CC BY
22
Жукова Наталья Владимировна
Особенности формирования и развития государственно-правовых механизмов обеспечения экологической политики в России с 1917 г. по настоящее время
В статье освещаются этапы формирования экологической политики в России, воплощенной в рамках действия трех различных государственно-правовых механизмов. Выявляются особенности этих механизмов и их недостатки. Делается вывод о том, что в настоящее время необходимо переориентировать экологическую политику с обеспечения экологической безопасности на формирование благоприятной окружающей среды.
Ключевые слова: экологическая политика России, государственно-правовой механизм обеспечения, природопользование, охрана окружающей среды, право на улучшенную окружающую среду, право на благоприятную окружающую среду, право на экологическую безопасность.
Features of the formation and development of state legal mechanisms to ensure environmental policy in Russia from 1917 to the present
The article highlights the stages of the formation of environmental policy in Russia, embodied within the framework of the action of three different state legal mechanisms. The peculiarities of these mechanisms and their shortcomings are identified. It is concluded that it is now necessary to reorient environmental policies from ensuring environmental safety to creating an enabling environment.
Keywords: environmental policy of Russia, state-legal mechanism of ensuring, nature management, environmental protection, the right to an improved environment, the right to a favorable environment, the right to environmental safety.
Проблемам экологии давно уделяется пристальное внимание как на международном, так и государственном уровнях. Для преодоления деградации природной среды, сохранения природных систем и поддержания соответствующего их качества разрабатывается и проводится государственная политика в области экологии, включающая в себя как правовые (разработка нормативно-правовой базы, создание государственных органов, на должностных лиц которых возлагаются обязанности, связанные с надзором (контролем) в сфере природопользования и охраны окружающей среды и т. п.), так и неправовые (формирование в обществе эколого-правовой культуры, экологического правосознания и т. д.) средства. Однако, несмотря на это, современная экологическая ситуация в мире в целом и в России в частности оценивается как критическая.
Нужно сказать, что в России уже в начале XX в. стали уделять большое внимание вопросам организации рационального природопользования и охраны окружающей среды. В результате была создана целая экологическая система, состоящая, с одной стороны, из
экологического законодательства (природоохранного и природопользования), с другой -из государственных органов, воплощающих правовые предписания в практику.
При этом на различных этапах развития нашей страны разрабатывались особые государственно-правовые механизмы, с помощью которых обеспечивалось проведение экологической политики. Представляется актуальным изучение специфики их формирования.
Точкой отсчета в данном исследовании является 1917 г., т. к. в этот период было образовано новое государство, начавшее использовать ресурсы окружающей среды совершенно иначе, чем в период царского правления.
Анализ экологической политики, проводимой в России начиная с 1917 г. и по настоящее время, позволил выделить три государственно-правовых механизма ее обеспечения (далее - ГПМ):
1) природопользования и охраны окружающей среды (1917-1972 гг.);
2) права жить в условиях улучшенной окружающей среды (1972-1988 гг.);
3) экологической безопасности (с 1988 г. по н.в.).
114
Основы первого механизма были заложены в Декрете о земле. Обострение политической и экономической ситуации в России после окончания Первой мировой войны привело к значительным проблемам в сфере природопользования. Недостаток топлива и продуктов питания повлек за собой массовую рубку лесов, бесконтрольный отстрел диких животных, ловлю рыбы и т. п. В итоге руководство государства было вынуждено решать эти проблемы, сначала создавая ГПМ природопользования, а затем и охраны всех природных ресурсов. В результате были приняты различные правовые акты, регулирующие отношения в соответствующих сферах [1-8]. Именно в это время получило развитие заповедное дело, повлекшее за собой образование особо охраняемых природных территорий (к 1960 г. функционировало 85 заповедников) [9].
В 1960 г. принят первый комплексный закон в области регулирования природопользования и охраны природы - «Об охране природы в РСФСР» [10]. В данном нормативном правовом акте природа представлена как целостный объект правового регулирования, в котором все компоненты взаимосвязаны между собой и эксплуатация одних из них может причинить ущерб другим. Кроме того, в нем перечислены все объекты окружающей среды, подлежащие охране, и мероприятия, направленные на обеспечение рационального использования и воспроизводство природных ресурсов. Отмечается необходимость формирования экологической культуры у молодежи, экологического сознания [10].
Реализация правовых предписаний обеспечивалась государственными органами. Изначально природоохранные функции были возложены на Народный комиссариат просвещения, позже их исполняли: Народный комитет земельного хозяйства, Народный комитет пищевой промышленности, Государственная санитарная инспекция, Горный надзор. Данные органы осуществляли природоохранные мероприятия в рамках своих полномочий, не учитывая целостность ресурсов природы [11, с. 111-126].
В то же время вопросы охраны окружающей среды начинают широко обсуждаться на международном уровне. Так, например, в 1972 г. состоялась первая Международная конференция ООН по проблемам окружающей человека среды. По итогам конференции была принята Стокгольмская декларация, провозгласившая право на благоприятные условия жизни в окружающей среде, качество которой позволя-
ет вести достойную и процветающую жизнь [12]. Думается, вследствие этого 30 июня 1972 г. был принят первый Водный кодекс РСФСР, регулирующий вопросы охраны водных объектов от загрязнения, засорения и истощения, а также предотвращения негативного воздействия на них и ликвидации его последствий [13].
Таким образом, в период формирования и действия первого ГПМ обеспечения природопользования и охраны окружающей среды были достигнуты следующие результаты: начала формироваться нормативно-правовая база, регламентирующая общественные отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды, принят закон РСФСР от 27 октября 1960 г. «Об охране природы в РСФСР» [10]; учреждены государственные органы, обеспечивающие проведение мероприятий в рамках действовавшей экологической политики.
В то же время данный механизм имел ряд недостатков: государственные органы осуществляли свою деятельность в условиях постоянного реформирования, обладали узкими полномочиями и не учитывали целостность компонентов окружающей среды; использование, охрана и защита окружающей среды осуществлялись в условиях политики активного изъятия природных ресурсов при отсутствии налаженного взаимодействия и сотрудничества между государственными органами в целях охраны природы; привлечение к ответственности возможно было только в рамках уголовного законодательства, понятия административных правонарушений не существовало; отсутствовали масштабные предупредительные мероприятия, направленные на охрану окружающей среды, деятельность государственных органов осуществлялась не планомерно, а ситуативно.
В 1972 г. принимается постановление ЦК КПСС, Совмина СССР № 898 «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов», в котором перечислены экологические проблемы, возникшие в результате неэффективной деятельности различных ведомств. С этого периода стал формироваться ГПМ обеспечения права жить в условиях улучшенной окружающей среды [14], которое провозглашено в Конституции РСФСР 1978 г. [15].
В этом же году принимается новый Лесной кодекс РСФСР, в котором подчеркивается значимость лесов в развитии экономики, улучшении окружающей среды, повышении благосостояния народа [16]. В 1979 г. в Кодекс
115
РСФСР о недрах были внесены изменения, свидетельствующие о переориентации целей правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды на интересы людей [17]. Водный кодекс РСФСР дополнен новой задачей - улучшение состояния водных объектов, а также охрана прав физических и юридических лиц в области водных отношений. В Земельный кодекс РСФСР были включены положения о регулировании земельных отношений в целях обеспечения интересов настоящего и будущих поколений, научно обоснованном, рациональном использовании земель и их охране.
В указанных нормативных правовых актах акцент перенесен с правового регулирования правоотношений в сфере природопользования на обеспечение интересов и потребностей граждан государства.
В 1984 г. принят первый КоАП РСФСР, отдельная глава которого была посвящена правонарушениям в области охраны окружающей среды, памятников истории и культуры [18].
Следует отметить, что в решении проблем природопользования и охраны окружающей среды участвовали государственные научно-исследовательские организации, занимающиеся изучением теоретических и прикладных проблем в данной сфере, а также различные государственные комитеты и министерства, задачами которых являлись как использование природных ресурсов, так и контроль за этой деятельностью. Начиная с 1980-х гг. стали проводиться экологические экспертизы проектов хозяйственной деятельности, т. к. к этому времени учеными была установлена взаимосвязь между хозяйственной деятельностью, ее воздействием на окружающую среду и здоровье людей [11, с. 148-167]. Особенно очевидной она стала после аварии на Чернобыльской атомной электростанции, произошедшей в 1986 г. (далее - ЧАЭС), которая повлекла за собой серьезные последствия, потребовавшие переосмысления всего процесса осуществления хозяйственной деятельности [19].
Итак, формирование и реализация ГПМ обеспечения права жить в условиях улучшенной окружающей среды имели следующие особенности: государственные органы были наделены соответствующими полномочиями, способствующими реализации права жить в условиях улучшенной окружающей среды; в нормативные правовые акты включены предписания, способствующие реализации указанного права; была установлена админи-
стративная ответственность за нарушения в сфере природопользования.
К недостаткам данного механизма следует отнести: деятельность государственных органов в условиях постоянного реформирования и несформировавшегося представления о целостности компонентов окружающей среды; неспособность в рамках использования, охраны и защиты окружающей среды «переключить» развитие государства на путь жизни в условиях улучшенной окружающей среды, несмотря на смещение акцентов с охраны и защиты природы на обеспечение интересов людей.
В связи с тем, что, несмотря на принимаемые усилия, задача охраны природы так и не была решена, в 1988 г. принимается постановление ЦК КПСС, Совмина СССР № 32 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», в котором впервые подчеркивалась необходимость обеспечения экологической безопасности [20]. С этого момента начинается формирование третьего ГПМ, который действует в настоящее время.
19 декабря 1991 г. принимается закон РСФСР № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды», направленный на регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, укрепления законности и правопорядка в этой сфере. В нем впервые были закреплены принципы охраны окружающей природной среды, порядок и основания проведения экологической экспертизы, представление о чрезвычайных экологических ситуациях и зонах экологического бедствия, системе всеобщего, комплексного и непрерывного экологического воспитания и образования, нацеленных на формирование у населения экологической культуры [21]. В Конституции РФ провозглашается право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду, а также совместное с субъектами РФ обеспечение экологической безопасности -право, которое обособилось от права на благоприятную окружающую среду в результате негативных последствий хозяйственной деятельности [22].
В целях реализации новой экологической политики в России стала создаваться система государственных органов: министерства и комитеты, которые в этот период активно переименовывались, делили между собой
116
полномочия, что, соответственно, негативно отражалось на природоохранной деятельности, т. к. она фактически вышла из-под контроля. Практически прекратилось сотрудничество между государственными органами и общественными объединениями, работа по созданию особо охраняемых природных территорий [11, с. 205-215]. Для этого периода характерна тенденция к деэкологизации законодательства, основной причиной которой является лоббирование частных интересов в ущерб общественным [23; 24].
Таким образом, формирование и действие третьего механизма характеризуется: включением в нормативные правовые акты в сфере экологической политики предписаний, направленных на обеспечение экологической безопасности населения; деятельностью государственных органов в условиях общей нестабильности, отсутствия экологического правопорядка, оказавших негативное влияние на обеспечение охраны окружающей среды; приоритетом использования ресурсов окружающей среды над их
охраной при одновременном отсутствии понимания о целостности и взаимосвязи природных компонентов; разрывом связей между опытом охраны окружающей среды во время существования РСФСР и в настоящее время.
Итак, проведенное исследование позволило сделать следующий вывод. Формирование и развитие ГПМ обеспечения экологической политики в нашей стране осуществлялись закономерно и зависели от тех процессов, которые происходили на государственном уровне и на которые оказывала влияние хозяйственная деятельность. В итоге в разное время сформировались три ГПМ, и последний из них красноречиво свидетельствует о том, что ситуация в сфере экологии только ухудшается. Выходом может стать переориентация экологической политики в сторону формирования ГПМ обеспечения права на благоприятную окружающую среду, которое в 1993 г. было провозглашено в Конституции РФ и формирование которого не было завершено.
1. Лесной кодекс РСФСР от 25 июля 1923 г. (утратил силу) // Собрание узаконений РСФСР 1923. № 58. Ст. 564.
2. О введении в действие Горного закона Р.С.Ф.С.Р.: постановление ВЦИК, СНКРСФСР от 15 окт. 1928 г. (утратило силу) // СУ РСФСР. 1928. № 133. Ст. 871.
3. О введении в действие Земельного кодекса, принятого на 4 сессии IX созыва: постановление ВЦИК от 30 окт. 1922 г. (ред. от 27.12.1926) (утратило силу) // Собрание законодательства РСФСР 1922. № 68. Ст. 901.
4. О лесах: декрет ВЦИК от 27 мая 1918 г. (утратил силу)// Собрание узаконений РСФСР. 1918. № 42. Ст. 522.
5. О недрах земли: декрет СНК РСФСР от 30 марта 1920 г. (утратил силу) // Собрание узаконений РСФСР. 1920. № 36. Ст. 171.
6. Об утверждении Земельного кодекса РСФСР: закон РСФСР от 1 июля 1970 г. (ред. от 25.04.1991) (утратил силу) // Ведомости ВС РСФСР. 1970. № 28. Ст. 581.
7. Уголовный кодекс РСФСР: закон от 22 ноября 1926 г. //Собрание узаконений 1926. № 80. Ст. 600.
8. Уголовный кодекс РСФСР: закон от 27 окт. 1960 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1960. № 40. Ст. 591.
1. Forest Code of the RSFSR d.d. July 25, 1923 (lost force ) // Assembly of Legalizations of the RSFSR. 1923. № 58. Art. 564.
2. On the introduction of the Mining Law R.S.F.S.R.: decree of the All-Russian Central Executive Committee, Council of People's Commissars of the RSFSR d.d. Oct. 15, 1928 (lost force) // SU of the RSFSR. 1928. № 133. Art. 871.
3. On the implementation of the Land Code adopted at the 4th session of the 9th convocation: decree of the All-Russian Central Executive Committee d.d. Oct. 30, 1922 (ed. from 27.12.1926) (lost force ) //Assembly of Legislation of the RSFSR. 1922. № 68. Art. 901.
4. O forests: decree of the All-Russian Central Executive Committee d.d. May27,1918(lostforce)// Coll. of legalization of the RSFSR. 1918. № 42. Art. 522.
5. O the bowels of the earth: Decree of the Council of People's Commissars of the RSFSR d.d. March 30, 1920 (lost force ) // Coll. of legalization of the RSFSR. 1920. № 36. Art. 171.
6. On the approval of the Land Code of the RSFSR: law of the RSFSR d.d. July 1, 1970 (ed. From 25.04.1991) (lost) // Vedomosti of the Armed Forces of the RSFSR. 1970. № 28. Art. 581.
117
9. Чибилев А.А., Краснова Т.В. Актуальные страницы истории заповедного дела на территории России и сопредельных стран // Изв. Самар. научного центра Российской академии наук. 2013. Т. 15. № 3(7).
10. Об охране природы в РСФСР: закон РСФСР от 27 окт. 1960 г. (утратил силу) // Ведомости ВС РСФСР 1960. № 40. Ст. 586.
11. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ stanovlenie-sistemy-gosudarstvennogo-upravleniya-ohranoy-prirody-v-rossii-v-1917-1920-h-gg
12. Стокгольмская декларация от 16 июля 1972 г. // Действующее международное право: 3-х т. /сост.: Ю.М. Колосов и Э.С. Кривчи-кова. М., 1997. Т. 3.
13. Водный кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 30.06.1972) (утратил силу) // Свод законов РСФСР. 1985. Т. 4.
14. Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов: постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 29 дек. 1972 г. № 898//Собрание постановлений СССР. 1973. № 2. Ст. 6.
15. Конституция (Основной закон) Российской Федерации (принята ВС РСФСР 12.04.1978) // Ведомости ВС РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.
16. Об утверждении Лесного кодекса РСФСР: закон РСФСР от 8 авг. 1978 г. (утратил силу)// Ведомости ВС РСФСР. 1978. № 32. Ст. 846, 847.
17. Об утверждении Кодекса РСФСР о недрах (ред. от 22.11.1979): закон РСФСР от 9 июля 1976 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1976. № 28. Ст. 895; 1979. № 48. Ст. 1171.
18. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях: закон РСФСР от 20 июня 1984 г. // Ведомости ВС РСФСР! 1984. № 27. Ст. 909.
19. Анисимов А. П. Влияние аварии на Чернобыльской атомной электростанции на развитие российского экологического и социального законодательства // Юридическая наука. 2016. № 1.
20. Соколов В. В. Очерки истории государственных структур природопользования и охраны природы России с древности и до настоящего времени. СПб., 2007.
21. Об охране окружающей природной среды: закон РСФСР от 19 дек. 1991 г. № 2060-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 10. Ст. 457.
22. Валитов И. О. Право на благоприятную окружающую среду и право на экологическую безопасность // Правовое государство: теория и практика. 2014. № 3(37).
7. Criminal Code of the RSFSR: law d.d. Nov. 22, 1926 // Legislative Assembly of 1926. № 80. Art. 600.
8. Criminal Code of the RSFSR: law d.d. Oct. 27, 1960 //Vedomosti of the Supreme Council of the RSFSR. 1960. № 40. Art. 591.
9. Chibilev A.A., Krasnova T.V. Actual pages of the history of conservation in Russia and neighboring countries // Izvestia of the Samara Scientific Center of the Russian Academy of Sciences. 2013. Vol. 15. № 3 (7).
10. On nature protection in the RSFSR: law of the RSFSR d.d. Oct. 27, 1960 (lost) //Vedomosti of the Armed Forces of the RSFSR. 1960. № 40. Art. 586.
11. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ stanovlenie-sistemy-gosudarstvennogo-upravleniya-ohranoy-prirody-v-rossii-v-1917-1920-h-gg
12. Stockholm Declaration of July 16, 1972 // Current international law: 3 vols / Yu.M. Kolosov and E.S. Krivchikova. Moscow, 1997. Vol. 3.
13. Water Code of the RSFSR (utv. Armed Forces of the RSFSR 30.06.1972) (lost force) // Code of Laws of the RSFSR. 1985. Vol. 4.
14. On strengthening the protection of nature and improving the use of natural resources: Decree of the Central Committee of the CPSU, Council of Ministers of the USSR d.d. Dec. 29, 1972 № 898 // Assembly of Resolutions of the USSR. 1973. № 2. Art. 6.
15. Constitution (Basic Law) of the Russian Federation (adopted by the Armed Forces of the RSFSR 12.04.1978) // Vedomosti of the Armed Forces of the RSFSR. 1978. № 15. Art. 407.
16. On the approval of the Forest Code of the RSFSR: Law of the RSFSR of Aug. 8, 1978 (lost) // Vedomosti of the Armed Forces of the RSFSR. 1978. № 32. Art. 846, 847.
17. On the approval of the Code of the RSFSR on subsoil (ed. from 22.11.1979): law of the RSFSR d.d. July 9, 1976 // Vedomosti of the Armed Forces of the RSFSR. 1976. № 28. Art. 895; 1979. № 48. Art. 1171.
18. Code of Administrative Offenses of the RSFSR: law of the RSFSR d.d. June 20, 1984 // Vedomosti of the Armed Forces of the RSFSR. 1984. № 27. Art. 909.
19. Anisimov A.P. The impact of the accident at the Chernobyl nuclear power plant on the development of Russian environmental and social legislation // Legal science. 2016. № 1.
20. Sokolov V.V. Essays on the history of state structures of nature management and conservation of nature of Russia from antiquity to the present. St. Petersburg, 2007.
118
23. Боголюбов С.А. Административное воздействие на экономику и экологию // Законодательство и экономика. 2015. № 3.
24. Землякова Г.Л. Проблемы деэкологиза-ции земельного законодательства //Экологическое право. 2011. № 2.
21. On environmental protection: law of the RSFSR d.d. Dec. 19, 1991 № 2060-1 //Vedomosti of the SND and the Armed Forces of the Russian Federation. 1992. № 10. Art. 457.
22. Valitov I.O. The right to a favorable environment and the right to environmental safety // Legal state: theory and practice. 2014. № 3(37).
23. Bogolyubov S.A. Administrative impact on economy and ecology // Legislation and economy. 2015. № 3.
24. Zemlyakova G.L. Problems of de-ecologization of land legislation // Environmental law. 2011. № 2.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Жукова Наталья Владимировна, преподаватель кафедры гражданского права и процесса Краснодарского университета МВД России; e-mail: natalja.juckova2010@mail.ru
INFORMATION ABOUT AUTHOR
N.V. Juckova, Lecturer of the Chair of Civil Law and Procedure of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: natalja.juckova2010@mail.ru
119
