CC BY
12
ства перед реабилитированным необходимо обязать в форме решений судебных органов соответствующие организации совершить определенные действия по восстановлению конкретных прав реабилитированного6, тем не менее оптимизации реституции как правового последствия реабилитации будет способствовать наличие в судебных решениях перечня конкретно предписываемых действий.
Правовые последствия реабилитации, связанные с моральной ответственностью государства, в определенной мере взаимосвязаны и с его правовосстановитель-ной ответственностью. Ввынесение решения реабилитирующего характера — это восстановление социальной справедливости, а восстановление честного имени и репутации можно рассматривать как категорию морального свойства. Эта взаимосвязь усматривается из содержания ч. 2 ст. 138 УПК, регламентирующей восстановление реабилитированному званий, классных чинов и возвращение государственных наград.
Вместе с тем правовые последствия, связанные с возмещением морального вреда, гораздо шире. В ст. 136 УПК предусматриваются возможность компенсации морального вреда в денежном выражении, принесение официального извинения от имени государства прокурором, опровержение порочащих сведений в средствах массовой информации, направление информации о реабилитации лица по месту работы, жительства или учебы.
Правовые последствия реабилитации, вытекающие из имущественной ответственности государ-
ства, заключаются в возмещении реабилитированному имущественного вреда, включающего заработную плату, пенсию, пособия и ряд других средств, которых реабилитированный лишился в связи с уголовным преследованием. Однако возмещение морального вреда в денежном выражении, несмотря на наступающие в таких случаях материальные затраты, является следствием моральной ответственности государства.
Таким образом, в основе правовых последствий реабилитации изначально заложена реализация предусмотренной законодателем ответственности государства за действия специально уполномоченных органов и должностных лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство, особенности которой определяются ее специфическими свойствами.
1 Алексеев С.С. Общая теория права: Учебник. 2-е изд. — М., 2009. С. 199.
2 См.: Марченко М.Н. Российская юридическая энциклопедия / Под ред. А.Я. Сухарева. — М., 1999. С. 1098.
3 См.: Денисов Ю.А. Общая теория правонарушения и ответственности. — Л., 1983. С. 141.
4 Климова Г.З. Реабилитация как правовой институт: Ав-тореф. ... канд. юрид. наук. — Сочи, 2004. С. 124—125.
5 Проблемы возмещения ущерба, причиненного гражданам государственными и общественными организациями / П.Р. Ставиский, А.С. Васильева, Г.Е. Петухов// Сов. гос-во и право. 1988. № 8. С. 23.
6 См.: Климова Г.З. Указ. соч. С. 140.
ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ БОРЬБЫ С ДОЛЖНОСТНЫМИ ПРЕСТУПЛЕНИЯМИ СОТРУДНИКОВ МИЛИЦИИ В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ
Е.А. ОСТАНКОВИЧ,
адъюнкт кафедры истории государства и права Московского университета МВД России
Аннотация. Анализ современного российского законодательства в сфере правового регулирования деятельности милиции позволяет сделать вывод, что существующая нормативно-правовая база противодействия должностной преступности сотрудников милиции требует серьезного и комплексного реформирования. Причины недостатков системы организационно-правового регулирования рассматриваемой сферы скрываются в условиях и особенностях создания этой системы в 1990-е годы. Автор определил основные особенности формирования этой сферы правоотношений и сделал вывод, что именно они обусловливают недостаточную эффективность системы сегодня.
Ключевые слова: милиция, должностные преступления, коррупция, правовое регулирование, организационно-правовая база, служба собственной безопасности.
PARTICULARITIES OF FORMATION AN ORGANIZATIONAL
AND LEGAL REGULATION SYSTEM WITHIN THE FRAMEWORK OF STRUGGLE AGAINST POLICEMEN'S MALFEASANCES IN POST-SOVIET RUSSIA
E.A. OSTANKOVITCH
graduate student of history of state and law department of Russian Ministry
of the Interior Moscow University
The Summary. Analyze of the modern Russian legislation in the legal regulation area of police activities permits to draw a conclusion that the actual juridical base of policemen's malfeasances counteraction requires serious and integrated reforms. The author supposes that the reasons of organizational and legal regulation system shortcomings in this sphere lie in conditions and particularities of its creation in the 90's. The author defines princi pal particularities of this legal relationshi p sphere formation and comes to the conclusion that there are precisely these particularities which explain insufficient efficiency of this system today.
Key words: police, malfeasances, corruption, legal regulation, organizational and legal base and inherent security service.
6 марта 1991 г. был принят Закон СССР «О советской милиции». Этот нормативный правовой акт должен был стать основой для обновления правового регулирования деятельности милиции, своеобразной конституцией основ правоохранительной деятельности в Советском Союзе. В нем были отражены общие положения организации милиции, принципы и задачи, права и обязанности сотрудников, правовая основа деятельности и особенности прохождения службы.
В Законе СССР «О советской милиции» разграничиваются функции между союзной и республиканской милицией (ст. 10). Полномочия в сфере противодействия коррупции находились в компетенции союзных органов. Было определено, что «к ведению союзной милиции относится борьба с наиболее опасными преступлениями, организованной преступностью, коррупцией и наркобизнесом, преступлениями на почве национальной или расовой вражды или пренебрежения, преступлениями, носящими межреспубликанский, общесоюзный и международный характер».
Перед республиканской милицией, которая выполняла все основные функции по обеспечению правопорядка и общественной безопасности, по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, задачи борьбы с должностными правонарушениями и коррупцией конкретно не ставились. Ввиду отсутствия службы собственной безопасности, которая была создана в декабре 1995 г., а также других органов, напрямую занимавшихся преступлениями в среде сотрудников милиции, контроль над служебной дисциплиной и законностью был ослаблен.
В обстановке крайней нестабильности в государстве и на фоне латентного на тот момент противостояния союзной власти и РСФСР начинается масштабное реформирование правовых основ деятельности
милиции. Руководство страны прекрасно понимало возможную решающую роль такого мощного силового ведомства, как МВД, в возникшем внутриполитическом конфликте.
18 апреля 1991 г., т.е. через месяц после издания Закона СССР «О советской милиции», принимается Закон РСФСР «О милиции». Впоследствии этот документ претерпел множество изменений, но продолжает действовать и сегодня. Одновременно с этим правовым актом издается постановление Верховного Совета РСФСР от 18 апреля 1991 г. № 1027-1 «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О милиции». Этот документ вместе с положениями Закона о милиции имел следующие особенности:
согласно п. 1 постановления Закон о милиции вводился в действие сразу после его опубликования. Кроме того, на момент его издания после принятия Закона СССР «О советской милиции» прошло 43 дня. Для документа такого уровня срок разработки и вступления в силу явно недостаточен. Если принимать во внимание множество функций, возложенных на МВД, а также специфику работы милиции, то нормативный правовой акт, занимающий центральное место в системе правового регулирования деятельности ведомства, требует особого внимания законодателя. Закон о милиции имел серьезные недоработки, что подтверждается многочисленными его изменениями. В частности, он практически не содержал руководящих предписаний в сфере противодействия должностной преступности сотрудников милиции, а отдельные его положения, наоборот, создавали благоприятную почву для развития этого явления;
п. 7 постановления предписывал: «Считать не действующим на территории РСФСР Закон СССР от 6 марта 1991 года «О советской милиции» в части, противоречащей Закону РСФСР «О милиции». По
правовому статусу союзный закон находится выше закона РСФСР, и все документы, принимаемые в республиках, должны были соответствовать ему и лишь конкретизировать закрепленные положения с учетом особенностей конкретного государственного образования. Отменять или приостанавливать отдельные части закона СССР документы уровня союзных республик вообще не вправе. Кроме того, оба документа были построены на общих принципах, и вопросы изначальных противоречий должны были быть разрешены до обнародования законов. Примечателен тот факт, что вопросы борьбы с коррупцией и организованной преступностью (т.е. основные составляющие должностной преступности сотрудников милиции) находились в поле деятельности органов внутренних дел СССР. Закон о милиции, неправомерно заменив союзный нормативный правовой акт, вообще не уделил этой сфере никакого внимания;
пп. 3 и 4 постановления предписывали разным органам государственной власти в кратчайшие сроки представить в Верховный Совет РСФСР комплекс законопроектов, регулирующих деятельность милиции и внести изменение в существующие законодательные акты.
Уже тогда готовилась почва для привлечения на сторону руководства РСФСР работников правоохранительных органов и превращения милиции в жестко подчиненную исполнительной власти структуру. Все документы имели цель унифицировать служебную деятельность милиционеров в рамках нового правоохранительного законодательства, где центральным элементом был Закон о милиции. Он не определял принципы и механизм обеспечения законности, борьбы с должностными преступлениями и дисциплинарными правонарушениями. Вся организационно-правовая база, созданная под этот правовой акт, обладала объемом недоработок, присущих основному руководящему документу.
Одним из основных исторических событий в формировании системы организационно-правового регулирования в сфере борьбы с должностными преступлениями сотрудников милиции в постсоветской России стало создание службы собственной безопасности. Фактически после создания МВД России в 1966 г. инспекции по личному составу ОВД прекратили проводить дознание по фактам совершения должностных преступлений и занимались служебными расследованиями нарушений дисциплины и социалистической законности.
Конечно, ОВД по-прежнему оставались подконтрольными. За деятельностью милиции следили органы партийно-государственного контроля ЦК КПСС, народного контроля СССР и органы государственной безопасности. Кроме того, ст. 126 УПК РСФСР 1960 г. относила все дела о должностных пре-
ступлениях сотрудников милиции к подследственности прокуратуры. Предварительное следствие по этим преступлениям в полном объеме возлагалось на следователей органов прокуратуры.
Несмотря на такой многоаспектный контроль со стороны целого ряда государственных и общественных органов, он ограничивался лишь сферами предупреждения и расследования. Эффективная в этой области сфера выявления путем проведения оперативно-розыскных мероприятий осталась неосвоенной. Специального органа или хотя бы подразделения, занимающегося выявлением преступников в среде милиционеров путем проведения установленных законом мероприятий, просто не существовало. Осуществлением этих действий занимались сами сотрудники милиции, что не могло не отразиться на эффективности оперативно-розыскных функций.
Принятие Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» стало одной из последних причин, окончательно обусловивших необходимость создания специального органа, который будет эффективно и в строгом соответствии с законом выявлять преступные элементы в среде сотрудников милиции.
Управление собственной безопасности МВД России было создано во исполнение п. 3 Указа Президента РФ от 18 декабря 1995 г. № 954. Первое Положение о нем утверждено приказом МВД России от 26 февраля 1996 г. № 129.
Безусловно, появление подразделений Управления собственной безопасности МВД России благоприятно отразилось на состоянии законности и дисциплины в рядах сотрудников милиции. Криминогенная обстановка, сложившаяся в ОВД в начале 90-х годов, изменилась в положительную сторону. Вместе с тем работа Управления не лишена недостатков, многие из которых требуют скорейшего и серьезного реформирования. Создание Управления в 1996 г. ввиду почти 30-летнего отсутствия подобной структуры, конечно, повысило эффективность борьбы с должностными преступлениями, но условия изначального формирования подразделения определили в нем глубинные противоречия.
Основным является сочетание в этой структуре двух противоположных сфер деятельности: защита и обеспечение безопасности самих сотрудников милиции и в то же время «карательные функции», что следует из задач, поставленных перед подразделениями Управления собственной безопасности МВД России. Очевидно, что Управление должно заниматься непосредственной защитой сотрудников и их интересов от преступных действий криминальных элементов, а также от неправомерных действий органов государственной власти. Вопросами пресечения, предупреждения и расследования должностных преступлений должна заниматься отдельная структура.
Такое образование, к сожалению не создано, и его функции пока подменяет Департамент собственной безопасности МВД России.
Можно предположить, что противоречие возникло в силу того, что в 1995—1996 гг. возникла необходимость создания подобных служб в безотлагательном порядке. Несовершенство организационно-правовой системы регулирования деятельности милиции, а также обострившиеся проблемы кадрового, материально-технического и правового обеспечения привели к временным мерам по объединению противоречивых функций в рамках одной службы. К сожалению, эти меры приобрели постоянный характер, и реформирование в этой области было приостановлено.
Кроме того, в Управлении собственной безопасности МВД России пересекались полномочия с другими подразделениями милиции, в частности инспекциями по личному составу ОВД. Современная организационно-правовая база регулирования деятельности милиции в сфере борьбы с должностными преступлениями не определяет в полной мере раз-
граничение функций между службами. Инспекции в ходе проведения служебных проверок по фактам нарушений служебной дисциплины зачастую вторгаются в компетенцию Управления и при этом вынуждены продолжать работу по рассматриваемым материалам. И наоборот, нередко подразделения Управления вынуждены осуществлять деятельность, отнесенную законом к компетенции инспекций, кадровых служб и штабных подразделений.
Таким образом, существующая нормативно-правовая база противодействия должностной преступности сотрудников милиции, а также система органов и служб, занимающихся поддержанием законности и пресечением правонарушений в рядах милиционеров, требуют серьезного и комплексного реформирования. Причины недостатков и перекосов системы организационно-правового регулирования этой сферы скрываются в условиях и особенностях создания этой системы в 90-е годы. Необходимо детально изучить эти обстоятельства в целях выявления изначальных противоречий системы и совершенствования ОВД.
КОНКЛЮДЕНТНЫЕ ДЕЙСТВИЯ В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА
М.С. ПАХОМОВ
Аннотация. В статье рассматриваются конклюдентные действия, пронизывающие сферу реализации права; автор приходит к выводу, что в конклюдентной форме право реализуется не только на стадии применения, но и на стадиях исполнения, использования и соблюдения.
Ключевые слова: акт применения права, конклюдентные действия, исполнение, использование, соблюдение.
The Summary. this article discusses the conclusive action, searching the area of law. As a result, the author concludes that the conclusive form of right is exercised not only at the stage of application, but also at the stage of enforcement, management and compliance.
Key words: an act of law, conclusive action, performance, utilization, compliance.
К числу понятий, изучаемых теорией государства и права, относится акт применения права. Деление актов применения права на акты-документы и акты-действия в настоящий момент общепризнано1. Актам-действиям исследователи уделяют, как правило, меньше внимания, чем актам-документам, а то и вовсе уклоняются от их рассмотрения. Например, Д.Д. Мещеряков в своем диссертационном исследовании оговаривается, что основное внимание он будет уделять актам-документам, «которые, пожалуй, наиболее ярко отражают особенности внешней формы правоприменения»2. Однако, в чем состоит эта сравнительная «яркость», автор не счел необходимым объяснить. Аналогичное замечание можно высказать в адрес А.В. Малько, который в публикации на тему
«Правовые акты как основное средство реализации правовой политики» необоснованно и неаргументированно «заужает» проблематику до исследования актов-документов3.
Такая позиция по отношению к актам-действиям несправедлива. Ее можно сравнить с позицией зубного врача, который неохотно берется за лечение сложного зуба, так как оно более кропотливо и может повлечь осложнения. При таком подходе к лечению пациенту еще долго придется страдать от зубной боли.
Акты-действия — по мнению Н.И. Матузова и А.В. Малько — могут быть подразделены на словесные (распоряжение или резолюция руководителя подчиненному совершить определенное действие) и
