривой Рог», Алчевский МК, «Азовсталь», Енакиевский МЗ), рост издержек станет менее болезненным. В то время как наиболее отсталые с технической точки зрения предприятия, например, Макеевский МК и ДМЗ им. Петровского окажутся в менее выгодном положении.
Содействовать реализации политики энергосбережения призван Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины о стимулировании мер по
энергосбережению». Согласно данному закону, в Закон Украины «О едином таможенном тарифе» были внесены изменения, направленные на беспошлинный ввоз на территорию Украины оборудования, работающего на нетрадиционных видах топлива и энергосберегающих материалов, которые не производятся отечественными предприятиями.
Положительным обстоятельством для развития отрасли является предоставление промышленным, в том числе металлургическим, предприятиям права применять 25%-ную норму ускоренной амортизации основных фондов группы 3, что позволит ускорить процесс модернизации устаревших производственных мощностей. Однако одновременное применение также сниженной ставки налога на прибыль в случае ее реинвестирования на приобретение основных фондов группы 3 как среднесрочного мероприятия по поддержке метпредприятий предоставило бы гораздо больше финансовых ресурсов для их технического перевооружения.
Одной из основных проблем развития отрасли является неразвитость внутреннего рынка, поэтому многие антикризисные меры направлены на его расширение.
С данной целью было принято Распоряжение Кабинета Министров Украины «Об утверждении первоочередных мер по строительству, реконструкции и переоснащении объектов, предназначенных для размещения участников и гостей финальной части чемпионата Европы 2012 г. по футболу» от 19 ноября 2008 г. № 1484-р.
Отрицательным обстоятельством для выхода отрасли из кризиса явилось то, что в 2008 г. не были выполнены планы по реформе администрирования возмещения экспортного НДС металлургическим предприятиям. Обещанные правительством меры по ускорению и упрощению компенсации реализованы лишь частично. Но самое главное - из-за несвоевременного возмещения налога предприятия по-прежнему вынуждены прибегать к кредитованию, чтобы хоть как-то восполнить дефицит оборотных средств.
Позитивной новостью на этом фоне является лишь некоторое ускорение возврата НДС экспортерам к концу года. К началу 2009 г. долг по возмещению НДС для металлургических предприятий составил 2,5 млрд. грн. (83% общеукраинской задолженности). Несмотря на усиление внимания правительства к возмещению налога, до августа сумма долгов по НДС стабильно росла.
Одним из пунктов документа «Меморандума» о взаимодействии металлургов и Кабинета Министров было обещание правительства уменьшить срок возмещения НДС металлургам-экспортерам с 60 до 5-ти дней после представления декларации. Однако данные изменения (по состоянию на июнь 2009 г.) так и не были внесены в соответствующие законодательные акты.
В декабре 2008 г. Государственная налоговая администрация Украины увеличила темпы погашения задолженности экспортного НДС металлургическим предприятиям, и за месяц она сократилась на 800 млн. грн. - до 2,5 млрд. грн.
Формальной причиной для замедления темпов выплат являлось, по мнению Кабинета Министров, невыполнение металлургическими предприятиями условий «Меморандума», в частности, по снижению цен на металлопрокат на внутреннем рынке, а также появление задолженности по зарплатам на предприятиях ГМК, которая к концу 2008 г. составила 10 млн. грн.
Следует отметить, что большинство рассмотренных мер, способствующих выходу металлургической промышленности из кризиса, носят краткосрочный характер. Они позволяют поддержать работу отрасли в период спада на мировом рынке, однако не решают существующих в металлургии проблем, которые накапливались в течение многих лет.
Нынешние кризисные тенденции в отечественной металлургии (сектор производства черных металлов и металлопродукции) сформировались в результате взаимодействия как неблагоприятной мировой рыночной конъюнктуры (под влиянием глобального финансово-экономического кризиса), так и накопленной критической массы внутренних проблем отрасли - структурного, экономического и институционального характера.
С учетом отмеченной системной природы кризисных явлений государственное регулирование условий функционирования и развития отрасли должно органично сочетать меры краткосрочного и стратегического назначения. Анализ показывает, что в действующем пакете доминируют меры и инструменты, обеспечивающие, главным образом, оперативно-тактические стабилизационно-компенсационные эффекты.
С позиций стратегической необходимости существенных сдвигов в технологическом развитии металлургии Украины в условиях глобализации экономики и ужесточения конкуренции особое значение приобретают меры, регулирующие процессы ускоренного накопления финансовых ресурсов для масштабных инвестиций, прежде всего в энергосбережение. В этой связи целесообразно:
обеспечить дальнейшее расширение мер данного профиля в государственных программах поддержки и стимулирования приоритетных отраслей с разработкой реально обеспеченных механизмов их осуществления. В частности, целесообразно освободить предприятия ГМК от уплаты ввозной пошлины на оборудование и комплектующие для модернизации, снизить налог на прибыль при ее реинвестировании в техническое перевооружение производства и др.;
организовать мониторинг процессов реализации антикризисных регуляторных актов с целью оперативного выявления и устранения возникающих организационных и институциональных препятствий, а также своевременной реакции на изменения условий хозяйствования;
по мерам, введенным на четко определенный период, обеспечить проведение комплексного анализа условий и результатов их осуществления для обоснования пролонгирования действия наиболее эффективных из них (с учетом норм и ограничений международно-правового характера).
Вместе с тем необходимо рассматривать развитие программ поддержки отрасли как совокупности взаимных согласованных действий и обязательств государства и бизнес-структур.
В целом кризис достаточно остро продемонстрировал неустойчивость конкурентных позиций металлургии Украины на мировых рынках. Центральной проблемой остается сравнительно низкая эффективность отрасли вследствие технологической отсталости и недостаточной инновационной динамики. Это указывает на актуальность поиска новых путей и факторов укрепления ее конкурентоспособности уже в ближайшей перспективе.
Роль государства в этих процессах - создание благоприятных макроэкономических условий, а также формирование действенного механизма мотивации и стимулирования бизнеса к непрерывным инновациям.
Литература
1. Меморандум порозумшня мiж Кабшетом Мiнiстрiв Украши та пщприемствами гiрничо-металургiйного комплексу [Электронный ресурс] / Верховная Рада Украины. - Режим доступа к статье: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi. - Загл. с экрана.
2. Соколов М. Китайское металлургическое чудо [Электронный ресурс] / Министерство промышленной политики Украины. - 2009. - Режим доступа к статье: http://www.pda.min-prom.com.ua/page3/news22558.html. - Загл. с экрана.
3. Союз Экспортеров Металлопродукции России [Электронный ресурс] // Информационный бюллетень. - 2009. - № 8. - Режим доступа к статье: http://www.sempr.ru/user/uploads/ inf_bul_8-2009.doc. - Загл. с экрана.
4. Союз Экспортеров Металлопродукции России [Электронный ресурс] // Информационный бюллетень. - 2009. - № 9. - Режим доступа к статье: http://www.sempr.ru/user/uploads/_inf_bul_9-2009.doc. - Загл. с экрана.
Представлена в редакцию 10.02.2010 г.
