CC BY
548
Пахомова Н. М., Камолов С. Г., Павлюк А. В
ОСОБЕННОСТИ ГОРОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ: ПРОБЕЛЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
7. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО; КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС; МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.02)
7.1. ОСОБЕННОСТИ ГОРОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ: ПРОБЕЛЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Пахомова Наталья Михайловна, начальник отдела правого сопровождения деятельности предприятия Место работы: Федеральное государственное унитарное предприятие «Спорт-Инжиниринг»
pakhomova@sportin.su
Камолов Сергей Георгиевич, кандидат экономических наук, доцент, заведующий Кафедрой государственного управления Факультета управления и политики
Место работы: МГИМО МИД России
skamolov@yahoo.com
Павлюк Альберт Валентинович, кандидат юридических наук, доцент Кафедры государственного управления Место работы: МГИМО МИД России
albert.pavlyuk@mail.ru
Аннотация: в статье рассмотрены основные характеристики городов федерального значения, кратко рассмотрены особенности организации местного самоуправления городов федерального значения. В работе подробно освещены критерии, определяющие особый статус городов зарубежных стран и городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. Важно отметить рассмотрение авторами систем органов управления городов федерального значения и моноцентрической и полицентрической моделей управления в сравнении с международным опытом.
Ключевые слова: город, город федерального значения, Севастополь, Москва, Санкт-Петербург
FEATURES OF FEDERAL VALUES: GAPS OF LEGISLATION
Pakhomova Natalia M., Head of the Legal Support Division
Work place: the Federal state unitary enterprise «Sport-Engineering»
pakhomova@sportin.su
Kamolov Sergey G., PhD in Economics, Associate Professor, Head of the Department of Public Administration, Faculty of Public Administration
Work place: State University of Foreign Affairs of the Ministry of Foreign Affairs of Russia
skamolov@yahoo.com
Pavlyuk Albert V., PhD in Law, Associate professor of the Department of public administration and law Work place: MGIMO - University
albert.pavlyuk@mail.ru
Annotation: the main characteristics of cities of federal importance are considered in the article, the features of the organization of local self-government of cities of federal significance are briefly considered. The work details the criteria that determine the special status of cities of foreign countries and cities of federal significance in Moscow, St. Petersburg and Sevastopol. It is important to note the authors' consideration of the systems of city government bodies of federal significance and monocentric and polycentric control models in comparison with international experience.
Keywords: city, federal city, Sevastopol, Moscow, St. Petersburg.
Ситуация сегодняшнего быстро меняющегося мира свидетельствует, что большая часть стран выбирает путь глобального расширения экономического влияния за счет агломерационных эффектов1.
1 Дрегнин О.Е. Группа БРИКС как новый актор влияния в мире в условиях глобализации // 25 лет внешней политике России Сборник материалов Х Конвента РАМИ: В 5 томах. Том. 2, Часть 2. Россия и современ-
Многие специалисты полагают, что города численностью более ста тысяч жителей имеют достаточно сильное влияние на соседние территории. А если рассматривать города с многомиллионным населением, то можно сказать, что они являются
ный мир: политика и безопасность. М.: Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации, 2016. С. 425-436.
Проблемы экономики и юридической практики
4'2018
центрами влияния в масштабах страны. Исходя из статистических данных Росстата за 2017 год, центрами такого экономического влияния на территории Российской Федерации могут быть 15 % городов, поскольку из общего числа 1095 городов в 170 городах численность населения составляет более 100 тысяч человек и в 15 городах - более миллиона.
При этом важным на сегодняшний день является вопрос об отсутствии единого правового понятия «город», установленного нормами федерального законодательства. Можно лишь отметить, что Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 2 определяются понятия «городского округа», «городского округа с внутригородским делением» и «городского поселения»2.
Этот пробел устраняют сами субъекты Российской Федерации в своих нормативных правовых актах, регулирующих вопросы административно-территориального устройства, определяя «город» с применением различных признаков, одним из которых является определенная численность населения3.
При этом есть города, которые выделяются не только масштабами численности населения, но и особой государственной значимостью, статус которых Конституция Российской Федерации определяет, как «город федерального значения». Таким статусом наделены три города: Москва, Санкт-Петербург и Севастополь.
При этом и здесь отмечается правовой пробел, поскольку критерии для определения статуса «города федерального значения» федеральное законодательство не устанавливает4.
В отсутствие правовых критериев для определения «города федерального значения» следует рассматривать особенности политического, культурного, экономического положения города, наличие стратегически важных объектов и его специфическое территориальное устройство, которое отражается на организации управления.
Москва, прежде всего, обладает определенными особенностями как столица Российской Федерации, установленными Законом РФ от 15.04.1993 № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации5.
Не меньшей значимостью является и тот факт, что Москва -это экономический центр, самый богатый город в Российской Федерации, как правило, выступает как «полуавтономное, политико-экономическое образование» и является самым крупным городом по численности населения в Российской Федерации, насчитывая по данным Росстата на 1 января 2018 года 12 506 468 жителей с разными культурными ценностями.
Москва - экономический и финансовый центр Российской Федерации, город для бизнеса, инвестиций и инноваций, который влияет на содержание национальной политики. Эта
2 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 (в ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
3 Фролова Т.А. Понятие «город» в законодательстве субъектов Российской Федерации об административно-территориальном делении // Журнал о праве. Иркутский институт (филиал) ВГУЮ (РПА Минюста России). Иркутск. № 3. 2016.
4 Osadchy E.A., Akhmetshin E.M. Integration of industrial and educational sphere in modernization of economic relations // Journal of Applied Economic Sciences. 2015. Т. 10. № 5.
5 Закон РФ от 15.04.1993 № 4802-1 (ред. от 31.12.2017) «О статусе сто-
лицы Российской Федерации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. №
19. Ст. 683
особенность Москвы определена в Стратегии национальной политики города на период до 2025 года.
Москва не берет деньги у других субъектов Российской Федерации, а производит 21% от ВВП государства, по объему ВПР Москва входит в список 15 крупнейших городов мира.
Санкт-Петербург уникален и является одним из мощнейших культурных, научно-образовательных, туристических, промышленных, управленческих и транспортных центров России.
Главной характеристикой и особенностью Санкт-Петербурга безусловно является его культурная ценность. Санкт-Петербург - это величайший памятник архитектуры с большим пригородным ансамблем архитектурных шедевров (Павловск, Гатчина, Царское Село, Пушкин, Ломоносов и др.), и памятников, входящих в список Всемирного наследия ЮНЕСКО.
Государственно значимую особенность Санкт-Петербург приобрел всего одиннадцать лет назад, когда Президент Российской Федерации В.В. Путин подписал Федеральный конституционный закон от 05.02.2007 № 2-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» об изменении постоянного места нахождения Конституционного Суда РФ6. И вот уже 10 лет - с 21 мая 2008 года - конституционное судопроизводство вершится в Санкт-Петербурге7.
На этом история расположения высшего звена судебной власти в Санкт-Петербурге не завершена.
15 марта 2018 года Президент Российской Федерации В.В. Путин официально заявил о переезде из Москвы в Санкт-Петербург Верховного Суда РФ. Делая официальное заявление о переезде Верховного Суда РФ в Санкт-Петербург, Президент России В.В. Путин отметил, что это придаст Санкт-Петербургу «столичную функцию».
Главными характеристиками Севастополя, бесспорно, являются расположение Черноморского флота ВМФ России и его геостратегическое положение. Вся жизнь города тесно связана с флотом и жизнью военно-морского состава, состоящего из патриотично настроенных граждан и их семей.
Эти черты Севастополя нельзя было не учитывать 4 года назад, когда после принятия Федерального конституционного закона от 21.03.2014 № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя», решался приоритетный вопрос о государственно-правовом положении и статусе города Севастополя.
Особые характеристики городов федерального значения подразумевают, что их положение, установление критериев для определения статуса города федерального значения и осуществление работы органами исполнительной власти и органами местного самоуправления должно быть регламентировано в специальном федеральном законе8. Это важный
6 Степкин С.П. Арбитражные заседатели принимают решения // Арбитражная практика. Москва: Актион, январь 2013. № 1.
7 Дрегнин О.Е. Подразумеваемые полномочия Президента Российской Федерации // РОССИЯ ДЛЯ МИРА - МИР ДЛЯ РОССИИ материалы конференций, круглых столов и секций: В двух частях под ред. Л.К. Раицкой. - Том. Часть 2. М.: Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации, 2017. С. 4-15.
8 Жуков А.О., Бурлов В.Г., Пестун У.А. К вопросу стратегического планирования развития наукоемких предприятий // Материалы Восемнадцатого всероссийского симпозиума. Под редакцией Г.Б. Клейнера. 2017. С. 935-939
Пахомова Н. М., Камолов С. Г., Павлюк А. В
ОСОБЕННОСТИ ГОРОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ: ПРОБЕЛЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
вопрос и потому, что неоднократно обсуждается вопрос о наделении еще 13 городов-миллионников статусом городов федерального значения, чтобы раскрыть их экономический потенциал9. поскольку фискальная политика города федерального значения предоставляет большие возможности для увеличения доходной части бюджета города10, а не субъекта
Российской Федерации, на территории которого он находит-
11 ся .
Следует отметить и попытку законодателя в 2012 году принять отдельный федеральный закон, регулирующий положение мегаполисов (административно-территориальных единиц с особым статусом и численностью населения 1 миллион и более человек) и особенности организации государственного управления в мегаполисах (проект Федерального закона № 149857-6 «О мегаполисах»)12.
Сегодня установление системы органов исполнительной власти и вопросы местного самоуправления отнесены к компетенции самих городов федерального значения, хотя федеральный законодатель и установил в статье 79 Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения.
Но при подробном рассмотрении выделенных законодателем особенностей, подтверждается мнение Г.В. Трубилова «об исключениях, становящихся правилом» для всех субъектов Российской Федерации13.
В качестве примера такого правила можно назвать право на установление и изменение границ в рамках внутригородских муниципальных образования. Изменение границ возможно с учетом мнения населения посредством издания в городах федерального значения своих законов.
Вместе с тем Г.В. Трубилов отмечает, что в отдельных случаях муниципальные образования имеют право определять форму выражения мнения населения. Данное правило должно быть закреплено в уставе муниципального образования. Частями 6.2 и 6.3 статьи 13 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сказано, что форма выражения мнения населения может быть определена в уставе муниципального образования14. то есть обязательно должно быть получено согласие на преобразование, а порядок форма выражения этого согласия отдана на усмотрение местных вла-
Агаркова Л.В., Подколзина И.М. Пути улучшения финансовых результатов предприятия // Экономика. Бизнес. Банки. 2015. № 2 (11). С. 79-84.
10 Гуринович А.Г., Комарова Т.Л. О некоторых особенностях правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации в текущий период // Юридическая мысль. 2016. № 2 (94). С. 94-101.
11 Жерелина О.Н., Цокур Е.Ф. Участие государства в гражданских правоотношениях // Социально-политические науки. 2017. № 5. С. 72-76.
12 Сагина О.А., Носенко А.С., Егоров К.Ю. Предпосылки развития категории "модернизация"//В сборнике: Современные проблемы экономики, менеджмента и маркетинга в отраслях пищевой промышленности Корбукова Н.А. Научно-информационный материал. Московский государственный университет пищевых производств, автор Корбукова Н.А. Москва, 2010. С. 148-152.
13 Закон г. Москвы от 25.06.1997 № 21 «О консультационном опросе граждан в районе города Москвы» // Ведомости Московской Думы. № 7. 1997
14 Жерелина О.Н., Кириллова Е.А. Институт юридической ответствен-
ности государства // Пробелы в российском законодательстве. 2017. №
6. С. 80-84.
стей.А конституционная формулировка «учет мнения населения» не может предусматривать иного порядка, чем голосование населения или голосование представительного органа.
Эта позиция подтверждается, например, законодательством города Москвы в отношении районов. Положениями Устава Москвы определено, что для определения мнения населения могут проводиться:
- консультативные и иные опросы;
- публичные слушания;
- обсуждения городских и местных проблем в средствах массовой информации (статья 62 Устава Москвы);
- опрос.
Но, несмотря на схожие положения, установленные федеральным законодателем для городов федерального значения и других субъектов Российской Федерации, влияние городов федерального значения на всю территорию государства неоспоримо.
Одним из таких ярких примеров влияния может служить внесение изменений в декабре 2017 года в Градостроительный кодекс РФ по вопросам, касающимся градостроительного и территориального развития субъектов Российской Федерации.
Во исполнение перечня поручений Президента Российской Федерации от 12.04.2012 № Пр-930 по результатам проведенного совещания по развитию Московской агломерации в декабре 2017 года было решено внести в Градостроительный кодекс РФ изменения по вопросам разработки и согласования документа по территориальному планированияю двух и более субъектов Российской Федерации.15
Новые положения в первую очередь сформировались применительно к Москве и Московской области, Санкт-Петербургу и Ленинградской области, но эти положения Градостроительного кодекса РФ позволяют и другим субъектам Российской Федерации проработать вопросы совместного планирования с целью усиления социального и финансового положения территорий, что вероятно будет способствовать уменьшению дотационных субъектов Российской Федерации.16
Подводя итог, следует отметить, что положение города федерального значения безусловно должно регулироваться отдельным федеральным законом, устанавливающим как понятие города федерального значения и критерии для определения статуса города федерального значения, так и особенности осуществления деятельности органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 78,33%.
Список литературы:
1. Агаркова Л.В., Подколзина И.М. Пути улучшения финансовых результатов предприятия // Экономика. Бизнес. Банки. 2015. № 2 (11). С. 79-84.
2. Гуринович А.Г., Комарова Т.Л. О некоторых особенностях правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации в текущий период // Юридическая мысль. 2016. № 2 (94). С. 94-101.
Федеральный закон от 31.12.2017 № 507-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2018. № 1 (Часть I). Ст. 91.
16 Kirillova Y.A., Vasiljeva M.V., Krohina Y.A. Legal protection of copyright items inheritance in the internet by means of a creative commons license // Review of European Studies. 2014. Т. 6. № 4. С. 232-238.
Проблемы экономики и юридической практики
4'2018
3. Дрегнин О.Е. Подразумеваемые полномочия Президента Российской Федерации // РОССИЯ ДЛЯ МИРА - МИР ДЛЯ РОССИИ материалы конференций, круглых столов и секций: В двух частях под ред. Л.К. Раицкой. - Том. Часть 2. М.: Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации, 2017. С. 4-15.
4. Дрегнин О.Е. Группа БРИКС как новый актор влияния в мире в условиях глобализации // 25 лет внешней политике России Сборник материалов Х Конвента РАМИ: В 5 томах. Том. 2, Часть 2. Россия и современный мир: политика и безопасность. М.: Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации, 2016. С. 425-436.
5. Жерелина О.Н., Кириллова Е.А. Институт юридической ответственности государства // Пробелы в российском законодательстве. 2017. № 6. С. 80-84.
6. Жерелина О.Н., Цокур Е.Ф. Участие государства в гражданских правоотношениях // Социально-политические науки. 2017. № 5. С. 72-76.
7. Жуков А.О., Бурлов В.Г., Пестун У.А. К вопросу стратегического планирования развития наукоемких предприятий // Материалы Восемнадцатого всероссийского симпозиума. Под редакцией Г.Б. Клейне-ра. 2017. С. 935-939
8. Закон РФ от 15.04.1993 № 4802-1 (ред. от 31.12.2017) «О статусе столицы Российской Федерации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 683. - Правовая система «КонсультантПлюс»
9. Закон г. Москвы от 25.06.1997 № 21 «О консультационном опросе граждан в районе города Москвы» // Ведомости Московской Думы. № 7. 1997
10. Постановление Правительства Москвы от 06.06.2016 № 312-ПП «О Стратегии национальной политики города Москвы на период до 2025 года» // Вестник Мэра и Правительства Москвы, № 33, 14.06.2016
11. Сагина О.А., Носенко А.С., Егоров К.Ю. Предпосылки развития категории «модернизация»//В сборнике: Современные проблемы экономики, менеджмента и маркетинга в отраслях пищевой промышленности Корбукова Н.А. Научно-информационный материал. Московский государственный университет пищевых производств, автор Корбукова Н.А. Москва, 2010. С. 148-152.
12. Степкин С.П. Арбитражные заседатели принимают решения // Арбитражная практика. Москва: Актион, январь 2013. № 1.
13. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
14. Федеральный закон от 31.12.2017 № 507-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2018. № 1 (Часть I). Ст. 91.
15. Фролова Т.А. Понятие «город» в законодательстве субъектов Российской Федерации об административно-территориальном делении // Журнал о праве. Иркутский институт (филиал) ВГУЮ (РПА Минюста России). Иркутск. № 3. 2016.
16. Kirillova Y.A., Vasiljeva M.V., Krohina Y.A. Legal protection of copyright items inheritance in the internet by means of a creative commons license // Review of European Studies. 2014. Т. 6. № 4. С. 232-238.
17. Kozhokin E.M., Zherelina O.N. The nation at the change of epochs. Russian state and society at the turn of the xx century // Journal of Constitutional History. 2017. Т. 33. № 1. С. 67-80.
18. Osadchy E.A., Akhmetshin E.M. Integration of industrial and educational sphere in modernization of economic relations // Journal of Applied Economic Sciences. 2015. Т. 10. № 5.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью «Особенности городов федерального значения: пробелы законодательства» начальника отдела правого сопровождения деятельности предприятия Федерального государственного унитарного предприятия «Спорт-Инжиниринг», доцента Кафедры государственного управления Факультета управления и политики МГИМО МИД России, кандидата экономических наук Камолова С.Г., доцент Кафедры государственного управления Факультета управления и политики МГИМО МИД России, кандидата юридических наук Павлюка А.В. Социально-экономическое развитие городов и окружающих их территорий, а также эффективное управление городов имеют важное значение для роста благосостояния населения и для самого города. Города с многотысячной численностью жителей имеют достаточно сильное воздействие на периферийные территории, а города с многомиллионным населением являются центрами воздействия на другие территории в масштабах целой страны.
При этом важное значение имеют города, которые выделяются не только масштабами численности ее населения, но и особой государственной значимостью, которыми в Российской Федерации являются города федерального значения - Москва, Санкт-Петербург и Севастополь. Рассмотрение особенностей государственного управления в городах федерального значения является актуальной темой для современных условий, поскольку Москва, Санкт-Петербург и Севастополь имеют большую историческую и государственную значимость для страны, и политика управленческих решений этих городов, безусловно, оказывает огромное влияние на все города и субъекты Российской Федерации.
В статье глубоко рассмотрены теоретические и правовые основы понятия «город», рассмотрен такой феномен расширения города как «городская агломерация», крупнейшими из которых на территории Российской Федерации являются Московская и Санкт-Петербургская агломерации, и их сравнение с международным опытом глобального развития и расширения городов и объединения в агломерации.
В работе подробно рассмотрены критерии, определяющие особый статус городов зарубежных стран и городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. Важно отметить рассмотрение авторами систем органов управления городов федерального значения и моноцентрической и полицентрической моделей управления в сравнении с международным опытом.
Особо стоит отметить обобщение авторами статьи положительных примеров международного опыта городского управления, которые могут быть использованы и городами федерального значения.
Следует отметить хорошую научно-теоретическую проработанность исследования и рассмотрение правовых основ управления в городах федерального значения, правового положения местного самоуправления и его особенностей в городах федерального значения в сравнении с другими субъектами Российской Федерации.
Несомненным достоинством статьи является практическая значимость и проведение широкого сравнительного анализа городов Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя с зарубежными мегаполисами, в том числе имеющими особый статус, и их международным опытом.
Авторы систематизировали большое количество материала, осуществили глубокий и качественный анализ международной практики государственного управления в крупных городах и городах, имеющих особый статус.
Доцент Кафедры гражданского права Юго-Западного государственного университета, кандидат юридических наук
Кириллова Е. А.
