CC BY
72
ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ В 1917-1918 ГГ. (НА ПРИМЕРЕ СОЗДАНИЯ ЦСУ) И.А. Тропов
Коренные изменения, происходившие в российском обществе в 1917-1918 гг., не могли не затронуть систему органов государственной власти и управления. Одним из новых государственных учреждений, возникших в революционную эпоху, было Центральное статистическое управление (ЦСУ).
Потребность в создании высшего надведомственного органа по руководству статистическими работами в стране ощущалась многими представителями научной общественности и государственной власти на протяжении всей второй половины XIX -начала ХХ столетий. Однако, несмотря на предпринимаемые усилия, добиться реорганизации "статистической части Российской империи" долгое время не удавалось. Со всей решительностью проблема создания четкой и эффективно функционирующей структуры статистического аппарата заявила о себе в годы Первой мировой войны. Именно в этот период со всей очевидностью проявились как неповоротливость аппарата административной статистики, так и значительные успехи статистиков местных самоуправлений, наиболее быстро отреагировавших на поставленные самой жизнью вопросы.
В 1917 г. земские и городские статистики стояли на пороге создания нового всероссийского статистического органа. На своем очередном съезде 18-22 апреля 1917 г. они четко определили его структуру. Центральными учреждениями было решено считать периодически созываемые съезды, разрабатывающие общую программу и план исследования, и Совет по переписи, осуществляющий общее руководство в рамках утвержденной программы работ. Местными учреждениями с учетом специфики того или иного региона признавались губернские земские управы, продовольственные комитеты, местные организации Переселенческого управления и др. Содействовать всем им была призвана Исполнительная комиссия статистических съездов, включавшая в свой состав П. А. Вихляева, Н.И. Воробьева, В.Г. Громана, Н.А. Каблукова, А.Е. Лосицкого, П.И. Попова и других видных деятелей1.
Инициативы земских и городских статистиков нашли определенный отклик у Временного правительства, по-видимому, осознававшего необходимость объединения статистических работ в стране. Но обсуждение вопроса "о согласовании и объединении статистических работ по обследованию экономической жизни страны"2 в сентябре 1917 г. не вышло за кабинетные рамки. Вследствие этого добиться создания единого статистического учреждения в то время не удалось, статистики по-прежнему были разобщены.
Условия для создания единого общероссийского статистического органа сложились после октября 1917 г. Специфика ситуации состояла в сочетании давно демонстрируемой статистиками готовности к организации полномасштабных исследовательских работ с проявленной большевистской властью заинтересованностью в этой деятельности. " Инициатива государства встретилась с инициативой самих представителей статистического знания", - отмечал впоследствии В.Г. Громан3.
Вопрос о роли статистического учета после победы социалистической революции являлся для большевиков составной частью проблемы организации власти и управления в новом, "пролетарском" государстве. На вооружении большевистской партии находились лишь самые общие теоретические положения, разработанные В.И. Лениным в ряде работ, прежде всего в книге "Государство и революция". Характеризуя стадию перехода "от капитализма к коммунизму", автор подчеркивал: "Особый аппарат, особая машина для подавления, "государство" еще необходимо, но
это уже переходное государство, это уже не государство в собственном смысле..."4. По мысли В.И. Ленина, оно должно не только подавлять меньшинство населения большинством в интересах революции, но и осуществлять контрольно-распределительные функции. В условиях диктатуры пролетариата, как отмечал В.И. Ленин, "остается еще необходимость в государстве, которое бы, охраняя общую собственность на средства производства, охраняло равенство труда и равенство дележа продукта"5.
Осуществление этих и других революционных мер - национализации земли, банков, промышленных предприятий, установление контроля за общественным производством и распределением продуктов, регулирование народного хозяйства в общегосударственном масштабе6 - требовало статистического учета всех имеющихся материальных и людских резервов. Причем, как справедливо отмечает Т.В. Рябушкин, в новых исторических условиях "речь шла не только об общем исследовании социальных условий (положения рабочего класса), но и о сумме методов и моментов количественного анализа тех социально-экономических процессов, в которых необходимо было действовать пролетарской партии"7. В то же время обращает на себя внимание известное ленинское утверждение, высказанное им в работе "Очередные задачи Советской власти", о необходимости вывести статистику из "исключительного ведения "казенных людей" или узких специалистов" и "понести ее в массы, популяризовать ее, чтобы трудящиеся постепенно учились сами понимать и видеть, как и сколько надо работать, как и сколько можно отдыхать, - чтобы сравнение деловых итогов хозяйства отдельных коммун стало предметом общего интереса и изучения"8.
Таким образом, от статистических учреждений большевики ожидали не только предоставления данных, необходимых для деятельности органов государственной власти и управления, как это было в дореволюционной России, но и выполнения более широкой задачи - информирования общества с целью вовлечения наибольшего числа трудящихся в процесс социалистического строительства и придания ему начал сознательности и организованности.
Стремление лидера большевиков к реализации идеи государства-коммуны, где политический "центр" ведает организацией "всей трудящейся массы", вместе с ней намечает пути дальнейшего развития, помогает наладить управление, производство и распределение продуктов9, в качестве необходимого условия предполагало наличие органа, создающего информационную базу для широкой, общегосударственной организаторской работы центрального правительства.
К созданию такого учреждения, как отмечалось выше, вплотную подошли земские статистики еще в годы мировой войны. Смена власти осенью 1917 г. не вызвала смятения в их рядах. Политика и раньше никогда не заслоняла собой их главного дела - собирания и разработки статистического материала, а после прихода к власти большевиков имелись реальные возможности организовать новые исследования и сохранить собранный по крупицам материал, представлявший собой "драгоценность, утрата которой ничем не могла быть вознаграждена"10.
Между тем опасность исчезновения статистических данных в перипетиях революционной эпохи была велика. На состоявшемся в начале декабря 1917 г. съезде статистиков делегаты указывали на "отчаянное" положение местных отделов переписи, не имевших финансирования11 и испытывавших давление со стороны ведомственных структур. Как заявил А. А. Кауфман, "далеко не все данные и выводы, которые было бы нужно в разных случаях получить от статистика, не все эти данные статистик в состоянии дать"12.
Таким образом, делегаты осознавали границы применения статистического метода, подчеркивали, что сбор и обработка данных и получение выводов не могут зависеть исключительно от потребности и указаний государственного аппарата. Они
настаивали на особом положении статистики, подчеркивая, что различные ведомства нуждаются в "статистических консультациях со стороны такого органа, каким является съезд"13.
Эти рассуждения вплотную подводили к решению вопроса об объединении, которое, как отмечали делегаты, должно было носить аполитичный характер. Наиболее ярко эту мысль высказал один из делегатов, имя которого в стенограмме не зафиксировано: "Мы - статистики, мы не должны считаться с местными впечатлениями, с впечатлениями местных общественных деятелей, мы должны считаться только с фактом центральным, а этот факт таков: неоспоримо положение, что Россия будет существовать как страна, как народ, государство, следовательно, та работа, которую мы выполняем, она будет нужна для всякой государственной власти, значит, для всякой страны и всякого народа, следовательно и при всякой государственной власти - при большевистской, при с.р.-ской, кадетской, самодержавной и т.д. Выполнить ее необходимо"14.
Первые шаги по этому пути были весьма непростыми: одна часть представителей формирующегося государственного аппарата понимала важность проводимых статистиками работ, другая часть либо вообще не признавала их деятельности, либо рассматривала статистические органы как средство получения данных лишь по узкому, интересующему данное ведомство направлению, превращая независимые бюро в один из элементов ведомственной структуры.
Земские статистики, прекрасно осознавая весь драматизм ситуации, предприняли в конце 1917 - начале 1918 гг. шаги, направленные на упорядочение их взаимоотношений с государственной властью. С такой инициативой выступил отдел переписи, состоявший ранее при Министерстве земледелия и перешедший после Октябрьской революции в ведение Наркомзема. Декабрьский (1917 г.) съезд статистиков поставил перед ним широкие задачи: "объединение и руководство работ по переписи 1917 г., а также по кадастру и текущей сельскохозяйственной статистике в центре и на местах". Пользуясь этим, отдел переписи внес в Совнарком вопрос о "необходимости и целесообразности" перехода его "в ведение общегосударственного, междуведомственного учреждения экономического характера", каким являлся созданный в декабре 1917 г. Высший совет народного хозяйства15. При этом статистики говорили о важности создания для отдела переписи и его органов такого положения, при котором их деятельность осуществлялась бы "нормальным темпом, несмотря на всякого рода осложнения в государственной жизни и смену политических направлений", вновь подтверждали необходимость "разработки основ по созданию государственной статистики"16.
Руководство ВСНХ согласилось с выдвинутыми статистиками идеями, в частности, с идеей придания статистическим учреждениям независимости "от узковедомственной политики отдельных ведомств". Такое решение вытекало из особенностей положения ВСНХ как высшего органа управления всем народным хозяйством республики, для успешной деятельности которого большую помощь могли оказать широкомасштабные статистические исследования. В результате были приняты решения о переходе отдела переписи в распоряжение ВСНХ (декрет СНК от 8 февраля 1918 г.), об ассигновании необходимых средств для его работ и о подготовке к проведению всероссийской промышленной переписи. Кроме того, ВСНХ принял предложение своего нового отдела о недопустимости реорганизации без его ведома земских статистических учреждений - "независимых в своей работе от отдельных ведомств и состоящих при губернских советах народного хозяйства, а где их нет - при Совдепах, но как самостоятельных отделов, а не части какого-нибудь отдела, и находящихся в определенной организационной и финансовой связи с отделом переписи
17
и статистики Высшего совета народного хозяйства..." .
Эти изменения при всем своем значении не могли считаться окончательными, вопрос о создании общегосударственной системы статистических органов оставался открытым. Но после того, как положение последних несколько упрочилось благодаря созданию отдела переписи и статистики ВСНХ, создались благоприятные условия для его решения. Инициатива по-прежнему исходила, прежде всего, от земских и городских статистиков.
Исполнительная комиссия статистических съездов (ИКСС) считала центром статистических работ в стране новообразованный отдел ВСНХ. Так, рассматривая на одном из своих заседаний, проходивших с 25 по 27 апреля 1918 г., вопрос об организации областными продовольственными учреждениями самостоятельных статистических аппаратов, она назвала такую меру "излишней" и постановила: " Необходимые продовольственным организациям для работ сведения по текущей статистике надлежит получать от центральной статистической организации - отдела переписи - и местных статистических организаций..."18.
Этому отделу предстояло не только проводить отдельные исследования, но и продолжить работу по собиранию в единое целое статистических сил страны. В заседании 27 апреля 1918 г. ИКСС признала "необходимым организацию государственной статистики", а для этого - собрать специальный съезд, на котором и рассмотреть проект отдела переписи и статистики ВСНХ. В том же самом постановлении подтверждалась правильность установленных взаимоотношений между статистическими бюро при бывших губернских земских управах, другими статистическими учреждениями этого типа, с одной стороны, и Высшим советом народного хозяйства, его местными органами и губернскими советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, с другой стороны19.
Меньше чем через месяц - 20 мая 1918 г. - ВСНХ также постановил "считать
необходимой организацию государственной статистики и поручил своему отделу
20
представить "соответствующий проект ... на рассмотрение съезда статистиков" .
Этот форум, состоявшийся благодаря усилиям земских и городских статистиков и поддержавших их представителей государственной власти, проходил в Москве с 8 по 16 июня 1918 г. Открыл съезд и выступил с докладом председатель ВСНХ А.И. Рыков.
Охарактеризовав в самом начале своего выступления особенности переживаемого момента, А. И. Рыков указал на особую роль статистики в жизни страны. " Россия не в состоянии выйти из того тупика, в который загнано народное хозяйство в результате капиталистического развития, в результате империалистических войн, ... она не в состоянии выйти на открытую дорогу широкого организованного строительства без самого энергичного содействия всех научных сил, без того, чтобы статистические исследования, статистический анализ были положены в основу всех тех мероприятий, которые поставлены теперь историей на очередь"21. После этого докладчик выделил двоякого рода задачи государственной статистики: во-первых, определяемые " пассивной ролью статистических исследований, поскольку статистика изучает то, что было, или то, что есть ... " и, во-вторых, выдвигающиеся после революции на первый план активные задачи, заключающиеся "в том, чтобы путем научного обследования указать наиболее больные, наиболее шаткие участки нашего хозяйственного фронта и указать на те мероприятия, которые необходимо произвести на этих участках"22.
Задачи статистики были сформулированы А.И. Рыковым хотя и широко, но все же достаточно четко - не просто изучать современное состояние общества, но и оказывать информационную помощь государственным органам в формировании экономической политики, а это подразумевало проведение крупных исследований "во всех тех областях хозяйственной жизни, где применяется регулирование, где применяется контроль, где в первую очередь вводится на место хаотического и конкурирующего ведения хозяйства ... систематическая и планомерная организация".
Для этого А.И. Рыков считал необходимым "объединить в общий план работ и под единым руководством как статистику земскую и городскую, так и статистические
23
отделения различных ведомств, различных управлений и их опыт..." .
Таким образом, государственная власть в лице А.И. Рыкова, поддержав инициативы земских и городских статистиков, предложила самые общие принципы организации нового учреждения и не пыталась навязать выверенных, детальных инструкций. Было задано лишь общее направление, в рамках которого и проходила работа на съезде по организации госстатистики.
С обширным докладом по этому вопросу выступил руководитель отдела переписи и статистики ВСНХ и член ИКСС П.И. Попов. Отметив, что ни одна отрасль государственного управления "не может обойтись без статистического освещения социальных условий и явлений, входящих в круг ее ведения", что для правильной организации такого рода исследований требуется наличие центра, "объединяющего и согласующего работы во времени и пространстве"24, докладчик перешел к характеристике структуры проектируемой статистической организации. В качестве ее центральных руководящих и объединяющих органов были названы следующие: "а) съезды статистиков и б) центральная статистическая организация, по характеру своих работ разделяющаяся на две части: 1) научно-руководящую - Высший совет по делам статистики и 2) организационно-технически-исполнительную (Центральное статистическое учреждение)"25.
На созываемых не реже одного раза в год съездах предполагалось рассматривать программы общегосударственных работ, согласовывать деятельность различных " государственно-коммунальных" статистических органов, вырабатывать основы " правильной организации статистических работ". Совет по делам статистики должен был рассматривать планы и программы переписей и обследований, производимых не только органами государственной статистики, но и отдельными ведомствами, делать заключения по планам и программам намеченных работ, вырабатывать общие инструкции26. В этом П.И. Попов видел залог успешного противодействия ведомственному сепаратизму. Поскольку все программы, планы и сметы советских учреждений, касающиеся проведения статистических работ, должны сопровождаться постановлением Совета, постольку "государственная власть всегда будет иметь возможность спорить от имени компетентного учреждения", она "будет знать и будет иметь возможность реагировать на уклонения отдельных ведомств от того пути, на
27
который указывает высший совет по делам статистики" . В ведение Совета П.И. Попов предлагал также включить задачу распространения статистических знаний в стране и разработку вопросов и методов наблюдения и обработки статистических материалов. На Центральное статистическое учреждение докладчик предложил возложить "общее попечение о развитии и правильной постановке статистики в государстве и расширении статистических знаний" и выполнение статистических работ по различным отраслям28. При этом П.И. Попов обратил особое внимание на необходимость наделения ЦСУ определенными правами и полномочиями, прежде всего особым правовым статусом, который предоставлял бы ему "возможность в общем строе государственных установлений занять самостоятельное, в служебном отношении независимое от отдельных государственных учреждений положение", позволяющее наиболее эффективно осуществлять статистические работы в государстве (право получения от центральных и местных органов необходимых сведений, право непосредственного доклада центральной государственной власти и другие)29. Конкретные формы реализации этого положения П.И. Попов предложил выработать съезду, в частности, нужно было определить, при каком из двух органов - Совнаркоме или ВСНХ - будет существовать Центральное статистическое учреждение30.
Местными органами было предложено считать земско-городские статистические бюро. " Многолетние работы показали, что эти аппараты настолько совершенны и настолько рационально организованы, что даже при наличии безусловно не благоприятствующих правильному их развитию условий при старом строе они могли дать блестящие результаты в области изучения экономического строя сельского и
31
городского населения", - подчеркнул П. И. Попов .
Выступавшие в прениях статистики поддержали основные идеи, высказанные П. И. Поповым. Так, исходя из научного понимания статистической операции, Н. И. Воробьев обратил внимание собравшихся на необходимость того, чтобы в проектируемой "организации не преобладали исключительно практические цели и задачи, чтобы на этот статистический аппарат не давили государственные власти, государственные нужды, чтобы они не парализовали ее чисто научной
32
организации..." .
Но среди делегатов съезда были и противники создания надведомственной централизованной статистики. Среди них встречались те, кто, подобно представителю кооперативной статистики А. П. Мухину, не уяснив целостности предложенной П.И. Поповым схемы, опасались, что отстаиваемая им "централизация грозит ... прекращением всякой работы на местах"33. Но в основном негативную реакцию доклад П. И. Попова вызвал у представителей центральных ведомств. Так, представитель Отдела статистики Московского районного экономического комитета В.С. Мышкис указал на отрицательную сторону централизации статистики, заключавшуюся, по его мнению, в изолированности нового государственного органа от других учреждений. По его мнению, утверждение проекта, предложенного П.И. Поповым, приведет к тому, что статистика будет оторвана "от самой жизни и не будет полезна для действительно регулирующего органа, а раз так, то и регулирующий орган должен создать свою статистику, несмотря на все работы, которые в отношении их будут [проведены]"34.
Итак, уже в первый день работы съезда выявилось два подхода к проблеме формирования органов государственной статистики и их места среди других учреждений: или создание централизованной системы органов государственной статистики, действующих по единому плану и главенствующих над ведомствами, или превращение статистического бюро в один из рядовых элементов бюрократического аппарата.
Дальнейшее обсуждение вопроса было перенесено в специально созданную 8 июня комиссию по рассмотрению закона о реорганизации государственной статистики. В ее состав вошли представители земской и городской статистики, а также сотрудники нового государственного аппарата Республики. Этой комиссии так и не удалось выработать единых подходов к проекту организации государственной статистики. Поэтому на очередном заседании съезда 13 июня прозвучало два доклада.
От "большинства" комиссии выступал ее председатель В.В. Степанов. Вопрос о положении государственной статистики в ряду других государственных учреждений он назвал одним из самых главных вопросов. От его решения зависела степень самостоятельности ЦСУ и объективность предоставляемых статистических данных. Большинство комиссии высказалось за то, чтобы Центральное статистическое управление существовало при Совете народных комиссаров как инстанции, носящей "не междуведомственный характер", а скорее имеющей "оттенок ведомственного
35
характера" .
В.В. Степанов обратил внимание делегатов на предложение большинства членов комиссии об организации съездов двух типов: "вольные съезды статистиков, которые состоят из неопределенного количества представителей и которые могут также высказывать те или другие пожелания" и "съезды более официального характера ...,
которые состоят из ответственных представителей и которые имеют право выбора тех лиц, которые должны войти в главный орган - Совет по делам статистики..."36.
Последние слова являлись своеобразным "мостиком" к другой идее, которую также изложил В. В. Степанов. По мнению комиссии, во главе государственной статистики "должна стоять коллегия - Высший совет по делам статистики", являющаяся "окончательной инстанцией для разрешения всех вопросов, кроме вопросов, которые требуют законодательного разрешения". В качестве исполнительного, рабочего органа предлагалось учредить "Центральное статистическое бюро". При этом, как отметил докладчик, " очень незначительное большинство" членов комиссии "высказалось против того, чтобы председатель и управляющий статистическим бюро утверждались бы высшей властью"37.
Мнение "меньшинства" комиссии изложил М.Ф. Заменгоф. Он высказался в поддержку идеи присоединения статистического учреждения к ВСНХ и за то, чтобы высшая государственная власть утверждала не только руководителя Бюро и его помощников (Коллегию), но и председателя Совета по делам статистики. Последнее предложение было нацелено на повышение статуса Совета, на преодоление такой ситуации, при которой "истинным хозяином государственной статистики является Центральное статистическое учреждение в лице его начальника"38.
Другое предложение М.Ф. Заменгофа сводилось к тому, "чтобы государственная статистика России создавалась и направлялась конференцией представителей статистических организаций, учреждений и науки; для проведения в жизнь постановлений конференции, последняя ... избирает постоянный совет статистических конференций, которому и поручается непосредственная организация и руководство центральным статистическим органом". Предполагалось, что этот совет будет существовать "в качестве автономной организации, на правах комиссариата". М.Ф. Заменгофа поддержали М.А. Сиринов, И.Ф. Макаров и некоторые другие39.
Также как и "большинство" комиссии, эта часть делегатов пыталась отыскать способы обеспечения независимости положения и эффективности деятельности новообразуемого учреждения. Существование Отдела переписи и статистики при ВСНХ в первой половине 1918 г., укрепившее позиции земских и городских статистиков, давало возможность некоторым делегатам с оптимизмом смотреть в будущее, не видя в этом опасности ведомственного уклона и рассчитывая, что и в дальнейшем ВСНХ будет гарантом планомерности осуществления статистических работ в стране. Стремление же "меньшинства" поставить под контроль высшей государственной власти Статистическое бюро, Коллегию и председателя Совета объяснялось желанием создать равные условия работы для всех органов центральной государственной статистики, обеспечить такое положение, при котором исполнительный статистический аппарат не будет подавлять организационно-научный. Во всем остальном "меньшинство" выступало за соблюдение принципа самостоятельности статистических учреждений, при этом даже несколько абсолютизируя его. Позиция же "большинства" комиссии отличалась большим прагматизмом. Для них было важнее создать в стране государственную статистику, чем обсуждать "идеальные" аспекты ее формирования.
После завершения прений по представленным двум докладам делегаты перешли к голосованию. Большинство поддержало предложение о руководящих функциях Совета по делам статистики по отношению к ЦСУ: "Центральное статистическое управление является исполнительным органом Совета по всем делам, восходящим на его рассмотрение, и подготовляет к докладу Совета вопросы, касающиеся статистической деятельности отдельных ведомств и представляемых ими на рассмотрение Совета"40.
По вопросу о месте Центрального статистического учреждения в ряду государственных органов власти и управления съездом было принято следующее
положение: "Высший совет по делам статистики является самостоятельным в служебном отношении, независимым от других правительственных установлений, высшим государственным статистическим учреждением, постановления которого по делам, подлежащим его рассмотрению и не требующим законодательной санкции, проводятся в исполнение без утверждения высшей правительственной власти"41.
В ходе обсуждения вопроса о руководящем составе Совета по делам статистики решающую роль сыграл выдвигаемый членами комиссии тезис о том, что утверждение председателя Совета высшей государственной властью, " нарушая принципы самостоятельности деятельности Совета, переносит вопрос об избрании председателя из чисто статистической компетенции на шаткую почву политики". В итоге делегаты съезда высказались за то, чтобы председатель Совета по делам статистики вступал в должность в силу своего избрания Советом и без утверждения властью42.
Большинство делегатов поддержало также идею существования статистических съездов двух типов, о которых говорил в своем докладе В.В. Степанов: "вольных" и
43
" государственных" .
По вопросу о взаимоотношении с ведомствами съезд в соответствии с предложением П.И. Попова постановил включить в круг ведения Совета "рассмотрение ежегодно составляемых планов работ как Центрального статистического управления, так и статистических учреждений отдельных ведомств", что должно было, по мысли участников съезда, обеспечить объединение и согласование такого рода работ44.
Помимо обсуждения проблем организации центрального статистического учреждения, съезд рассмотрел также и другие вопросы, среди которых выделялись несколько наиболее важных45.
Вопрос об организации местных статистических учреждений не вызвал больших разногласий. Наиболее значительное изменение, внесенное в первоначальный проект, представленный П. И. Поповым, касалось должности руководителя губернского статистического совета. Делегаты съезда выступили против того, чтобы председателем местного статистического совета являлся комиссар губсовнархоза или председатель губисполкома Совета рабочих и крестьянских депутатов. Было решено, что председатель избирается статистическим советом из числа его членов.
Всесторонне обсудив и приняв с некоторыми поправками представленный комиссией В.В. Степанова проект, съезд вынес следующее общее постановление: "I. Действие узаконений, касающихся прямо или косвенно государственной статистики и изданных до образования советской власти, с момента издания положений - 1) об организации центральной государственной статистики и 2) об организации местных статистических учреждений - прекращается. II. Действие узаконений, касающихся прямо или косвенно государственной статистики и изданных советской властью и
46
автономно действующими органами, согласуется с указанными положениями" .
В конце работы съезда были избраны управляющий ЦСУ (им стал П.И. Попов) и члены Совета по делам статистики.
Таким образом, на июньском (1918 г.) съезде российские статистики завершили разработку плана организации государственной статистики. Их идеи в основе своей были продолжением и развитием положений, сформулированных еще в дореволюционные годы. Несмотря на имевшиеся между ними разногласия, делегаты съезда в целом высказались за создание центрального, надведомственного и политически независимого органа. Он должен был не только намечать общий план работ, но и разрабатывать данные, поступавшие от местных статистических организации - губернских и уездных бюро, которые, в свою очередь, действовали через местных агентов - волостных статистиков и добровольных корреспондентов.
После окончательной доработки в редакционной комиссии (П.А. Вихляев, К.Я. Воробьев, Н.И. Воробьев, Е.В. Пашковский, П.И. Попов и В.В. Степанов47) проект должен был обсуждаться в Совнаркоме.
В этот небольшой промежуток времени - с момента окончания работ съезда до обсуждения выработанных им проектов правительством - некоторые представители нового государственного аппарата открыто продемонстрировали свое нежелание признавать самостоятельность госстатистики. Так, президиум ВСНХ на своем заседании 26 июня 1918 г. - за день до обсуждения вопроса в правительстве — сформулировал свою точку зрения, о которой были оповещены местные совнархозы: " Предусмотренный всероссийским съездом статистиков статистический совет должен носить совещательный характер. Центральное статистическое бюро должно являться
48
исполнительным органом, состоящим при одном из центральных учреждений" . Последнюю идею президиум ВСНХ "позаимствовал" из предложений "меньшинства" комиссии В. В. Степанова, но в сочетании с первой, самостоятельно определенной ведомством и приписанной съезду, получалась совершенно новая трактовка обсуждавшихся делегатами вопросов. Речь шла о создании статистического учреждения, существовавшего на правах одного из отделов ВСНХ.
Видимо, именно это стремление чиновничества вновь поставить статистику под ведомственную опеку побудило П.И. Попова встретиться с главой СНК. "Я шел к нему, - вспоминал позже П.И. Попов, - с глубокой уверенностью, что горячее желание всех статистиков организовать государственную статистику найдет живейшее сочувствие в его лице"49. Выслушав доклад П.И. Попова и задав несколько уточняющих вопросов, В.И. Ленин "подтвердил правильность, рациональность и своевременность организации единой центральной статистики", которая должна объединять все статистические работы и руководить ими, следуя "в направлении методического изучения народного хозяйства в целом". Кроме того, В. И. Ленин, указав на классовый характер статистики, выразил надежду видеть в ее лице "учреждение, работающее в интересах пролетариата
50
и революции" .
27 июня 1918 г. состоялось заседание Совнаркома, на котором рассматривался, в частности, вопрос о создании центральной статистической организации, внесенный П. И. Поповым. "Против проекта возражали представители НКВД, - вспоминал впоследствии П. И. Попов. - Они предлагали сохранить Центральный статистический комитет и создать на местах новые органы, но не вдавались в детали. Представитель НКЮ заявлял, что организация государственной статистики немного сложна -Коллегия, съезды, Совет по делам статистики - и что более удобно, по его мнению, назначить комиссара, который и подберет себе сотрудников"51. Эти разноречивые выступления представителей государственной власти, к тому же "не вдававшихся в детали" обсуждаемого вопроса, не ослабили позиций П.И. Попова. Его поддержал в целом глава СНК, заявивший, что специфика статистических работ требует обсуждения их планов и программ в специальных органах и совещаниях и что "дело организации
52
государственной статистики, по его мнению, построено совершенно правильно" . По его предложению для "окончательной редакции положения" была создана комиссия в
53
составе А.Д. Цюрупы, В.П. Милютина, С.П. Середы и П.И. Попова . Соответствующее постановление было подписано В.И. Лениным 29 июня 1918 г.54
В ходе двух заседаний этой комиссии (2 и 5 июля 1918 г.), к работе в которой были привлечены М.Н. Смит-Фалькнер, М.Ф. Заменгоф и другие, еще раз были затронуты основные вопросы, касающиеся положения статистических органов в системе государственных учреждений, рассмотренные на съезде статистиков. От имени президиума ВСНХ В.П. Милютин внес предложение, сформулированное еще 26 июня, о том, чтобы Центральная статистическая организация существовала в качестве отдела "при каком-нибудь учреждении, например, при ВСНХ". Кроме того, представители
этого ведомства высказались за наделение Совета по делам статистики исключительно совещательными функциями. Однако по этим и другим вопросам, например, о местных статистических учреждениях, большинство членов комиссии не согласилось с предложенными ВСНХ поправками и, внеся лишь редакционные изменения, поддержало решения июньского съезда статистиков55.
Организаторам нового статистического учреждения еще предстояло приложить немало усилий для защиты своего начинания. И хотя на заседании 18 июля после выступлений П.И. Попова от большинства комиссии и В.П. Милютина от меньшинства комиссии Совнарком постановил "единство государственной статистики признать бесспорным", все же выработанные статистиками проекты были несколько изменены56.
Летом-осенью 1918 г. было издано три положения: "О государственной статистике" (25 июля за подписью В.И. Ленина и В.Д. Бонч-Бруевича), "О местных статистических учреждениях" (3 сентября за подписью А.И. Рыкова и В.Д. Бонч-Бруевича) и "О совете по делам статистики" (6 сентября за подписью П.И. Попова)57.
Во многих своих статьях эти документы подтверждали основные принципы организации статистики, разработанные съездом в июне 1918 года. Декларировался надведомственный характер Центрального статистического управления ("Положение о государственной статистике", § 2 и § 7), заявлялось о прекращении деятельности Центрального статистического комитета и его местных органов (" Положение о государственной статистике", прим. к § 4; "Положение о местных статистических учреждениях", прим. к § 1), широкие права предоставлялись местным статистическим учреждениям, формирующимся на основе земско-городских бюро ("Положение о местных статистических учреждениях", § 3). Все это позволило П.И. Попову, назначенному 30 июля управляющим ЦСУ, сказать на 1-й сессии Совета по делам статистики в январе 1919 г., что "государственная власть пошла навстречу указаниям людей науки и опыта, осуществляя их намерения в своих положениях"58.
Однако П. И. Попов умолчал о крупном расхождении между властью и земцами по вопросу о статусе Совета по делам статистики. Дело в том, что властью была фактически отвергнута идея независимости этого высшего статистического органа и внесены соответствующие изменения. Согласно § 10 "Положения о государственной статистике" Совет по делам статистики создавался для разработки планов и практических мероприятий по объединению и согласованию деятельности различных статистических организаций, для проведения экспертной оценки планов и программ статистических обследований, для разработки вопроса о распространении статистических знаний и для разработки вопросов и методов наблюдения и обработки статистических данных. Совет состоял при Центральном статистическом управлении и, как отмечалось в первом выпуске журнала "Вестник статистики", не имел "того самостоятельного значения, которое предполагал проект, выдвинутый Съездом"59.
Кроме того, в опубликованных "Положениях" противоречиво решался вопрос о взаимоотношениях государственной и ведомственной статистики. Так, в § 3 " Положения о местных статистических учреждениях" говорилось о том, что " статистические учреждения, находящиеся при Комиссариатах и других ведомствах: земледелия, продовольствия и т. д., перестают существовать самостоятельно, сливаясь с губернскими статистическими бюро, образуя лишь его отдельные секции...". В то же время, согласно § 4 того же "Положения" губернские комиссариаты могли иметь статистические организации, обслуживающие их "специальные нужды" и не входящие в состав губстатбюро60. Это создавало формальные возможности для развития ведомственного сепаратизма в данном вопросе и проведения параллельных с ЦСУ работ.
Таким образом, с созданием летом 1918 г. ЦСУ завершился длительный процесс объединения статистических сил страны на базе органов земской и городской
статистики. Инициатива в его создании исходила от деятелей статистической науки и практики и была поддержана большевистской властью. Выработка основных подходов к вопросу о формировании ЦСУ, об особенностях его положения в новой системе органов государственной власти и управления проходила в демократичной обстановке, сопровождаясь многочисленными дискуссиями внутри статистической корпорации, в частности, по вопросу о целесообразности ведомственной подчиненности ЦСУ. В основу созданного статистиками проекта был положен принцип надведомственности ЦСУ, не имеющего властных функций, не связанного с какой-либо одной частью государственного аппарата, а, следовательно, объективного и способного предоставить необходимые правительству данные для планомерной организации народного хозяйства и общественной жизни. Совнарком, хотя и поддержал в целом выработанные на статическом съезде идеи, все же отверг тезис о полной самостоятельности ЦСУ и предпринял необходимые меры для обеспечения контроля над его деятельностью, формально подчинив ЦСУ. При этом было допущено существование и ведомственной статистики, что означало существенную уступку интересам наркоматов. В целом формирование ЦСУ проходило под воздействием трех основных факторов -деятельности корпорации земских статистиков, представителей центрального госаппарата, и высшей политической власти. Создание ЦСУ явилось своеобразным компромиссом между интересами всех перечисленных структур.
1 РГИА. Ф. 1290. Оп. 2. Д. 896. Л. 189, 402-404.
2
2 ЦГА СПб. Ф. 9410. Оп. 1. Д. 3. Л. 188.
3
Громан В.Г. Об организации государственной статистики // Проблемы статистики. 1926. № 1. С. 39.
4 Ленин В .И. Полн. Собр. Соч. Т. 33. С. 90.
5 Там же. С. 95.
6 Там же. Т. 32. С. 110, 443; Т. 35. С. 148.
7
Рябушкин Т.В. Ленинское наследие и статистика. М., 1978. С. 42.
8 Ленин В .И. Полн. Собр. Соч. Т. 36. С. 192.
9 См.: Там же. Т. 35. С. 147-148, 195-205; Трукан Г.А. Путь к тоталитаризму: 1917-1929 гг. М., 1994. С. 64.
10 Каблуков Н.А. Статистика. Изд. 2-е. М., 1915. С. 250-251.
11 РГАЭ. Ф. 1562. Оп. 1. Д. 1. Л. 5.
12
12 Там же. Д. 2. Л. 27.
13
Там же. Л. 25.
14
14 Там же. Д. 60. Л. 3.
15 Декреты Советской власти. Т. 1. М., 1957. С. 172-174.
16 См.: РГАЭ. Ф. 1562. Оп. 1. Д. 37. Л. 6.
17
Там же. Л. 6 об.
18 РГАЭ. Ф. 1562. Оп. 1. Д. 54. Л. 1.
19
19 См.: Там же. Д. 55. Л. 1-1 об.
20
20 Там же. Д. 37. Л. 15.
21
21 РГАЭ. Ф. 1562. Оп. 1. Д. 28. Л. 2-3.
22
Там же. Л. 3. См. также: Завьялов Ф. Возвращенное наследие// Вестник статистики. 1989. № 6. С. 42.
23
23 РГАЭ. Ф. 1562. Оп. 1. Д. 28. Л. 3. См. также: Завьялов. Указ. соч. С. 42.
24
24 РГИА. Ф. 1290. Оп. 2. Д. 896. Л. 408.
25
25 Там же. Л. 410.
26 Там же. Л. 410-410 об.
27
РГАЭ. Ф. 1562. Оп. 1. Д. 28. Л. 12-13.
28 РГИА. Ф. 1290. Оп. 2. Д. 896. Л. 412 об.-413.
29
Там же. Л. 413 об.
30
30 РГАЭ. Ф. 1562. Оп. 1. Д. 28. Л. 12.
31
31 РГИА. Ф. 1290. Оп. 2. Д. 896. Л. 414-414 об.
32 РГАЭ. Ф. 1562. Оп. 1. Д. 28. Л. 21.
33
Там же. Л. 38.
34
Там же. Л. 37.
35
Там же. Л. 265.
36 Там же. Л. 265-266.
37
Там же. Л. 266.
38 См.: Там же. Л. 272-273.
39
Вестник Статистики. 1919. № 1. С. 163.
40
Там же.
41 РГАЭ. Ф. 1562. Оп. 1. Д. 30. Л. 12.
42
Вестник Статистики. 1919. № 1. С. 163.
43
Там же. С. 164.
44
44 Там же. С. 164-165.
45 См.: Там же. С. 165-169.
46 РГАЭ. Ф. 1562. Оп. 1. Д. 30. Л. 10.
47
Состав редакционной комиссии см.: РГАЭ. Ф. 1562. Оп. 1. Д. 30. Л. 10.
48
Народное хозяйство. Орган Костромского губернского совета народного хозяйства. 1918. № 2. С. 34.
49
Попов П.И. Государственная статистика и В.И. Ленин // Вестник статистики. 1988. № 7. С. 49.
50 Там же. С. 52.
51 РГАЭ. Ф. 105. Оп. 1. Д. 27. Л. 19.
52
52 Там же. Л. 20.
53
См.: ГАРФ. Ф. Р-130. Оп. 2. Д. 2. Л. 78-79; Хрящева А.И. К десятилетию советской государственной
статистики // Статистика и народное хозяйство. Статьи и материалы. Вып. 4. М., 1929. С. 6.
54
Владимир Ильич Ленин. Биографическая хроника. Т. 5. М., 1974. С. 584.
55 См.: РГАЭ. Ф. 1562. Оп. 1. Д. 37. Л. 47-53.
56 ГАРФ. Ф. Р-130. Оп. 2. Д. 2. Л. 132-133, 143-144.
57
См.: Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства (далее: СУ). 1918.
№ 55. Ст. 611; № 67. Ст. 729; № 70. Ст. 766.
58
Вестник статистики. 1919. № 2-3. С. 149. Кроме того, СНК в заседании 21 ноября 1918 г. утвердил список членов Коллегии ЦСУ, в состав которой вошли известные статистики, начало деятельности которых относится еще к концу XIX столетия: Е.В. Пашковский, А.И. Хрящева, Ф.Г. Дубовиков, С.М. Богословский, П.А. Вихляев, В.Г. Михайловский, Т.И. Семенов, И.А. Поплавский, В.В. Степанов и другие. Следует отметить, что Коллегия была сформирована исключительно по профессиональному признаку, без учета партийной принадлежности указанных лиц, их социального происхождения и т.п. См.: РГАЭ. Ф. 1562. Оп. 1. Д. 12. Л. 43.; Оп. 307. Д. 2780, 3994, 457, 2946, 3312,16, 3568, 2964, 358, 1152,
396, 633, 2429, 3550, 2674.
59
Вестник статистики. 1919. № 1. С. 163.
60 СУ. 1918. № 67. Ст. 729.
