CC BY
144
ИЗ ИСТОРИИ СОЦИАЛЬНОЭКОНОМИЧЕСКОЙ МЫСЛИ И НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА
ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИИ (НА ПРИМЕРЕ СТРОИТЕЛЬСТВА И ЭКСПЛУАТАЦИИ ЖЕЛЕЗНЫХ ДОРОГ)
Ш.И. Алиев,
соискатель Балтийской академии туризма и предпринимательства (Санкт-Петербург),
кандидат экономических наук real.invest@bk.ru
И.А. Благих,
профессор кафедры истории экономики и экономической мысли Санкт-Петербургского государственного университета, доктор экономических наук ivan-blagikh@yandex.ru
В статье рассматривается история становления и развития государственно-частного партнерства в России в своих последовательно меняющихся формах: концессионных и арендных соглашениях, участии государства своими капиталами в деятельности акционерных обществ, смешанных предприятиях с участием иностранного капитала, государственно-монополистических объединениях и т.д.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, концессии, аренда, предприятия со смешанным капиталом,
ББК У9(2)0-141-562.3 УДК 334.7
Государственно-частное партнерство получает все большее распространение в современных российских условиях. Вместе с тем, в теоретическом плане данная организационно-хозяйственная форма сотрудничества государства и бизнеса исследована, в условиях России, недостаточно. В особенности мало изучен отечественный опыт государственно-частного партнерства дореволюционного периода, хотя, в области строительства и эксплуатации железных дорог он имеет более чем восьмидесятилетнюю историю.
Исходной основой государственно-частного партнерства послужили, как известно, концессионные соглашения начала 60-х годов XIX столетия между Министерством финансов и Главным обществом российских железных дорог. Среди основных правил складывающихся партнерских отношений следует отметить, прежде всего, те, которые определяли в дальнейшем их типовые условия: а) концессионеры мобилизуют частные капиталы и инвестируют их в строительство;
б) государство гарантирует доходность акций и облигаций железнодорожных обществ на весь уставный срок их функционирования; в) концессионеры самостоятельно устанавливают провозные тарифы на уровне, обеспечивающем покрытие строительных затрат и доходность акций, согласно заявленной капитализации предприятия (железной дороги); г) государство получает в полноправное управление железную дорогу по истечении срока концессии, либо же — выкупает ее досрочно по рыночной стоимости акций; д) споры между партнерами разрешаются путем добровольных соглашений, либо в судебном порядке.
Указанная схема, сложившаяся на этапе строительства линий, связывающих два конечных пункта, не учитывала экономические условия функционирования железных дорог как
разветвленной сети, превращавшейся в отрасль народного хозяйства. Кроме того, у сторон изначально складывались разные взгляды на взаимодействие в рамках концессионных соглашений. Предприниматели рассматривали железную дорогу как доходное предприятие уже на этапе ее строительства. В качестве источников дохода фигурировали: а) процент на весь заявленный капитал, а не на фактически и поэтапно расходуемые средства; б) сокращение сметных издержек на строительство относительно расчетов, согласованных с правительственными чиновниками (экономия на подрядно-строительных работах);
в) ввозные премии и другие льготы от государства и, прежде всего, снижение таможенных и налоговых платежей; г) доходы от реализации части акций вследствие роста капитализации предприятия (железной дороги), биржевого ажиотажа и игры на курсовой стоимости акций.
В целом у лиц, получивших в указанные годы концессию на железную дорогу, сложилось убеждение, что железнодорожное строительство представляет собой высокодоходное дело и всякий, занявшийся им, непременно должен разбогатеть за короткий срок. Представляется, что указанное мнение сформировалось не только из теоретической экономики того времени, но и из фактически сложившихся условий неравноправного партнерства. Как известно, по мере обогащения концессионеров государственная казна, напротив, имела большие и стабильные бюджетные расходы. Концессионеры выплачивали акционерам дивиденды из «прибыли» еще не построенной железной дороги, т.е. за счет привлечения новых денежных средств. Другими словами, доходы, получаемые ими от эмиссии акций, зачастую не расходовались производительно, рассматривались как собственный капитал предприятия и направлялись на потребление.
Определенную долю ответственности в формировании указанного мнения несет Министерство финансов, возглавляемое в то время М.Х. Рейтерном. Он полагал, что акции учреждаемых железнодорожных обществ, следовало «попридержать» в Министерстве финансов, с тем, чтобы не переполнить еще слабый рынок ценными бумагами. Однако именно поэтому дороги весьма часто строились лишь за счет облигационного капитала, а государство, выступавшее по инициативе М.Х. Рейтерна гарантом «доходности» строящихся железных дорог, выплачивало, в конечном итоге, процент не только на облигационный, но и на акционерный капиталы. Все предпринимательские риски лежали на государственном казначействе.
На формирование теоретических воззрений относительно государственно-частного партнерства влияли многие факторы, в том числе практические действия правительства и выступления его представителей в печати с объяснением необходимости именно такого рода мер. Так, в середине 60-х годов Николаевская железная дорога, соединяющая две столицы, была «уступлена» Главному обществу железных дорог. По другой терминологии она была «продана». Средства от ее продажи образовали особый железнодорожный фонд, предназначенный для финансирования дальнейшего железнодорожного строительства. Однако, вследствие запутанности финансовых отношений между Министерством финансов и Обществом, разных методических подходов к порядку партнерских взаиморасчетов, начислению процентов на капиталы, переходящие по бухгалтерской отчетности от одного партнера к другому, фонд вскоре обанкротился. В Министерстве путей сообщения считали, что иностранные банкиры — учредители общества, мошенническим образом присвоили деньги. Официального разъяснения на этот счет ни от Государственного контролера, ни от Министерства финансов не последовало, хотя государство не только потеряло вложенные средства, но еще оказалось должником Главного общества. При этом, как при учреждении специального фонда, за счет которого строились бы в России железные дороги, так и после его банкротства, сама идея необходимости учреждения государственно-частных фондов, управляемых частными лицами, не ставилась под сомнение. Некоторые исследователи полагают, что афера со специальным железнодорожным фондом, ради учреждения которого Николаевская железная дорога перешла в собственность частных лиц, как и продажа Аляски (вырученные средства от этой «продажи» растворились таким же образом, как и железнодорожный фонд), были своеобразной платой России международным банкирам за помощь в развитии частной банковской системы. Якобы поэтому, на огласку указанных финансовых (а, в чем то и политических) афер, было наложено своего рода табу [1].
Тем не менее, сам факт продажи Николаевской железной дороги сыграл определенную теоретико-методологическую роль. Была сформирована точка зрения, что между такими партнерами как государство и бизнес могут существовать отношения купли-продажи на объекты, созданные за казенный счет, и при этом государство может оказаться не с прибылью, а должником по проведенной сделке.
Последовательная смена теоретических взглядов, господствующих в обществе, и практических действий правительства и предпринимательского сообщества в отношении организационно-хозяйственных форм государственно-частного партнерства находила отражение в государственных юридических актах (публичное и гражданское право), уставах частных обществ (сепаратное право), концессиях (договорах обществ с министерствами финансов, государственных имуществ, путей сообщения). Определяющее влияние на смену взглядов правительства в отношении взаимодействия государства и частного бизнеса в сфере строительства и эксплуатации железных дорог оказывали модернизационные усилия правительства, сдерживаемые крайней нуждой в значительных по объему свободных капиталах и необходимостью заимствования средств и технологий на внешних рынках.
Государственно-частное партнерство явилось на ранней стадии необходимой ступенью для образования своего рода «складочного» капитала, поскольку ни государство, ни частное предпринимательство не могли в тех конкретно-исторических условиях в одиночку осилить крупномасштабные строительные затраты, отдачу от которых можно было ожидать лишь в отдаленном будущем. Однако, даже когда железные дороги стали
/
строиться за счет средств казны, государственно-частное партнерство не было свернуто. Напротив, оно получило дальнейшее развитие вначале в арендной форме (государство сдавало в эксплуатацию частным обществам дороги, спроектированные и построенные силами министерства путей сообщения), а затем, — в форме акционерных обществ, где государство и бизнес выступали в качестве единого совокупного предпринимателя.
По сути дела, государственно-монополистический капитализм, который, по мнению отечественных ученых, оформился в масштабе страны в 90-е годы XIX столетия, уже существовал в железнодорожной отрасли [2].
Несмотря на то, что вплоть до Октябрьской 1917 года революции в обществе периодически вспыхивали ожесточенные дискуссии о том, кто лучше строит и эксплуатирует железные дороги: государство или частные общества, речь на самом деле не шла о разрыве партнерских отношений. Как Министерство путей сообщения, так и частные железнодорожные общества обладали комплексами многоотраслевых предприятий, связанных с железной дорогой, но выходящих за понятие «транспорт»: машиностроительные заводы, пристани, шоссейные дороги, угольные шахты, элеваторы, зернохранилища, гостиницы и многое другое. Товарный знак МПС или же частной железной дороги можно было встретить на продукции широкого потребительского спроса [3].
Но особенно тесно государство и железнодорожные общества были связаны облигационными займами и акциями обществ, котирующихся на Берлинской, Парижской и Лондонской биржах. Государственная гарантия на ценные бумаги указанных обществ, вплоть до наших дней рассматривается иностранными их держателями в качестве госдолга, подлежащего погашению не только в номинальной величине, но и в процентах, накопившихся за вековой срок. Указанная ситуация лишний раз свидетельствует о том, что многие аспекты партнерства государства и бизнеса, как на ранней их стадии, так и в своем высшем развитии, не были проработаны теоретически, и до сей поры являются дискуссионными.
В 80-х годах XIX века переход железных дорог под государственное управление имел повсеместный характер. В мире доля государственных железных дорог составляла к этому времени 30%. В Германии 93% всех дорог принадлежало государству [4]. Эти процессы определялись необходимостью единства управления, проведением единой научно-технической политики и тем обстоятельством, что железнодорожный транспорт стал важнейшим военно-стратегическим фактором и основой возможности вовлечения в хозяйственный оборот природных ресурсов колониально зависимых стран. Отдельные историки Первой мировой войны утверждали, что война началась именно из-за железных дорог, которые прокладывали ведущие колониальные державы к нефтяным и другим важным ресурсам Ближнего и Дальнего Востока, Северной и Южной Африки [5].
На заседании Комитета министров России от 11 мая 1882 г. было принято важное решение о строительстве стратегических линий и необходимости придерживаться определенного плана развития сети российских железных дорог. Было отмечено, что при концессионной системе наблюдался хаос не только в финансовых вопросах, но и в беспорядочном сооружении дорог частными железнодорожными обществами. Комитет министров согласился с мнением Н.Х. Бунге о том, что ажиотажное железнодорожное строительство не является безусловным благом. Оно, зачастую, шло в ущерб сооружению других транспортных систем. В частности, менее затратных шоссейных дорог и дешевых в эксплуатации внутренних водных путей. Кроме того, железные дороги не только вовлекали в хозяйственный оборот прилегающие к ним территории, но и превращали в «медвежьи углы» районы с развитой ранее экономической жизнью, но, после прокладки железной дороги вдали от них, ставшие нерентабельными.
Комитет установил годовую норму строительства за счет казенных средств в 1000-1200 верст, из которых 30% должно было приходиться на стратегические линии. Вместе с тем, он отклонил предложения Министерства путей сообщения о принятии под государственное управление всех железных дорог. Выкупать было решено только дороги явно обанкротившихся обществ и дорог, объединенных замыслом единства управления. Н.Х. Бунге, в частности, мотивировал принятые решения тем обстоятельством, что транспорт является коммерческой
структурой, а у государства иные цели и задачи. Оно выступает органом управления и, если и вынуждено решать определенные хозяйственные проблемы, то не с целью извлечения прибыли. Именно поэтому, выкупленные железные дороги, не объединенные единством управления, и не имеющие военно-стратегических целей, следовало, по его мнению, сдавать в аренду коммерческим структурам [6].
Наведение порядка в строительстве и эксплуатации железных дорог предполагалось достичь введением Общего устава российских железных дорог, который был утвержден Александром III 12 июня 1885 г. Согласно устава Совет по железнодорожным делам с участием представителей правлений частных железных дорог и государственных чиновников имел право устанавливать железнодорожные тарифы прямого, транзитного и заграничного сообщения. Кроме того, уставом запрещалось принимать на казну «гарантию процентов и погашения, убытки частных железнодорожных обществ». Другими словами, правительство пыталось устранить навязанное ему Главным обществом железных дорог кабальное условие, при котором частные лица вели свой бизнес за государственный счет [7].
Арендные отношения были в этом плане более прозрачны: государство сдавало в аренду имущество и получало за его эксплуатацию фиксированные платежи. Арендатор мог увеличивать свою прибыль сокращением эксплуатационных расходов и увеличением пропускной способности железных дорог. Однако арендаторы и собственники железных дорог пошли другим путем. Они стали увеличивать тарифы на перевозку грузов. Таким образом, в 80-е—90-е годы дальнейшее развитие государственно-частного партнерства определялось двумя основными факторами.
В области строительства новых железнодорожных линий государство брало под свой контроль проведение всех изыскательских работ и инженерных расчетов, непременно связанных с калькуляцией расходов и нормативного составления смет на каждый этап строительства, монтажа оборудования и сооружения инфраструктурных объектов. Государство утверждало главного строителя, а затем — управляющего частной железной дорогой. Весь технический персонал на новую железную дорогу приглашался с казенной дороги. Подготовка инженерного состава осуществлялась только в государственных учебных заведениях. В ведении правления частной железной дороги сосредотачивались лишь вопросы коммерческой эксплуатации, договорные отношения и другие хозрасчетные проблемы.
В области эксплуатации дорог частными обществами было принято важное решение о контроле правительства за обоснованным установлением тарифов. В 1888 г. тарифное дело было передано из Министерства путей сообщения в Министерство финансов. Кроме того, все частные компании и два указанных министерства были обязаны предоставлять в Государственный контроль сведения о тарифах и перевозках по каждой отдельно взятой линии. Назначенный новым министром финансов И.А. Вышнеградский — известный математик и удачливый бизнесмен, вошел в историю в том числе и как человек, впервые научно обосновавший тарифы на перевозку разных (местных и транзитных) грузов и формализовавший множество критериев и показателей в простые и удобные в использовании тарификационные таблицы. Как полагала верховная власть, тарифы из инструмента коммерческой выгоды частных компаний превратились в одно из орудий проведения государственной и социальной политики. Забегая вперед, следует отметить, что тарифы Вышнеградского просуществовали не столь долго, поскольку сам же их разработчик был ставленником «железнодорожных королей», тесно связанных с международными банковскими синдикатами. Лишь под руководством С.Ю. Витте в 90-е годы XIX столетия были приняты важные решения об унификации тарифного дела[8].
Тем не менее, непродолжительный период времени, занятый переходом от концессионной системы государственно-частного партнерства к их арендной форме, был насыщен важнейшими решениями, которые определили не только вектор развития железнодорожного дела, но и саму конфигурацию национальной экономики вплоть до начала ХХ столетия.
Проведение в 1880-1890-е годы государством своеобразной «выкупной операции» по выкупу убыточных железных дорог, эксплуатируемых частными обществами, существенным образом изменило его положение в государственно-частном парт-
нерстве. Если ранее государственная казна выступала лишь в роли кредитора и гаранта установленного дохода на привлеченный капитал, то, получив в управление часть железнодорожной сети, она стала полноправным партнером в сфере предпринимательства, получив тем самым право на предпринимательский доход, а не только на налоговые и рентные платежи. Вместе с тем, социальная ответственность государства в транспортной сфере всегда была неизмеримо выше, чем частного бизнеса, поскольку государство не могло «выйти» из этой области предпринимательства в случае ее убыточности. В то же время, взимаемого с населения транспортного налога никогда в России не хватало, чтобы обеспечить стабильное функционирование транспортной сети.
Причин объективного плана тому несколько. Основные из них общеизвестны: обширные пространства империи, малая плотность населения на единицу площади, низкие температуры в зимний период, подвижность грунтов и т.д. Невысокие в денежной форме доходы основной массы населения России обусловили высокую долю косвенного налогообложения относительно прямых налогов. Данное обстоятельство вынуждало государство искать средства на строительство железных дорог не только в мобилизации средств населения, но и в области тарифной политики[9].
В то же время следует иметь в виду, что тарифная политика непосредственно затрагивала интересы частного бизнеса. Несмотря на активное проведение выкупной операции, около 50% железных дорог в России по-прежнему строились и эксплуатировались частными обществами. Установление единых, унифицированных тарифов на перевозку грузов и пассажиров непосредственным образом затрагивало доходность частных железных дорог. Следовало при регулировании тарифного дела государством обеспечить безубыточное функционирование частных железнодорожных обществ, которое бы покрывало издержки по основному капиталу, процентные отчисления на привлеченные средства, расходы по управлению и эксплуатации пути.
Теоретико-методологической базой критики сложившейся в 60-80-е годы системы государственно-частного партнерства в железнодорожном деле послужило распространение в России идей немецкой исторической школы. Как известно, она не только поставила под сомнение абстрактно-теоретическую эффективность либерального экономического курса, но и выдвинула в качестве оценочных критериев положительной, либо отрицательной динамики национального предпринимательства, количественные параметры. В качестве таковых служили, в частности, статистические сведения за определенный период времени, представленные: в бухгалтерской отчетности, во взаиморасчетах частных обществ с государственным казначейством, «пудо-версты» перевозимых грузов, количество подвижного состава на 100 верст пути, соотношение вложенных средств на единицу «хозрасчетно-затратных» показателей действующей железной дороги.
Большинство из названных параметров не было зафиксировано при заключении концессионных договоров. Количественно-расчетные критерии послужили вначале предметом споров при расчетах заинтересованных сторон, а затем — вынесены на суд научной общественности. В дискуссии приняли участие известные своими исследованиями в области экономики железнодорожного дела А.И. Чупров, П.И. Георгиевский, А.А. Головачев, И.С. Блиох, «железнодорожный король» С.С. Поляков, представители финансового ведомства (А.А. Абаза, Н.Х. Бунге), министерство путей сообщения (К.Н. Посьет, А.Н. Куломзин) и влиятельные издатели — А.А. Краевский («Отечественные записки»), М.Н. Катков («Московские ведомости»). Благодаря публицистике, оказывающей уже в те годы существенное влияние на формирование общественного мнения, в обсуждение проблем формирующейся отрасли народного хозяйства было втянуто практически все образованное общество. При этом следует отметить, что не только государственные чиновники, но и либеральные, проправительственные издатели, представители «чистой науки», были в своих выводах и суждениях зависимы как в своем «классовом» положении, так и коррупционно.
Данное обстоятельство сыграло, как известно, свою роль уже на начальной стадии железнодорожного дела, в обстановке общего ажиотажа вокруг железнодорожного учредительства. Оно стало рассматриваться как неотложная общеэконо-
мическая задача, на решение которой необходимо бросить все финансовые ресурсы страны, не гоняясь, при этом, за его ценой. Если в качестве методики оценки «цены» построенных в 60-80-е годы XIX в. российских железных дорог принять сравнительно-затратный подход, то по расчетам П.И. Георгиевского одна верста дорог, построенных в России, обошлась российским налогоплательщикам в два раза дороже, чем соответствующая верста немецким налогоплательщикам [10].
А.И. Чупров полагал, что высокая стоимость строительства и эксплуатационных расходов российских железных дорог определяется дороговизной внешних заимствований. Процентные выплаты за кредит составляли по бухгалтерской отчетности железнодорожных обществ от 40 до 60% в составе денежных платежей строящихся, а затем — функционирующих железных дорог. Однако, общее согласие в том, что прокладываемые пути слишком «дороги», не означало согласия в определении степени «виновности» в этом факте основных партнеров: государства и частных железнодорожных обществ [11].
Отношения государственно-частного партнерства в области финансовых расчетов не были простыми и ясными. В качестве главного аргумента выкупа железных дорог в государственное управление выдвигалась причина нарастающих неоплатных долгов частных обществ государственному казначейству. А.Н. Куломзин указывал, что частные железнодорожные общества, производя значительные расходы на содержание членов правлений и выплату процентов на заемные капиталы, совершенно не озабочены способами погашения растущих долгов перед государственной казной. Более того — при всяком финансовом затруднении они обращаются за помощью к государству, грозя в противном случае «закрыть дорогу», т.е. прекратить ее деятельность как нерентабельного предприятия [12]. Вместе с тем, он не возражал, когда выкупленная дорога, долги которой были погашены, т.е. переложены на казначейство, вновь сдавались в аренду частному обществу.
Указанные действия правительства совпадали с предложениями «железнодорожных королей», в частности, С.С. Полякова, о выкупе государством всех железных дорог и образовании единого Главного общества российских железных дорог, в котором правительству принадлежало бы 52% голосов в Правлении. Все «железнодорожные деятели», предлагал С.С. Поляков, войдя в Правление, обучали бы правительственных чиновников — членов Правления в течение 15 лет искусству управления дорогами. Поляков не рассматривал растущую денежную задолженность одного партнера по бизнесу другому как отношения кредитора и должника. По сути дела, в своих дальнейших рассуждениях он предлагал превратить государственное казначейство в своеобразный железнодорожный фонд. Организационно-управленческие функции закрепить за государственными чиновниками, а финансово-распорядительные за частными лицами — «железнодорожными деятелями» [13].
В ходе указанных дискуссий выдвигались также внеэкономические аргументы о необходимости «выкупа» железных дорог в государственное управление. Они не имеют отношения к теме диссертационного исследования. Промежуточным результатом дискуссии следует считать решение законодателя о выкупе и переходе дорог, имеющих «транзитно-стратегическое» значение, под управление государственных служащих и сохранении в управлении частных обществ дорог «коммерчески-местного» значения. В ходе «выкупной операции» государство, по сути дела, списало с частных обществ накопившиеся долги, отстранив от дела членов правлений и директорат. Акционеры, в том числе и непосредственные учредители ликвидированных обществ, продолжали получать рентные доходы от «реструктурированных» ценных бумаг. Дискуссия лишь подвела итоги концессионной системы государственно-частного партнерства, признав ее необходимой на этапе строительства отдельных железнодорожных линий, но не соответствующей задачам эксплуатации железных дорог как особой отрасли народного хозяйства. В качестве более эффективной формы государственно-частного партнерства была обоснована сдача в аренду частным обществам дорог, построенных за государственный счет.
В конце XIX — начале ХХ столетия дискуссии по государственно-частному партнерству разгорелись с новой силой. Дебаты были направлены на решение проблемы более эффективного предпринимательства — государственного или частного. При этом, рассматриваемая дискуссия, несомненно, имела
теоретическое влияние на последующую дискуссию. Если же попытаться поставить своеобразную точку в проводимой в 80-90-е годы «выкупной операции», определить: кто более был заинтересован в том, чтобы представить ее как попытку правительства «огосударствить» частные железные дороги, то, по нашему мнению, от «выкупа» более выиграли железнодорожные общества, «снявшие пенки» от их строительства в годы ажиотажного учредительства. Большинство «железнодорожных королей» активно участвовали в биржевой игре и спекуляциях на ценных бумагах, но не желали заниматься более сложным делом — эксплуатацией железных дорог.
Кроме того, не совсем понятно, что же оплатила государственная казна при выкупе железных дорог. Если она оплатила «товар» в материально-вещественной форме, т.е. железные дороги, принадлежащие частным железнодорожным обществам, то почему займы, произведенные и непроизводительно израсходованные частными лицами, также были переложены на казну?
Так, П.П. Мигулин полагал, что поскольку займы частных железнодорожных обществ были гарантированы государством, то они являются долгом, лежащим на казне. Однако, выкупная операция ничего не изменила в указанных взаимоотношениях кредиторов и заемщиков и самой государственной гарантии: она действовала как в том, так и в другом случае, т.е. до и после выкупа [14].
Оппонент П.П. Мигулина — профессор Казанского университета П.А. Никольский, напротив, полагал, что гарантированные государством акции и облигации частных железнодорожных обществ не явля ются государственн ы м дол гом [15]. Однако дальнейшая практика показала, что иностранные кредиторы не разделяли подобную точку зрения.
После Октябрьской (1917 г.) революции и официального заявления большевистского правительства о непризнании «царских долгов», иностранные держатели акций и облигаций частных железнодорожных обществ, предъявили требования об их оплате советскому, а затем — правительству современной России. Требования об оплате долга они обосновывают именно наличием казначейской гарантии. Причем, речь идет не только о погашении ценных бумаг железнодорожных обществ по номиналу, но и об оплате процентов, набежавших за столетний период. Ситуация, возникшая в сфере государственно-частного партнерства и принявшая неразрешимый характер, проецируется на современные партнерские отношения бизнеса и власти. В данном случае, речь идет не только о создании «хороших» законов для иностранных предпринимателей, но и восстановлении доверия к власти, которое истолковывается как оплата долгов по прошлым обязательствам.
Таким образом, рассмотренные выше различные организационно-хозяйственные формы государственно-частного партнерства свидетельствуют в пользу утверждения, что как в общетеоретическом, так и в экономико-правовом отношении, они создавались поспешно, можно сказать — ажиотажно, и не были скрупулезно проработаны. Особенно это касается области финансово-кредитных расчетов и долговых обязательств. Они допускали применение двойных стандартов и неоднозначного толкования партнерских отношений, порядка взаиморасчетов партнеров между собой и с третьими лицами.
Исследования современных историков — экономистов и, в частности, Р.У. Фогеля, ставят проблему оправданности ажиотажного железнодорожного учредительства второй половины XIX — начала ХХ столетия. В работе «Железные дороги и экономический рост» (1964 г.) Фогель пришел к выводу, что если бы в США не были построены железные дороги, то валовой национальный продукт в 1891 г. был бы меньше всего на 3,1%, а 76% реально обрабатываемых земель все равно бы возделывались. За данную работу и развитый в ней подход Фогелю была в 1994 г. присуждена Нобелевская премия, что означает поддержку корректности расчетов и методик получения оценок авторитетными специалистами еще на этапе номинации исследований Фогеля. Причем характерно, что в своих расчетах Фогель не предполагал дополнительных вложений в строительство каналов и шоссейных дорог, т.е. развитие транспорта, альтернативного железнодорожному [16].
Подобного рода исследования не проводились относительно российских железных дорог, построенных в то же время, что и в США. Однако, в диссертации проанализирован доклад Пред-
39 1
седателя Совета съездов представителей промышленности и торговли Н.С. Авдакова по вопросам коренного улучшения работы железнодорожного и водного транспорта, шоссейных путей в связи с возросшими требованиями народного хозяйства России от 9 мая 1913 г. В нем отмечалось, что частный капитал очень охотно идет в железнодорожное строительство, но ни рубля не вкладывает в развитие водных и шоссейных путей, где строительство идет лишь за счет самой казны и местных органов. Если казна откажется от строительства железных дорог, они все равно будут строиться. Для нее невозможно строить все виды путей. Именно поэтому народное хозяйство, вследствие неустроенности доступа к морским и речным пристаням, плохого состояния внутренних водных путей, шоссейных и грунтовых дорог, несет большие непроизводительные расходы [17].
Нездоровый ажиотаж 60-90-х годов XIX столетия, сложившийся в период железнодорожного грюндерства, сформировал механизм непосредственного государственного участия в железнодорожном предпринимательстве. Средства, аккумулируемые в государственном бюджете, расходовались непропорционально, в ущерб развитию других отраслей и направлений развития транспорта. Несмотря на то, что водные и шоссейные пути участвовали в транспортировке перевозимых грузов не в меньшей степени, чем железнодорожный транспорт, на их развитие практически не оставалось казначейских средств и средств местных органов.
В качестве примера можно привести строительство Транссибирской магистрали, которая неэффективно функционировала на протяжении столетнего периода, а шоссейного пути не построено вплоть до настоящего времени. Не оправдало себя строительство КВЖД и Южно-Китайской железной дороги. Построенная в советское время Байкало-Амурская магистраль также функционировала неэффективно. Однако эффективность железнодорожного строительства можно оценивать не только по коммерческим критериям.
В годы Первой мировой войны построенных железных дорог все равно оказалось недостаточно. Миллионы тонн грузов оста-
лись в портах, на станциях, разъездах и полустанках. Военные перевозки не справлялись с потребностями фронтов. Состояние железных дорог, оцениваемое в середине войны как кризисное, к концу войны определялось как коллапс. В годы нэпа, напротив, население страны использовало железные дороги значительно в меньшей степени, чем до революции. Оно практически вновь пересело на гужевой транспорт, что послужило в дальнейшем одной из причин изъятия конкурентного «транспорта» у крестьян. Указанный период подтверждает один из выводов диссертационного исследования о том, что география российской железнодорожной сети была подчинена наиболее доходной (в смысле поступления иностранной валюты) сфере деятельности — вывозу хлеба на экспорт через балтийские и черноморские порты и западную границу. Она в значительно меньшей степени определялась потребностями менее доходных внутренних перевозок. Следующими по значимости за хлебом грузами являлись лес и уголь. Лес вывозился также в значительной степени на экспорт, а уголь потреблялся металлургическими заводами, работавшими на железнодорожную отрасль. Таким образом, советскими историками, критически оценивавшими успехи дореволюционной индустриализации, был сделан, на наш взгляд, верный вывод о ее «однобоком», сориентированном лишь на железнодорожную промышленность, характере.
Развитие железнодорожного транспорта, несомненно, было велением времени. Однако, его высокая затратность, определяемая заимствованиями на внешних рынках, непропорциональные расходы в ущерб сбалансированному развитию народного хозяйства; отсутствие плановости в географии прокладки путей, и, наконец, неравноправный механизм государственно-частного партнерства, позволяющий отдельным лицам и обществам сколачивать баснословные состояния, при растущих тратах государственных финансовых средств, требуют дальнейших исследований более детального характера по выявлению причин и механизмов экономической неэффективности ГЧП, сложившегося в железнодорожном хозяйстве России второй половины XIX — начала ХХ вв.
Литература
1. Алиев Э.Г., Алиев Ш.И., Благих И.А. Государственно-частное партнерство в железнодорожном деле. — СПб.: «ArtXpress», 2011. — С.168.
2. Благих И.А. Петербургско-ленинградская историко-экономическая школа // Экономист. — 2009. — №6. — С.82.
3. Благих И.А., Высоцкий А.Е. Совет съездов представителей торговли и промышленности о кризисе железнодорожного хозяйства России. Май 1913 г. // Проблемы современной экономики. — 2009. — №4. — С.293.
4. Алиев Э.Г., Алиев Ш.И., Благих И.А. Государственно-частное партнерство в железнодорожном деле. — СПб.: «ArtXpress», 2011. — С.58.
5. Столетие железных дорог: Сб. статей. — М.: Транспорт СССР.,1925. — С.306.
6. Благих И.А., Громова Ж. В. Н. Х.Бунге как ученый и государственный деятель // Вестник С.Петерб. ун-та. Сер.5. Экономика. 2010. — Вып.2. — С.127.
7. Благих И.А. Экономические взгляды С.Ю. Витте // Сергей Юльевич Витте — государственный деятель, реформатор, экономист (к 150-летию со дня рождения). В 2- тт. Т.1. — М.: Институт экономики РАН, 1999. — С.187.
8. Высоцкий А.Е. Российские железные дороги: опыт реформирования естественной монополии // Проблемы современной экономики. — 2009. — №4. — С.97.
9. Благих И.А., Сон Л.Б. К вопросу о взаимосвязи сберегательного и страхового дела в дореволюционной России // Проблемы современной экономики. — 2010. — №1. — С.433.
10. Георгиевский П.И. Финансовые отношения государства и частных железнодорожных обществ в России и западноевропейских государствах. — СПб., 1887. — С.28.
11. Чупров А.И. Железнодорожное хозяйство. Его экономические особенности и его отношение к интересам страны. В 2-х тт. Т.1. — М., 1875. — С.207.
12. Наша железнодорожная политика. По документам архива Комитета Министров / Под ред. А.Н. Куломзина. В 3-х тт. Т.1. — СПб., 1902. — С. 243.
13. Поляков С. Проект выкупа железных дорог и возврат казне лежащего на них долга // Московские ведомости. — 1885. — 15 янв.
14. Мигулин П.П. Наша новейшая железнодорожная политика и железнодорожные займы. — СПб.,1903. — С. 107.
15. Никольский П.А. Экономическое значение железных дорог // Труды Особой высшей комиссии для всестороннего исследования жел. дор. дела в России. Вып.28. — СПб., 1910. — С.423.
16. Цит. по: Железнодорожные АО в историческом ракурсе // http://www.zdp.rU/pub/8/1375.s/html
17. Благих И.А., Высоцкий А.Е. Совет съездов представителей торговли и промышленности о кризисе железнодорожного хозяйства России. Май 1913 г. // Проблемы современной экономики. — 2009. — №4. — С.294.
