CC BY
97
7Т Т. Камалова
ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ КАДРОВ СУДЕБНЫХ ОРГАНОВ УРАЛА В ГОДЫ НЭПА
В стаггье сделана попытка анализа состояния кадровой проблемы судебных институтов 1920-х гг., когда в недрах нэпа формировалась административно-командная система. Исследован состав судей в РСФСР и на Урале по различным параметрам: партийность, социальное положение, образование, стаж работы. Прослежена эволюция кадровой политики власти в отношении судебных органов.
Ключевые слова: нэп, административно-командная система, кадровая политика, судебные органы, региональный материал, подготовка судей, текучесть кадров.
Становление и развитие особой ветви власти — судебной в условиях строительства правового государства в современной России настоятельно требует изучения истории суда. Особый интерес в этом плане представляет эпоха 1920-х гг.} когда не только шел поиск форм отправления правосудия, но и отрабатывались основные принципы подбора и воспитания судейских кадров. В данной статье автор ставил задачу — проследить влияние теоретических воззрений большевиков на решение проблемы судебных кадров в конкретных условиях нэпа на региональном материале. Понимание большевиками сущности и задач суда как органа власти и управления, учреждавшегося для защиты завоеваний пролетарской революции, определяло и требования, предъявлявшиеся к судейскому корпусу. Основное требование заключалось в следовании политическому курсу Коммунистической партии и Правительства в проведении в жизнь их директив, В «Положении о судоустройстве РСФСР» (1922) были сформулированы критерии для работников судебных органов. В Положении «О судоустройстве РСФСР» 1926 г.1 расширялся круг лиц, которые могли исполнять должность народного судьи. В целом требования к составу судей в 20-е гг. определялись задачами диктатуры пролетариата,
Реализация партийно-классового принципа подбора и расстановки кадров нашла свое воплощение уже в ходе судебной реформы. Личный состав народных судей реформированных местных судов на начало 1923 г. по 60 губерниям и областям (из 6В) характеризовался следующими данными: рабочие и ремесленники составляли 23,7 %; крестьяне — 54,6 %; служащие — 26,7 %. Лиц, имевших высшее образование, было всего 9,9 % от всех (из них высшее юридическое — лишь 8,4 %), среднее — 14,6 %, низшее — 75,5 %. Изменения кадрового состава на 1 января 1924 г. выразились в росте доли рабочих до 27 % от всех (на 3,3 %), крестьян до 56 % (на 1,4 %) и снижении доли служащих до 17 % (на 9,7 %). Если в 1923 г. члены правящей партии в составе народных судей составляли 63 %* то в 1924 г. •— уже 68,7 %2. Эти данные свидетельствуют о тенденции увеличения в составе народных судей коммунистов, рабочих и крестьян и снижения доли служащих, что еще более ухудшило показатели образовательного уровня, Не-
сколько лучше обстояло дело с составом губернских судов. По состоянию на 1 июня 1923 г. он характеризовался следующими показателями: все председатели губернских, судов были членами партии, в том числе с партийным стажем до Октябрьской революции—43,4 %; среди заместителей члены РКП (б) составляли
97,4 %; среди членов губернских судов — 76 %; среди запасных членов губернских судов — 52,5 %3. По социальному составу: из среды рабочих председателей губернских судов было выдвинуто 35 % от общего числа судей; заместителей председателя — 27,8 %, членов суда — 34,7 %, запасных членов суда — 30,9 %. Из крестьян соответственно: 38,3,47,8,35,9 и 30,2 %; остальные — из служащих. С высшим образованием работали председателями судов 11,7 %, заместителями— 11,3 %, членами —18,9 %, запасными членами — 26 %. Со средним образованием соответственно: 28,3,18,2,17,6 и 20,2 %. С низшим образованием — 60,0, 70,5, 63,5 и 51,8 %3. '
Более конкретно состояние и эволюцию судейского корпуса в условиях осуществления новой экономической политики рассмотрим на примере Урала. В ходе экономического районирования в РСФСР в порядке эксперимента была образована Уральская область. ВЦИК и СНК РСФСР законодательно определили структуру и кадровый состав судебных органов в Уральской области4- Уральский обком РКП (б) специальным циркуляром от 4 января 1924 г. констатировал, что назначение и перемещение народных судей следует производить только через областной исполком Советов после согласования с окружными комитетами партии5. Позднее порядок, установленный для Уральской области, нашел законодательное оформление в Положении «О судопроизводстве РСФСР» от 19 ноября 1926 г.1
После районирования состав областного суда и постоянных судебнокассационных сессий в 1924 г. насчитывал 68 человек, в том числе в областном суде — 27, в постоянных сессиях — 41. С 1 октября 1924 г. председателем областного суда стал Б. М. Гурович, член ВКП (б), образование высшее. Его заместители: Г. Л. Падучев, имевший всего два курса рабфака, и Г. И. Боев — образование среднее, оба коммунисты. Из общего числа работников областного суда и постоянных сессий (68 чел.) 53 человека (77,9 %) — члены РКП (б), беспартийные —15. По образованию — с низшим 44 человека (64,7 %), средним — 18, высшим — 8, в том числе юридическим — 7. По социальному происхождению: из рабочих — 35 человек (51,5 %), крестьян — 18, интеллигенции — 15. По стажу работы — до одного года 4 человека, от одного до двух лет — 12, два-три года — 2 и более трех лет 50 (73,5 %). То есть средний работник Уральского областного суда в 1924 г. это член РКП (б), из рабочих, с низшим образованием и стажем работы
в судебных органах более трех лет6.
Низкий уровень политической и правовой грамотности судей, как свидетельствуют архивные документы, приводил к тому, что судьи «не все достаточно ознакомились с советским законодательством», плохо ориентировались в УПК, дела рассматривали по «классовому нюху», «по революционной справедливости». «Этот классовый нюх их и выручает»7. Уральский областной комитет ВКП (б) постоянно держал под контролем качественный состав судейского корпуса всех уровней. В соответствии с указаниями ЦК ВКП (б) Уральский обком партии в июле 1924 г. принял решение, по которому устанавливалось в исполкомах со-14
ветов всех уровней соотношение коммунистов и беспартийных. Беспартийные могли составлять не более трети всех членов этих органов власти8.
Партийный состав судей в 1927-1928 гг. (%)9
Регион 1927 1928
РСФСР 83,3 85,9
Уральская область 79,7 92,5
Курганский округ 100 100
Шадринский округ 100 100
В целом по РСФСР рост партийности среди судей в 1928 г. по сравнению с 1927 г. составил 2,3 %. Партийная прослойка среди народных судей РСФСР за период с 1 июля 1928 г. по 1 января 1930 г. возросла с 87,6 до 93 %10 (рост 5,4 %). По Уральской области рост партийности среди судей в 1928 г. по сравнению с 1927 г. составил 12,8 % (т. е. темпы роста в регионе в 5,6 раза выше, чем по РСФСР в целом). Действительно, в 1926 г. численность коммунистов в составе суда Уральской области составляла 80 %; в 1927 г. —- 84,2 %, 1928 г. — 85,9 %. К 1929 г. в составе народных судов области коммунисты составляли 92,5 %, а в окружных — 98,6 %и. А в отдельных округах партийность среди судей росла ещё быстрее. Так, в Курганском и Шадринском округах уже в 1926 г. доля коммунистов среди народных судей равнялась 97,5 %, среди окружных — 100 %, а в 1927-1929 гг. во всех судебных структурах — 100 %12. На наш взгляд, низкий уровень образования и квалификации, рабоче-крестьянский состав большинства кандидатов ставил партийность в качестве не только главного, но подчас и единственного критерия при отборе на должность судьи.
Надежность государственного аппарата, в том числе и судебных органов, в 20-е гг. была повышена за счет «изобретения» особого способа формирования корпуса руководящих работников — путем создания номенклатуры13. Номенклатура — это перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и общественных организациях, кандидаты на которые предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались партийными комитетами от райкома, горкома до ЦК партии. «Назначенство» как способ управления применялось большевиками с октября 1917 г., но нормативное оформление оно получило лишь в 20-е гг, В1924 г. окружными комитетами ВКП (б) Уральской области была определена номенклатура должностей работников правоохранительных органов Уральской области. В неё были включены: председатель и члены постоянной судебно-кассационной сессии, прокурор и его помощник, председатель коллегии защитников, народные судьи, народные следователи, начальник милиции и др. В Челябинском округе в номенклатуру правоохранительных органов № 1 включено 37 человек14. В Тюменском округе номенклатура № 1 утверждена в количестве 20 человек и номенклатура № 2 — 6015.
Наряду с принадлежностью к правящей Коммунистической партии важнейшим критерием для занятия должности судьи была принадлежность к трудящимся — рабочим и крестьянам. Лозунг «орабочивания» правоохранительных органов как важнейшая составляющая государственного механизма активно реализовывался в системе суда.
Регион Рабочие Крестьяне Служащие Служащие Прочие
РСФСР 33,9 31,3 34,8 34,8 -
Уральская область 39,7 40,2 20,1 20,1 -
Курганский округ 5,8 80,5 13,7 13,7 -
Челябинский округ 16,6 62,5 _ ...«її... ИД 9,8
В целом по Уральской области доля рабочих в составе народных судей было выше, чем по РСФСР на 5,8 %, хотя в округах с аграрной спецификой хозяйства, где основную массу население составляли жители деревни, преобладали крестьяне, причем явной была тенденция к увеличению их доли. В 1927 г. крестьяне составляли 72 % от всех народных судей Курганского округа, в 1928 г. — уже
80,5 %, Характеризуя социальный состав народных судей, следует отметить, что в 1928 г. по РСФСР доля рабочих и крестьян составляла 65,2 %, по Уральской области — 79,9 % (т. е. выше на 14,7 %). Тенденция к сокращению доли служащих характерна не только для области в целом, но и для отдельных округов. Так, в Курганском округе она составляла всего 13,7 % (ниже, чем по области, на 6,4 %, а по РСФСР на 21,1 %). В Шадринском округе служащие в составе народных судей составляли всего 12,5 %17.
Изменения в социальном составе в различных подразделениях судебных органов Уральской области к концу 20-х гг. носили однонаправленный с РСФСР характер. На 1 января 1929 г. по социальному происхождению рабочие в областном суде составляли 14,3 %, в окружных судах — 36 %, в народных судах — 27 %. В судебной системе РСФСР в этот период рабочие в среднем составляли 36 %, то есть окружные суды Урала по этой норме соответствовали республиканскому уровню. Крестьяне в облсуде составляли 14,3 %; в окружных судах — 14 %; в народных — 27 %; служащие соответственно: 71,4 , 28,8 и 37 %18. Председатель Уральского областного суда, отмечая высокий процент рабочих и крестьян среди судей, подчеркивал, что «они не могут похвалиться юридическими познаниями, но зато являются носителями классовой пролетарской правды. Юридические знания приобретаются на опыте, практически»19.
Состояние кадров работников судебных органов Уральской области на протяжении 20-х гг. характеризовалось высокой текучестью. Анализ архивных материалов свидетельствует, что процент сменяемости судей в регионе был значительно выше, чем по РСФСР в целом. Так, в Шадринском округе в 1925-1926 гг текучесть кадров в судебно-следственных участках, т. е. в низовых структурах! составляла 84,5 %. В 1929 г. в округе отмечено 100 % обновление судейского аппарата. В целом по Уральской области за второе полугодие 1926 г в судебноследственных органах выбыло 178 человек, прибыло 186 человек; в первом полугодии 1927 г текучесть составила 42 % от личного состава. В 1929 г (за 9 мес)
77,9 % С00ТаВа °бЛа0ТЙ0ГО °Уда И 0К™ В(£лом“о
СР показатель текучести в конце 20 гг. составил 24 %. Из общего числа лиц
—Х СИ0ТеМУ ПРаВ0ОУДМ’35 % бЫЛИ увмены № проступи!
™ поступки, не совместимые со званием судьи. Уровень текучести среди
ледователей достиг 40 % Текучесть судебных кадров наносила значительный 16
ущерб системе правосудия страны. В судебной практике, как и в иных сферах, опыт может заменить недостаток формального образования. Но высокий уровень текучести кадров приводил к тому, что большинство советских судебных работников оказались и без образования, и без опыта.
Нельзя сказать, что высокая текучесть судейских кадров не беспокоила руководящие партийные и государственные органы. Они пытались выявить причины текучести судебно-следственных работников и принять меры по сокращению и преодолению ее негативных последствий. Следует отметить изменения в расстановке акцентов в анализе причин сменяемости кадров. Так, Курганский окружной комитет ВКП (б) во второй половине 1926 г. среди причин увольнения судей выделял следующие: непригодность выдвиженцев к работе (66,6 % от всех уволенных); привлечение к уголовной ответственности за халатность —16,7 %; перевод на другую работу — 16,7 %22, К концу 1920-х гг. при сохранении причин текучести неполитического характера возрастает такой мотив, как дискредитация советской власти, особенно в условиях массовой «чистки» госаппарата. В 1929 г. основными причинами увольнения судебных работников в РСФСР были: переход на другую работу — 28 %; дискредитация советской власти — 24,7 %; по личному желанию или по болезни — 18,8 %; несоответствие занимаемой должности — 15,3 %; пьянство — 8,5 %; другие причины — 4,7 %23. ,
Текучесть среди судейских работников нередко была связана с низкой заработной платой. Низкий уровень заработной платы судей провоцировал не только текучесть, но и должностные преступления. Неслучайно законодатель в текст Уголовных кодексов 1922-1926 гг. включил особую статью, которая объявила преступлением вынесение судьями из «корыстных или иных видов неправосудного приговора»24. В середине 20-х гг. судейским работникам дисциплинарными судами выносились порицания за работу в качестве подпольных адвокатов, за использование вещественных доказательств в личных целях, за организацию платных выступлений свидетелей на суде и т. п.25. Так, Уполномоченный Уральского областного суда по Курганскому округу в 1925 г. был снят с должности за то, что «в пользовании его тестя в течение двух лет находилось вещественное доказательство —1 лошадь, о чем Уполномоченный не мог не знать»26.
Проблему текучести судебных кадров и их слабой профессиональной подготовки в 20-е гг. пытались решать на всех уровнях: в центральных, областных и окружных исполкомах советов, партийных комитетах, органах судебного управления, о чем свидетельствуют архивные материалы. Так, совещанием прокурорских и судебно-следственных работников Челябинского округа 27 марта 1925 г. было принято решение поставить перед Окружным комитетом ВКП (б) вопрос «о вреде частых перебросок опытных судебных работников на другие участки работы»27. Президиум Уральского областного суда 11 мая 1927 г. также постановил призвать окружные исполкомы Советов «принять все меры к закреплению основных кадров судебных работников и рекомендовал создать институт практикантов для занятия судебных участков и оживить деятельность юридических кружков»28. Во исполнение указаний областного суда уже в 1927 г, в Шадрин-ском округе был введен институт практикантов. За год практикантами стали 18 человек, из них 7 человек заняли должности народных судей, 4 — судебных
исполнителей29. На 1 января 1930 г. в составе судей РСФСР выдвиженцев было
124312. '
Коллегия НКЮ РСФСР по результатам обследования суда Уральской области
в 1929 г. предложила ряд мер. направленных на улучшение кадрового состава суда и прокуратуры области. Среди них жестко был поставлен вопрос о создании в двухмесячный срок резервов из выдвиженцев в органы суда, прокуратуры и следствия «рабочих от станка». С учетом огромной территории области и низкой квалификации низового звена предлагалось создать группы из работников об-лсуда для целевых командировок на места для оказания быстрой и эффективной помощи народным судьям, народным следователям и районным прокурорам .
Регулярная констатация и повторение указаний партийных органов и учреждений судебного управления в течение всего исследуемого периода свидетельствуют, что многочисленные недостатки в работе судов, связанные с текучестью судебно-следственных работников и их слабой профессиональной подготовкой, не были преодолены и к концу 20-х гг. Во многом это обусловлено противоречивостью подходов правящей партии к решению кадровой проблемы в целом. С одной стороны, понимание необходимости укрепления судейского корпуса и повышения его профессиональной подготовки, а с другой — систематические «чистки», перемещения судебных работников по партийной линии; приоритет классово-партийного принципа подбора кадров.
Острота проблемы квалифицированных кадров в области юстиции была связана во многом с состоянием юридического образования в Советской России. В 20-е гг. в РСФСР ежегодно готовилось всего 500 юристов31. Сокращение подготовки юристов и использование немногих профессионалов в областях, далеких от права, привело к тому, что к концу 1920-х гг. значительно снизился и без того невысокий профессионально-образовательных ценз судей. К 1935 г. 84,6 % всех народных судей имели только начальное образование. Это характерно и для народных судей Уральской области. Профессиональных юристов в их составе практически не было. В графе анкеты «основная профессия до судебной работы» судьи указывали: хлебопашец, письмоводитель, рабочий, маслодел, плотник, маляр, отсутствие основной работы и т. д.32
Вместе с тем надо иметь в виду, что в 20-е гг. советские руководители относились к низкому уровню образования кадров юстиции, как к чему-то обычному, и энергичных мер к преодолению этого недостатка не принимали. Работа судей считалась удовлетворительной, пока они выполняли элементарные требования. Именно это имел в виду Серго Орджоникидзе, когда заявил на XV съезде ВКП (б) (декабрь 1927 г.), что «мы не требуем очень много от нашего суда сегодня»33.
В конце 20-х гг. противоречивость кадровой политики правящей партии и Советского государства возросла. Сказалось свертывание нэпа, переход к осуществлению индустриализации и сплошной коллективизации административными методами. Отсюда переход к массовым «чисткам» госаппарата, возведение в абсолют номенклатурного способа подбора и расстановки кадров. Многими ведущими юристами свертывание нэпа было воспринято как сигнал к скорейшему возвращению на старые революционные рельсы правовой политики, воспринимавшей закон как инструктивное приложение к классовому правосознанию каж-18
дого конкретного судьи. Изменение отношения к праву, к революционной законности в конце 20-х гг. хорошо просматривается из материалов XV съезда ВКП (б). В выступлении на съезде А. А. Сольц (член Президиума ЦКК ВКП (б), член Верховного Суда РСФСР) подчеркнул: «...есть законы плохие, и есть законы хорошие... <...> Хороший закон надо исполнять, а плохой — не исполнять... <...> Горжусь тем, что в этом вопросе не можем упрекнуть ни прокурорской надзор, ни судебные органы в том, что они берут на себя смелость исправлять законы или берут на себя смелость истолковывать их по-своему. Они делают то, что им приказал рабочий класс и партия, большего от них требовать нельзя... <...> И поменьше юристов»34.
Кадровая политика Советского государства в отношении судебных работников была направлена на привлечение в состав суда «политически благонадежных» представителей рабоче-крестьянских слоев населения. Большинство работников системы правосудия имели лишь низшее образование. Недостаток образования и профессиональной подготовки компенсировался рабоче-крестьянским происхождением, принадлежностью к коммунистической партии и революционным правосознанием. Способы подбора, расстановки судебных работников во всех структурных подразделениях системы советского суда наглядно свидетельствуют о практическом сращивании в 20-е гг. судебной и исполнительной властей, а также судебной власти с партийной.
Примечания
1 СУРСФСР. 1926. №85. Ст. 624.
2 См.: Кожевников М. В. История советского суда. 1917-1956. М.: Госюриздат, 1957. С. 185; Еженедельник советской юстиции. 1923. № 24. С. 1-2.
3 См.: Кожевниковы,\ В, Указ. соч. С. 186. .
4 СУ РСФСР. 1924. № 20. Ст. 194; Еженедельник советской юстиции. 1923. № 45. С. 10361038.
5 Государственный архив общественно-политической документации (ГА ОПДКО) Ф. 7. Оп. 1. Д. 2. Л. 20.
6 ГАЧО. Ф. Р-1183. Оп. 1. Д. 1. Л. 481; Центр документации общественных организаций Свердловской области (ЦД ООСО). Ф. 4. Оп. 3. Д. 461. Л. 5—6.
7 Государственный архив Пермской области (ГАПО). ф. Р-121. Оп. 1. Д. 36. Л. 319; Ф. Р-129. Оп. 1. Д. 33. Л. 4-5.
8 См.: Урал: век двадцатый. Люди. События. Жизнь: Очерки истории, Екатеринбург: Урал, рабочий, 2000. С. 76.
9 Таблица составлена по: Кожевников М. В. Указ. соч. С. 264-265; ГАКО. Ф. Р-475. Оп. 1.Д. 287. Л. 45; Д. 28. Л. 57; Д. 42, Л. 68.
10 Два года работы (1928/29 1929/30 гг.): Материалы к отчету Правительства РСФСР на XV Всероссийском съезде Советов. М., 1931. С. 149—150.
11 Инструктивный доклад Уральского областного суда о работе судебных органов Уральской области за 1926-1927 гг. Свердловск, 1927. С, 4; ГАКО. Ф. Р-472. Оп, 1.Д. 40. Л. 66.
12 ГА ОПДКО. Ф. 7. Оп. 1, Д. 132. Л. 200; ГАКО. Ф. Р. 475. Оп. 1. Д. 40. Л. 66.
13 Вопросы номенклатуры рассматривались следующими авторами: Восленский М. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза, М., 1991; Коржихжа Т. Д., Фигат-нер Ю. Ю. Советская номенклатура: становление, механизмы действия // Вопр. истории. 1993. № 7. С. 25-38; Павлов К Я. Становление контроля партийной номенклатуры над правоохранительной системой в 1921-1925 годах //Вопр. истории. 1994. Ха 1.С. 32-48.
14 Государственное учреждение «Объединенный государственный архив Челябинской области» (ГУ ОГАЧО). Ф. 75. Он. Г, Д. 241. Л. 187; Д. 390. Л. 214.
15 Государственный архив общественных и политических объединений Тюменской области (ГА ОПОТО),Ф. 3. Оп. 3. Д. 1065. Л. 10-12; Ф. 46. Оп. 1. Д. 767. Л. 12.13.
16 Подсчитано по: Кожевников М. В. Указ. соч. С. 264; ГА ОПДКО, Ф. 7. Оп. 1. Д. 297. Л. 2728; ГАКО. Ф. Р-475. Оп. 1. Д. 287. Л. 45; Д. 40. Л. 66; Д. 42. Л. 68; Д. 28. Л. 57; ГАЧО. Ф. Р-135. Оп. 1. Д. 97. Л. 18.
17 ГА ОПДКО. Ф. 7. Оп. 1. Д. 132. Л. 100; ГАКО. Ф. Р-475. Оп. 1. Д. 2. Л. 57.
1В ГАПО. Ф. Р-154. Оп. 1. Д. 60. Л. 6.
19 Известия Уральского областного исполкома. 1927. № 15. С. 17; ГАКО Ф. Р-475. Оп. 1. Д. 4. Л, 66.
20 См.: Соломон Л Советская юстиция при Сталине: Пер. с англ. М.: РОССПЭН, 1998. С. 33.
21 ГА ОПДКО. Ф. 7. Оп. 1. Д. 132. Л. 199.
22 ГАКО. Ф. Р-475. Оп. 1. Д. 287. Л. 47.
23 СУ РСФСР. 1922. № 15. Ст. 133.
24 См.: Соломон Я Указ. соч. С. 55.
25 ГА ОПДКО. Ф. 7. Оп. 1. Д. 1058. Л. 62.
26 ГАКО. Ф. Р-281. Оп. 1. Д. 21. Л. 30.
27 Там же. Ф. Р-475. Оп. 1. Д. 4, Л. 66-67.
28 ГАГШ. Ф. Р-279. Оп. 1. Д. 1. Л. 78.
29 ГАПО. Ф. Р-154. Оп. 1. Д. 56. Л. 45-46.
30 См.: Панкратов С. А, Кадры советской прокуратуры И На страже советских законов. М, 1972. С. 138,
31 ГАКО. Ф. Р-475. Оп. 1. Д. 42. Л. 12,49, 50,68,75, 82.
32 Цит. по: Соломон П. Указ. соч. С. 59.
33 Цит. по: XV съезд ВКП (б). Стенографический отчет. М.; Л., 1928. С. 475,476, 534.
