CC BY
397
УДК 316.343.656:323.37:35.082
ЛИТВИНЦЕВА Е.А. Особенности формирования
кадрового состава государственной гражданской службы
В статье затрагиваются проблемы формирования кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации. Раскрываются принципы его формирования. Предлагаются пути оптимизации кадрового состава государственных органов.
Ключевые слова: кадровая политика, принципы формирования кадрового состава, государственная гражданская служба.
Обеспечение эффективного функционирования государственной гражданской службы Российской Федерации как особой профессиональной служебной деятельности, реализация задач по качественному укреплению аппарата государственных органов возможны только на основе оптимизации кадрового состава государственных гражданских служащих, кардинального совершенствования кадровой работы, разработки эффективных механизмов реализации кадровой политики в органах государственного управления.
В настоящее время система формирования кадрового состава государственной гражданской службы, ее важнейшие компоненты, механизмы и технологии определены на законодательном уровне, то есть имеют обязательный характер. В федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» подчеркивается, что при формировании кадрового состава государственной службы его основу должны составлять специалисты, способные в современных условиях использовать в работе эффективные технологии государственного управления.
Оптимизация кадров гражданской службы может осуществляться как за счет более качественного отбора кадров с приме-
нением современных кадровых технологий, так и за счет развития уже имеющихся профессиональных знаний, навыков и умений либо формирования новых, в том числе за счет самообразования. Особую роль играет внедрение технологий, обеспечивающих более рациональное использование кадров федеральной государственной гражданской службы, их расстановку в соответствии со способностями и профессионально-квалификационной подготовкой, стимулирование качества и эффективности труда государственных гражданских служащих, планирование их должностного роста.
Подчеркнем, что формирование кадрового корпуса возможно на основе базовых принципов развития кадров государственной гражданской службы:
во-первых, конституционный принцип равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе, что нашло отражение в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также в иных нормативных правовых актах, где определены профессионально-квалификационные требования к лицам, замещающим должности государственной гражданской службы;
во-вторых, принцип рациональной достаточности, требующий определения количества и качества кадров в зависимос-
ти от объема и содержания функций и компетенции органа власти;
в-третьих, учет экономического состояния государства, его возможности содержать аппарат управления, обеспечивать необходимые условия для профессиональной служебной деятельности кадров государственного управления и реализации социальных гарантий;
в-четвертых, обеспечение профессионального и должностного развития государственных гражданских служащих, создание условий для реализации профессионального потенциала работников;
в-пятых, обеспечение стабильности состава кадров государственной гражданской службы, ликвидация практики принятия кадровых решений по субъективному принципу.
На наш взгляд, подлежит обсуждению нормативное определение квотного принципа отбора на государственную гражданскую службу представителей ряда социальных групп, что имеет место в ряде зарубежных стран и является реализацией принципа поддержки социально не защищенных слоев населения.
Возможно использование методов нормативного регулирования количества государственных гражданских служащих с учетом численности населения, а также нормирования численного состава кадровых служб в зависимости от общего количества работающих в государственном органе.
Интерес представляет рекомендательное определение количества работников с учетом объема работы, уровней управления, специфики функций и компетенций конкретных государственных органов, что также имеет место в ряде зарубежных стран. Таким образом, можно определить методы управляющего воздействия на процессы формирования профессионально-квалификационной и должностной структуры кадрового состава.
Экспертный опрос кадрового состава федеральной государственной гражданской службы, проведенный в ноябре 2009 года, показывает, что предпочтительными источниками формирования кадрового корпуса являются следующие: из выпускников вузов - 54,6%;
из муниципальных органов - 39,2%; из сферы бизнеса - 30,9%; из общественных (в т.ч. политических) организаций - 19,6%;
из бывших военных - 18,6%; из бывших сотрудников правоохранительной службы - 13,4%;
из других источников - 18,6%1. В целом общие причины, негативно влияющие на кадровую политику в государственных органах, можно разделить на три группы:
1. Недостаточный уровень профессиональной составляющей в кадровой политике и практике управления персоналом (субъективизм в выдвижении кадров, отсутствие связи между карьерным продвижением и уровнем профессионализма, отсутствие стимулов к реальному повышению профессионализма и к карьерному росту, а также несоответствие уровня образования к требованиям замещаемой должности).
2. Низкая эффективность системы профессионального образования. В эту группу входят: неоправданно большая численность вузов, качество подготовки в которых не контролируется государством, низкая оплата труда преподавательского состава в государственных вузах.
3. Распространение негативных процессов в обществе и в состоянии общественного мнения. Состав этой группы негативных причин образуют: терпимое отношение к проявлениям непрофессионализма; падение престижа профессионального образования; снижение спроса на специалистов высокой квалификации2.
В целом общий перечень основных мер, способствующих оптимальному формированию кадрового состава государственной гражданской службы, может включать в себя следующие действия:
1. Формированию эффективного кадрового состава государственной гражданской службы существенно мешает отсутствие органа управления государственной гражданской службой на федеральном уровне, хотя в различных государственных органах созданы структурные подразделения (департаменты, управления), осуществляющие управление государ-
ственной гражданской службой и кадрами и реализующие кадровые механизмы, технологии и процедуры. Отсутствие полномочного федерального субъекта управления государственной гражданской службой затрудняет реализацию законодательных положений о государственной гражданской службе, приводит к неупорядоченности решения основных вопросов ее функционирования - формирования кадрового состава, стимулирования служебной деятельности, прохождения службы и пр. Хотя в нормативных правовых документах закреплена целевая установка создания системы управления государственной службой - координация деятельности государственных органов по различным вопросам прохождения и прекращения государственной службы, в настоящее время она не создана. Согласно федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (20092013 годы)» единую систему управления государственной службой предстоит создать в ближайшие годы. В компетенцию органа по управлению государственной гражданской службой должна входить (в числе других) реализация функции по разработке проектов нормативных правовых документов, регламентирующих формирование кадрового корпуса и реализацию кадровой политики в органах государственного управления. Данный орган может осуществлять мониторинг развития кадрового состава государственной гражданской службы, анализ количественных и качественных параметров его развития, оценку профессиональных, деловых, личностных, моральных качеств работников, прогнозирование потребностей в кадрах необходимой квалификации, определение профессий и возможных вакантных должностей, контроль за реализацией кадровых технологий, стимулирование добросовестной и эффективной деятельности и пр.
2. В условиях демографического кризиса, существенного изменения половозрастной структуры общества, уменьшения состава трудоспособного населения, особенно молодого возраста, значитель-
ные трудности возникают при формировании профессионально-возрастной структуры кадрового состава государственной гражданской службы. Предстоящий в ближайшее десятилетие уход со службы специалистов старших возрастов обостряет проблему пополнения кадров молодыми творческими высококвалифицированными специалистами. К тому же среди государственных гражданских служащих 72% составляют женщины, имеющие более высокий уровень профессионального образования, чем мужчины. Поэтому одной из важнейших проблем формирования и развития кадрового состава является разработка практических мер по ускоренному притоку на государственную гражданскую службу молодежи, развитию профессионализма у служащих среднего возраста, эффективному использованию профессионально-личностных способностей служащих среднего поколения. Следует развивать профессиональную ориентацию выпускников средних учебных заведений, пропагандировать престиж профессии государственного гражданского служащего, в т. ч. и в средствах массовой информации. Нивелированию диспропорции в половозрастной структуре государственных гражданских служащих может служить расширение приема на службу выпускников вузов, в том числе получивших образование по договорам на обучение, молодых муниципальных служащих, продвижение молодежи на руководящие должности, создание в государственном органе определенного количества вакантных должностей для выпускников вузов, а также замещаемых по принципу ротации кадров из кадрового резерва. Следует расширить практику назначения на руководящие должности лиц, состоящих в федеральном резерве управленческих кадров, особенно находящихся в возрасте до 35 лет, увеличить объем социальных гарантий для молодых государственных гражданских служащих, в том числе через выдачу жилищных субсидий, поддержку молодых семей, создание условий для получения дополнительного профессионального образования, возможности
прохождения стажировок, в том числе за рубежом.
3. В последние годы отмечается усиление по сравнению с предыдущими годами тенденции излишнего роста численности государственных гражданских служащих, а также диспропорции в поступлении на государственную гражданскую службу работников различных категорий : увеличенные темпы роста численности лиц, замещающих должности категории «руководители», «помощники (советники)», «обеспечивающие специалисты», при относительном незначительном росте работников категории «специалисты». Для нивелирования данной тенденции следует реализовать меры по продвижению работников категории «специалисты» на более высокий управленческий уровень (например, на уровень помощников (советников), руководителей), шире использовать механизмы кадрового резерва и ротации кадров, разработать механизмы стимулирования эффективной профессиональной деятельности через реализацию социальных гарантий. Важно использовать методы стратегического кадрового планирования для определения реальной и перспективной потребности в кадрах конкретной квалификации и специализации, ориентироваться на возможности их переобучения и переквалификации, учебы в магистратуре и аспирантуре, шире использовать имеющийся индивидуальный потенциал работников.
4. Преимущественное занятие руководящих должностей на федеральном и региональном уровнях лицами старшего и предпенсионного возраста создает трудности для карьерного роста лиц молодого и среднего возраста. Нивелирование данной тенденции возможно осуществить посредством создания особых механизмов подготовки перспективного персонала, в частности через стажировку на руководящих должностях, внутриаппаратную ротацию кадров, участие в важных совещаниях перспективных работников, знакомство с практическим опытом управления при обсуждении стратегий и программ развития государственного органа. Следует шире использовать возможности ме-
тода делегирования полномочий для передачи ряда управленческих функций нижестоящему уровню управления, подготовки альтернативных предложений и проектов молодыми работниками. Перспективен метод индивидуального кураторства (коучинга) при подготовке на выдвижение на руководящие должности, в рамках которого не только происходит знакомство с практикой управления, но и передача наставником индивидуального опыта, профессионального мастерства, знаний, навыков умений.
5. Анализ развития кадрового состава государственных гражданских служащих выявил несоответствие базового и дополнительного профессионального образования у определенной части государственных гражданских служащих установленным квалификационным и должностным требованиям. Хотя правила поступления на гражданскую службу, заключающиеся в конкурсном отборе претендентов на замещение вакантной должности на основе оценки уровня их профессиональной подготовки, определены законодательно, они носят обобщенный характер, не адаптированы к специфике деятельности государственного органа и требуют конкретизации. В зависимости от направления деятельности органа государственной власти и реализуемых государственных функций, государственной кадровой стратегии, формирования дополнительных профессиональных должностных компетенций необходимо принятие нормативных правовых документов, конкретизирующих квалификационные и профессиональные требования к специфике работы органа государственной власти. Возможна организация проверки профессионального уровня претендентов (несмотря на наличие высшего образования) через проведение специальных экзаменов с учетом уровня управления и сферы будущей деятельности, специализированных тестов, установление нормативов профессиональной деятельности, проверки качества работы на предыдущей должности, использование метода рекомендаций с прежнего места работы и пр.
6. В последние годы отмечается изменение образовательного профиля государственных гражданских служащих в сторону доминирования общей гуманитарной подготовки. В перспективе с развитием производства, переходом страны на инновационные технологии в большей степени потребуется расширение инженерно-технического образования. В целях нивелирования диспропорций в образовательном профиле и с учетом стратегии развития Российского государства необходимо осуществлять отбор кадров в соответствии с необходимыми профессиональными качествами, в том числе через заключение договоров на обучение. Следует осуществлять профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных гражданских служащих по перспективным направлениям развития государственной гражданской службы, для чего следует обновить государственные требования к стандартам и образовательным программам, адаптировать содержание обучения к практике и потребностям развития экономики страны. Формирование государственного заказа на образовательные услуги необходимо реализовывать с учетом необходимости качественного обновления кадров, новой стратегии развития государственного органа, программы государственного органа по профессиональному развитию, индивидуального профессионального планирования деятельности государственных гражданских служащих.
7. За последние годы в связи с совершенствованием военной и правоохранительной службы существенно возросла численность государственных гражданских служащих в военных и правоохрани-
тельной органах, причем, как правило, за счет бывших военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов. В связи с этим возникло немало социально-служебных проблем у этих работников, особенно у тех, кто еще не имеет права на пенсию. Следует в нормативных правовых документах определить специфические условия изменения правового статуса служащих в связи с их переходом из одного вида государственной службы в другой (зачтение стажа, исчисления уровня зарплаты, перечня социальных гарантий и др.).
Таким образом, отбор наиболее подготовленных в профессиональном плане специалистов, развитие системы карьерного продвижения, перспективное кадровое планирование, совершенствование системы социальных гарантий во многом определяют эффективность формирования кадрового состава государственной гражданской службы. Важно подчеркнуть, что количественный и качественный состав государственной гражданской службы, их баланс и соотношение должны быть достаточными для реализации функций и компетенций органов государственной власти.
1 Подробнее см.: Тавокин Е.П. Качество управленцев для качества управления (анализ кадрового состава федеральной государственной гражданской службы) // Государственная служба. 2010. № 1. С. 44.
2 Подробнее см.: Государственная служба и кадровая политика: теория и практика: Информационно-аналитические материалы по результатам исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации в 2002-2006 годах. М., 2007.
